II OSK 596/24

II OSK 596/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 596/24 - Wyrok NSA z 2025-06-25
II SA/Lu 862/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-10-31
I SAB/Wr 253/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-12-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zask. wyr. w części i stw. że bezcz. nie miała miej. z raż. nar. prawa, uch. zask. wyr. w  części i  w tej części oddalono skargę
Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2, art. 100c ust. 4, art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2, art. 100d ust. 4
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt I SAB/Wr 253/23 w sprawie ze skargi H.G. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II. i stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie IV. i w tej części oddala skargę; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 grudnia 2023 r., I SAB/Wr 253/23, w wyniku rozpoznania skargi H.G. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności (pkt I.), uznał, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie skarżącego w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt III.), przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 800 zł (pkt IV.), zasądzając równocześnie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V.).
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że H.G., obywatel Republiki Turcji, wnioskiem z 5 lutego 2022 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy pismem z 1 czerwca 2023 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, poprzedzoną złożonym 6 lutego 2023 r. ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie powinien znajdować zastosowanie art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u. Uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił pojęcie bezczynności określone w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., przyjmując, że wystąpiła ona w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, kontrolowanemu postępowaniu należało przypisać powyższą cechę, organ w dniu złożenia wniosku przez skarżącego poinformował go bowiem o wszczęciu postępowania, natomiast kolejną czynność w sprawie podjął dopiero po ponad 4 miesiącach od daty złożenia wniosku (wystąpił do stosownych instytucji o udzielenie informacji o cudzoziemcu). Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie nie zachodziły okoliczności, które uniemożliwiały terminowe zakończenie postępowania. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.); dalej: u.c., decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy powinna być wydana w terminie 60 dni. Odnosząc się do stanowiska organu, Sąd I instancji wyjaśnił, że mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy u.p.o.u., który został zakreślony w jej art. 1 ust. 1 i ust. 2, przepisy tego aktu nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez organ w niniejszej sprawie, albowiem skarżący nie przybył do Polski w okolicznościach wskazanych w ustawie, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez Sąd. Zaistniała w sprawie bezczynność, jak podkreślił Sąd I instancji, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a na stwierdzenie tegoż faktu miały wpływ czas trwania postępowania, jak i bierna postawa organu wobec wniosku skarżącego – przerwana dzięki wniesieniu skargi do Sądu. Uwzględniając wniosek skarżącego, Sąd I instancji przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 800 zł, którą, jak zauważył Sąd, należy uznać za adekwatną wobec charakteru opieszałości organu.
Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;
2) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 4 marca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Dolnośląskiego na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100c ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez dokonanie wadliwej wykładni powyższych przepisów, co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy odpowiada stanowi bezczynność organu administracji publicznej o charakterze kwalifikowanym (rażącym) i zachodzi potrzeba zasądzenia od organu na rzecz skarżącego w okolicznościach faktycznych sprawy sumy pieniężnej. Konieczne jest w tym miejscu zauważenie, że pomimo objęcia zarzutem kasacyjnym art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wyjaśnienia Wojewody Dolnośląskiego zamieszczone w skardze kasacyjnej nie wskazują na to, by stanowisko organu mogło być traktowane jako sprzeciwiające się uznaniu, iż w sprawie wystąpił stan bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro organ jednoznacznie przyznał, że uchybił 60-dniowemu terminowi określonemu w art. 112a ust. 1 w zw. z art. 112a ust. 2 u.c. O ile okoliczność, że stwierdzone w działaniu organu opóźnienie jest "nieznacznym" przekroczeniem terminu może mieć wpływ na sposób zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1a p.p.s.a., o tyle okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla wniosków, jakie tenże sąd zobowiązany jest sformułować w zakresie opisanym dyspozycją art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, wyznaczając zakres zastosowania art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., nieprawidłowo uznał, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych w kontrolowanej sprawie przez Wojewodę, jeżeli ich przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia złożonego przez cudzoziemca posiadającego obywatelstwo tureckie.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 470/24; wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., II OSK 2151/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lica 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (por. G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami dotyczącymi pobytu, dostępu do rynku pracy, świadczeń społecznych, edukacji i opieki zdrowotnej, red. P. Drembkowski, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, Nb 6; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2).
Powołane przepisy posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną. Wbrew przyjmowanemu przez Sąd I instancji założeniu, zakres podmiotowy i przedmiotowy u.p.o.u. unormowany w jej art. 1 ust. 1 nie determinuje znaczenia normatywnego przepisów art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Jakkolwiek ich dodanie do ustawy w drodze jej nowelizacji dokonanej 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. miało swoje źródło w masowym napływie obywateli Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, nie oznacza to jednakże, że cel ww. działań legislacyjnych wiązać należy z wolą uregulowania w omawianym aspekcie wyłącznie sytuacji prawnej tychże obywateli Ukrainy. Wewnętrzna systematyka u.p.o.u. pozwala analizowanej regulacji przypisać autonomiczne znaczenie prawne zorientowane na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak przyjął ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań.
Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (5 lutego 2022 r.), skutek zawieszenia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącego wynikający z wejścia w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. art. 100c ust. 1 u.p.o.u. nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 1 i ust. 4 u.p.o.u., zaistniałej w postępowaniu bezczynności kwalifikować jako rażącego naruszenia obowiązków spoczywających na organie, jak również obejmować jej sankcją wyrażającą się w zastosowaniu w stosunku do organu środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II. i IV., orzekając jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1a i art. 151 p.p.s.a., a także oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części na podstawie art. 184 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.