II OSK 597/20

II OSK 597/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 876/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-10-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Tezy
Sens legitymowania się przez inwestora postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym samowolę użytkową, o którym mowa w przepisach art. 71a uPb, zobowiązującym do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, kryje się w tym, aby organ właściwy do wydania takiej decyzji nie umarzał postępowania mając świadomość, że nie chodzi o przyszłe zamierzenie, a już zrealizowaną zmianę zagospodarowania terenu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 876/19 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 maja 2019 r. znak: SKO.ZP/415/52/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 października 2019 r., II SA/Kr 876/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę R.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (SKO lub Kolegium) z 29 maja 2019 r., znak: SKO.ZP/415/52/2019, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 18 grudnia 2018 r., znak RIiR-III.6730.34.2018, Burmistrz Miasta i Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku E.S. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działkach nr [...] i [...] obr. [...], gmina [...].
Dalej w wyroku II SA/Kr 876/19 przywołano, że od decyzji tej odwołanie złożyła R.Z., a SKO powołaną na wstępie decyzją z 26 lipca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, jako podstawę prawną organ II instancji wskazał przepisy art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945, Upzp), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. RM 2003), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.).
W ocenie SKO istniały, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. Upzp. Jak ustalono, w stosunku do przedmiotowej inwestycji toczy się bowiem postępowanie w trybie art. 71a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186, uPb). Z przedłożonych w toku postępowania odwoławczego wyjaśnień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) wynika, że organ nadzoru budowanego ustalił, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny (ze względu na sprzeciw Starosty [...] wobec dokonanego zgłoszenia dotkniętego brakami), jednak postępowanie dotyczące samowolnie wykonanych prac polegających na rozbudowie i nadbudowie tego budynku zostało umorzone. Kolegium przyjęło w tej sytuacji, że jeżeli doszło jedynie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku – a na takim stanowisku stoi organ nadzoru budowlanego – co uzasadnia stosowanie art. 71a uPb.
Organ odwoławczy wskazał, że spełnione są konstytutywne przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp, po czym stwierdził, że sporządzona w sprawie analiza, jest kompletna i może być uznana za wiarygodny dowód. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji określił szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza i przed hałasem, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ustalenia te są kompletne, oparte o przeprowadzone w toku postępowania uzgodnienia i wydane opinie, nie wzbudziły zastrzeżeń organu II instancji. Działka inwestycyjna ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Za udowodnione także uznano, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, albowiem do wniosku załączono umowy z poszczególnymi dysponentami sieci potwierdzające zapewnienie dostaw mediów do przedmiotowego budynku. Nie budziło wątpliwości organu II instancji, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp, oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Wyrokując w sprawie II SA/Kr 876/19 kolejno wskazano, że opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do WSA w Krakowie R.Z. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na wybiórczym, a nie wyczerpującym zebraniu i ocenie materiału dowodowego i przez to wadliwe, bo niepełne, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na:
a. nieprawidłowym nieustaleniu, że decyzja PINB z 18 lutego 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, na którą powołuje się SKO jest nieprawomocna, podczas gdy R.Z. pismem z 8 marca 2019 r., złożyła odwołanie od niej;
b. nieprawidłowym ustaleniu, jakoby postępowanie przed PINB prowadzone w oparciu o art. 71a uPb nie zostało zakończone, gdyż organ ten oczekiwać miałby na przedłożenie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy: PINB nie wydał żadnego postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 uPb, w tym nie zobowiązał inwestora do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; 9 maja 2019 r., czyli przed wydaniem rozstrzygnięcia przez SKO, PINB zakończył przedmiotowe postępowanie, nie rozpoznając jego istoty, a pismem z 23 maja 2019 r. R.Z. złożyła odwołanie;
c. błędnym - a przy tym wewnętrznie sprzecznym - ustaleniu, jakoby przyczyną samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przez inwestora był sprzeciw Starosty [...] wobec dokonanego zgłoszenia dotkniętego brakami, podczas gdy zmiana sposobu użytkowania budynku, jak podaje sam inwestor, nastąpiła już w 2015 roku, czyli na 3 lata przed złożeniem przedmiotowego wniosku do Starosty;
2. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, rażące naruszenie art. 71 ust. 4 uPb oraz art. 71a ust. 1 uPb w zw. z art. 59 Upzp, polegające na niedopuszczalnym ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy trzy lata po zmianie przez inwestora sposobu użytkowania budynku i w toku postępowania legalizacyjnego, bez przewidzianego prawem postanowienia PINB, podczas gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo, w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (co w niniejszej sprawie nie nastąpiło); nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy samodzielnie, niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego;
3. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie art. 15 K.p.a., polegające na przeprowadzeniu przez Samorządowe Kolegiom Odwoławcze uzupełniającego postępowania dowodowego i podjęcie rozważań w przedmiocie art. 71a uPb oraz art. 59 Upzp, pomimo że organ I instancji w sposób nieprawidłowy nie dokonał analizy tych przepisów, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił.
Ustalając stan faktyczny sprawy sąd wojewódzki podał, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została przez organ I Instancji 18 grudnia 2018 r. Postępowanie legalizacyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego bez uprzedniego zgłoszenia, w trybie art. 71a uPb, wszczęte zostało na 15 marca 2019 r., zaś zaskarżona decyzja organu II Instancji wydana została w dniu 26 lipca 2019 r. Dodatkowo, 11 września 2018 r., również na wniosek skarżącej, wszczęte zostało postępowanie dotyczące robót budowlanych nielegalnie przeprowadzonych w przedmiotowym budynku gospodarczym, które PINB zakończył wydaniem w dniu 18 lutego 2019 r. decyzji o umorzeniu postępowania, albowiem nie stwierdził, aby w budynku tym przeprowadzono roboty budowlane prowadzące do jego rozbudowy czy nadbudowy, decyzja PINB jest nieostateczna. Sąd uwypuklił okoliczności, w których doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Na działce inwestora zlokalizowany był stary budynek mieszkalny, który został rozebrany, inwestor otrzymał zasiłek celowy z pomocy społecznej na częściowe pokrycie wydatków związanych z przystosowaniem pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne. Z jej uzasadnienia decyzji Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznaniu tego zasiłku wynika, że dach drewnianego domu uległ w połowie zawaleniu na skutek ulewnych deszczy w lipcu 2015 r. W tej sytuacji, wobec zawalenia się starego domu mieszkalnego, inwestor wraz z matką zamieszkał tam, gdzie było to możliwe, czyli w budynku gospodarczym. Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego wymuszona została zatem nadzwyczajną i nagłą sytuacją życiową, nie była zaś wynikiem rozmyślnego lekceważenia przepisów prawa. Innymi słowy, z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, taka zmiana sposobu użytkowania zawsze będzie nielegalna w tym sensie, że zgłoszenie zawsze nastąpi następczo, a nie uprzednio w stosunku do dokonanej zmiany. WSA w Krakowie ustalił zarazem, że w ramach postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, nie zostało wydane postanowienie na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 uPb.
Nie ulegało wątpliwości dla sądu pierwszej instancji, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest aktem, w którym organ określałby warunki realizacji przedsięwzięcia istniejącego, w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyjątkowo dopuszcza się wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia już zrealizowanego, jeżeli w odniesieniu do tego zamierzenia toczy się postępowanie legalizacyjne przewidziane w przepisach uPb. Takie postępowanie może dotyczyć nie tylko budowy obiektu, ale także nielegalnej zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. Organ nie może ustalić decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już faktycznie wykonanej, a tym bardziej użytkowanej, jeżeli nie przewiduje tego przepis szczególny. W przypadku nielegalnej zmiany sposobu użytkowania terenu takim przepisem szczególnym jest art. 71a ust. 1 pkt 2 uPb. Poza sporem jest, że postępowanie legalizacyjne w trybie art. 71a uPb zostało wszczęte przed wydaniem decyzji "o warunkach zabudowy" przez organ II instancji, nie zostało natomiast wydane postanowienie na podstawie art. 71a ust. 1 pkt. 2 tej ustawy. WSA w Krakowie stawiając pytanie – czy w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy, organ powinien był umorzyć postępowanie o wydanie warunków zabudowy jako bezprzedmiotowe, doszedł do wniosku, że nie było do tego podstaw. Każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i winna być rozpatrywana w konkretnych okolicznościach faktycznych. Bezspornie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przez organ II instancji w sprawie zostało już uprzednio wszczęte postępowanie legalizacyjne w trybie art. 71a uPb, co oznacza, że uczestnik decyzję taką będzie musiał organowi nadzoru budowlanego przedłożyć. We wskazanych wyżej szczegółowo okolicznościach faktycznych, uczestnik w zasadzie nie miał szans na uprzednie zgłoszenie zamiaru sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W świetle przepisów prawa budowlanego, nie ma natomiast znaczenia moment w jakim rozpoczęła się procedura legalizacyjna po nielegalnej zmianie sposobu użytkowania - w tym przypadku nie ma znaczenia czy nastąpiło to bezpośrednio po zamieszkaniu w budynku gospodarczym czy trzy lata później. W okolicznościach tej sprawy – zdaniem sądu wojewódzkiego – organy słusznie dążyły do jak najpilniejszego jej załatwienia, a umorzenie kontrolowanego postępowania miałoby tylko ten skutek, że uczestnik musiałby oczekiwać na wydanie stosownego postanowienia przez PINB, aby ponowić wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która najpewniej przy identycznym wniosku byłaby identyczna. Z punktu widzenia przepisu art. 61 ust. 1 Upzp, decyzja nie budziła wątpliwości orzekającego sądu wojewódzkiego. Sąd pierwszej instancji doszedł przeto do przekonania, że nie było przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, nawet mimo braku wydanego przez PINB na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 uPb postanowienia. W ocenie tegoż sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 71 oraz art. 71a uPb w zw. z art. 59 Upzp były nieuzasadnione. Za nieuzasadnione uznano także zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3, jak również art. 15 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła R.Z. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
W pierwszej kolejności, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów prawa procesowego w związku z przepisami prawa ustrojowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) oraz art. 184 Konstytucji RP, poprzez rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy contra legem, uwzględniając pozaprawne okoliczności dotyczące osoby E.S. i jego matki, które w ocenie sądu a quo legitymizowały następcze, a całkowicie bezprawne, działania organów administracji publicznej, podczas gdy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (materialnym i przepisami procesowymi), nie zaś według kryteriów słuszności, czy jakichkolwiek innych, co oznacza, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa, a nie do oceny pozaprawnych okoliczności, które legły u podstawy określonego orzeczenia, które nie powinny mieć wpływu na treść orzeczenia WSA, co w konsekwencji doprowadziło do zalegalizowania samowolnej, bezprawnej zmiany sposobu użytkowania budynku przez E.S., bez przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego.
Niezależnie od powyższego, na mocy art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy powinna zostać uwzględniona, a rzeczone rozstrzygnięcie powinno zostać uchylone, ze względu na naruszenie:
a. art. 71 ust. 4 oraz art. 71a ust. 1 uPb w zw. z art. 59 Upzp, polegające na niedopuszczalnym ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy trzy lata po zmianie przez inwestora sposobu użytkowania budynku i w toku postępowania legalizacyjnego, bez przewidzianego prawem postanowienia PINB, podczas gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (co w niniejszej sprawie nie nastąpiło); nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy samodzielnie - niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego,
b. art. 15 K.p.a. polegające na przeprowadzeniu przez Kolegium uzupełniającego postępowania dowodowego i podjęcie rozważań w przedmiocie treści art. 71a uPb oraz art. 59 Upzp, pomimo że organ I instancji w sposób nieprawidłowy nie dokonał analizy tych przepisów, a w konsekwencji naruszona została zasada dwuinstancyjności, gdyż skarżąca pozbawiona została prawa do zbadania ich stosowania przez organ wyższej instancji i zmuszona była w związku z tym zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne.
Mając na uwadze podniesione zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA w Krakowie prawidłowo wyłożył przepisy prawa materialnego, które wprost zabraniają ustalania warunków zabudowy do przedsięwzięć już zrealizowanych, poza restrykcyjnie określonymi wyjątkami, a mimo to przyjął, że ze względu na osobę E.S. i jego matkę można odstąpić od stosowania tych przepisów. Takie rozstrzygnięcie jest całkowicie niedopuszczalne, a stanowiąc niebezpieczny precedens godzi w fundamenty prawa.
Dalej wnosząca skargę kasacyjną podnosi, że oceniając E.S. jako rzekomo skrzywdzonego przez los, WSA w Krakowie nie miał pełnej wiedzy na temat jego stanu majątkowego, który nie jest aż tak "tragiczny" jak wydawałoby się sądowi. Wskazuje, że oprócz świadczeń emerytalno-rentowych dysponuje on przecież bardzo dużym majątkiem ziemskim, czego sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę. Zresztą rzekoma szczupłość majątku per se nie stoi na przeszkodzie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przed nielegalną zmianą sposobu użytkowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.
W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 2 Pusa oraz art. 184 Konstytucji RP. Z pierwszego z tych przepisów wynika jedynie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, WSA w Krakowie rozpoznał skargę na decyzję SKO wydaną w przedmiocie warunków zabudowy i ją oddalił w myśl art. 151 Ppsa. Zastosowano zatem środek "określony w ustawie", skarżąca kasacyjnie nie argumentuje także, aby rozpoznanie jej skargi przez sąd wojewódzki nie mieściło się w "sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej", przeto nie można dopatrzeć się naruszenia art. 3 § 1 Ppsa. Co się tyczy wskazanego w podstawie kasacyjnej art. 184 Konstytucji RP, to wynika z niego zakres działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych – jest nim kontrola działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. W skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 1 § 2 Pusa, to skarżąca kasacyjnie upatruje go w tym, że sąd pierwszej instancji posiłkować się miał przy dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji innym kryterium, niż kryterium zgodności z prawem, wprawdzie prawidłowo wykładając przepisy prawa materialnego zabraniających ustalania warunków zabudowy do zrealizowanych przedsięwzięć, poza restrykcyjnymi wyjątkami, a mimo to ze względu na osobę inwestor i jego matki można odstąpić od stosowania tych przepisów, co ma stanowić niebezpieczny precedens, co godzi w fundamenty prawa, dając możliwość jego stosowania ad hoc, wedle sędziowskiego uznania. Sąd Naczelny w tym składzie nie podziela tego zarzutu.
B. Art. 1 § 1 Pusa określa, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, z kolei art. 1 § 2 cyt. ustawy wskazuje, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wbrew zarzutowi skarżącej kasacyjnie sąd pierwszej instancji nie stosował innego kryterium przy rozpoznawaniu skargi, niż kryterium zgodności z prawem.
C. Nie jest w następstwie trafne zarzucanie sądowi pierwszej instancji, że w konsekwencji doszło do legitymizowania następczo przez sąd wojewódzki bezprawnych działań organów administracji publicznej, co finalnie doprowadziło do zalegalizowania samowolnej, bezprawnej zmiany sposobu użytkowania budynku przez E.S., bez przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego. Wypadnie zauważyć, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie legalizowała zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego inwestora z przeznaczeniem na budynek mieszkalny, skoro mogło to nastąpić dopiero w postępowaniu prowadzonym przez PINB.
D. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa polegającego na oddaleniu skargi, podczas gdy powinna zostać uwzględniona, ze względu na naruszenie art. 71 ust. 4 oraz art. 71a ust. 1 uPb w zw. z art. 59 Upzp. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy samodzielnie, niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. W okolicznościach tej sprawy Sąd Naczelny w tym składzie doszedł do wniosku, że roztrząsana podstawa kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. Prawidłowo sąd pierwszej instancji, co zresztą nie jest kwestionowane, ustalił, że w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, niewątpliwie toczyło się przed PINB postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny w trybie art. 71a uPb. Utrzymanie w mocy przez Kolegium zatem decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy, przy świadomości nawet braku uprzedniego postanowienia organu nadzoru budowlanego wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 uPb, nie prowadzi do wniosku o skuteczności sformułowanej podstawy kasacyjnej. Jest tak dlatego, że alternatywnym dokumentem do decyzji o warunkach zabudowy, jaki ma przedstawić inwestor w postępowaniu legalizacyjnym samowolną zmianę sposobu użytkowania, jest zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 in principio uPb) w przypadku, gdy dla danego terenu istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wszak wątpliwości, że takie zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o nie (art. 217 § 1 K.p.a.). Sens legitymowania się przez inwestora postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym samowolę użytkową, o którym mowa w przepisach art. 71a uPb, zobowiązującym do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, kryje się w tym, aby organ właściwy do wydania takiej decyzji nie umarzał postępowania mając świadomość, że nie chodzi o przyszłe zamierzenie, a już zrealizowaną zmianę zagospodarowania terenu. Brak takiego postanowienia organu nadzoru budowlanego w chwili, gdy organ odwoławczy orzekał o utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy, skoro niewątpliwie zostało wszczęte i toczyło się postępowanie legalizacyjne w przedmiocie samowoli użytkowej, nie może prowadzić do wniosku, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 71a ust. 1 uPb.
E. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 71 ust. 4 uPb to przepisu tego nie mogły stosować organy rozpoznające wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a następnie odwołania skarżącej od decyzji ustalającej te warunki. Cyt. przepis dotyczy kwestii dokonania zgłoszenia przed zamierzonym sposobem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwagi na realia sprawy nie mógł być stosowany w jej granicach.
F. Zarzut nieuwzględnienia naruszenia art. 59 Upzp wobec oddalenia skargi, nie poddaje się kontroli. Art. 59 Upzp jest przykładem rozbudowanej regulacji, składa się z kilku ustępów, w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono, którego z jej przepisów dotyczy sformułowany zarzut kasacyjny. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa nie uzasadniono precyzyjnie podstawy kasacyjnej w rozważanym zakresie, co uniemożliwia Sadowi Naczelnemu dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku w podanym aspekcie.
G. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje skuteczności naruszenia cyt. przepisu w tym, że Kolegium miało przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe oraz podjąć rozważania w przedmiocie treści art. 71a uPb oraz art. 59 Upzp. Tak rozumiane przyczyny naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie zostały – w ocenie Sądu Naczelnego – naruszone. SKO rozpoznawało wszak odwołanie od decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji ustalającej warunki zabudowy – co jest niewątpliwe – dla inwestycji już zrealizowanej. SKO na etapie postępowania odwoławczego ustaliło jedynie, że doszło do samowolnej zmiany przeznaczenia istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny i w trakcie rozpoznawania odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy przed organem nadzoru budowlanego stopnia powiatowego toczyło się postępowanie naprawcze. Okoliczności tych nie kwestionuje w istocie skarżąca kasacyjnie. Strony skarżącej – wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu środka odwoławczego – nie pozbawiono prawa do kontroli instancyjnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. W tym zresztą zakresie, co do dopuszczalności istnienia przesłanek merytorycznych ustalenia takich warunków zabudowy, a wynikających z przepisów Upzp oraz rozp. RM 2003 dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku inwestora, skarżąca żadnych zarzutów nie podnosiła. To, że zaskarżona decyzja natomiast nie spełniała oczekiwań skarżącej, nie dowodzi naruszenia art. 15 K.p.a. Kolegium nie orzekało ponadto "na podstawie innych przepisów niż organ I instancji", jak to w skardze kasacyjnej wywiedziono, organ odwoławczy orzekał natomiast w sytuacji, gdy toczyło się już postępowanie legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego w sprawie ewentualnej legalizacji samowoli użytkowej.
H. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.