II OSK 596/23

II OSK 596/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 929/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-06-22
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 4 pkt 1 I 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.W., H.S., A.S., B.N., W.N., S.S. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 929/21 w sprawie ze skarg C.W., H.S., A.S., B.N., W.N., S.S., J.S. i A.C. na uchwałę Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. nr 580/2000 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 929/21, oddalił skargi B.N., C.W., A.C., H.S., W.N., S.S., J.S. i A.S. na uchwałę nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce.
Skarżący będący właścicielami nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]zakwestionowali przypisany im w studium kierunek zagospodarowania pod tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy uznając to za nieracjonalne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności naruszające art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zwanej dalej Konstytucją RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415), zwanej dalej u.z.p. Według skarżących w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach Nr Vll/30/77 (Dz.U.WRN nr 6, poz. 36) objęte skargami działki znajdowały się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem [...] o podstawowej funkcji terenu: zieleń parkowa, usługi sportu i turystyki o charakterze ponadpodstawowym. W granicach tego terenu przewidziano projektowany park "[...]" z zakazem lokalizacji obiektów niezgodnych z wyznaczonymi funkcjami terenu, z możliwością wymiany zabudowy w istniejących siedliskach oraz realizacją zamierzeń inwestycyjnych w oparciu o projekt zagospodarowania terenu parku. Na uzasadnienie tego twierdzenia skarżący powołali dokumentację zgromadzoną w sprawach o warunki zabudowy dla działki nr [...] oraz dla działek nr [...], [...], [...] i [...]. Z tych okoliczności starali się wywieść, że ich działki według planu ogólnego mogły podlegać zabudowie w przeciwieństwie do kierunku zagospodarowania wprowadzonego zaskarżonym studium, co pogarsza w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony ich sytuację prawną.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargi potwierdził interes prawny skarżących do kwestionowania studium w zakresie odnoszącym się do ich nieruchomości uznając jednocześnie, że nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Przeznaczenie terenu działek skarżących pod zieleń publiczną z zakazem zabudowy było wynikiem uwzględnienia wielu czynników, w tym ich usytuowania w strefie ochrony ujęcia wód podziemnych w [...] i wiążącego się z tym faktem zakazu zabudowy, z którego nie zwalniała treść obowiązującego dla terenu tych działek ogólnego planu zagospodarowania. Sąd uznał, że działki skarżących w przeważającej części zlokalizowane były w planie ogólnym w jednostce [...] przeznaczonej pod Park i rezerwat "[...]", w której nie dopuszczalna była jakakolwiek nowa zabudowa, a wyłącznie wymiana starych budynków na nowe. Sąd nie podzielił twierdzeń skarżących odnośnie usytuowania ich nieruchomości w planie ogólnym w strefie [...] przeznaczonym pod zieleń parkową, usługi sportu i turystyki o charakterze ponadpodstawowym, projektowany park "[...]" z zakazem lokalizacji obiektów niezgodnych z wyznaczonymi funkcjami terenu, opierając się w tym zakresie na pozyskanym od organu wypisie i wyrysie z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce oraz treści decyzji Wojewody Kieleckiego z 30 września 1991 r. w przedmiocie ustanowienia stref ochronnych ujęć i źródeł wody, której załącznik graficzny określał obszar dopuszczalnego uzupełnienia zabudowy. W ślad za organem Sąd wyeksponował potrzeby ochrony środowiska, w tym walorów przyrodniczych, z którymi bezpośrednio sąsiaduje teren działek skarżących (rezerwat [...] oraz [...] Park Krajobrazowy) i dla których winien stanowić "zielony ruszt" łączący te ekosystemy chronione współtworzący ciągły system przestrzeni publicznych w zieleni dla mieszkańców oraz odbioru estetycznego miasta.
W skardze kasacyjnej B.N., C.W., A.C., H.S., W.N., S.S., J.S. i A.S., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:
- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 1 i 4 u.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez bezzasadne uznanie, że Rada Miejska w Kielcach wprowadzając zakaz zabudowy na działkach skarżących dokonała wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu właścicieli oraz przeprowadziła ocenę co do tego, czy ustalenia studium mają charakter optymalny i stanowiły działanie zgodne z zasadą proporcjonalności, podczas gdy organ ten nie wyważył interesu publicznego i indywidualnego skarżących i nie dokonał oceny, czy ustalenia studium mają charakter optymalny i stanowiły działanie proporcjonalne;
- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez niezastosowanie w sprawie, tj. niestwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy uchwała ta ustanawiała nieracjonalne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących w postaci zakazu ich zabudowy, co stanowiło nadużycie władztwa planistycznego gminy;
- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 1 i 4 u.z.p. przez niezastosowanie w sprawie, tj. niestwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ nie uwzględnił w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotychczasowego przeznaczenia terenu i prawa własności, w szczególności uprawnienia właścicieli do korzystania z rzeczy i realizacji związanych z nią zamierzeń inwestycyjnych;
- art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili niewłaściwe zastosowanie art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 1 i 4 u.z.p. przez bezzasadne uznanie, że Rada Miejska w Kielcach wyłączając możliwość zabudowy działek skarżących działała w granicach władztwa planistycznego, podczas gdy wprowadzając ww. ograniczenie własności skarżących Rada Miejska w Kielcach przekroczyła granice władztwa planistycznego poprzez brak wyważenia interesu publicznego i indywidualnego skarżących oraz nieprzeprowadzenie oceny, czy ustalenia studium mają charakter optymalny i stanowiły działanie proporcjonalne.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Kielce wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ.
Postanowieniem z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 929/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę kasacyjną A.C.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W konsekwencji tego, że w sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak i nie zachodziły badane przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu przesłanki wynikające z art. 189 p.p.s.a. wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, granice badania sprawy zostały wyznaczone przez wskazane w skardze kasacyjnej podstawy i sformułowany w niej wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną.
Objęte podstawami kasacyjnymi zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego łącznie obrazują istotę zastrzeżeń, jakie skarżący kasacyjnie sformułowali wobec postanowień studium wyznaczających kierunek zagospodarowania nieruchomości stanowiących ich własność pod zieleń miejską wyłączoną z zabudowy.
Skarżący kasacyjnie kwestionują uchwałę o studium, którą podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach u.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej uchwalania, tj. 26 października 2000 r. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był zatem do kontroli zaskarżonego aktu według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu jego wydania, co wynika z zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz ogólnej zasady prawa tempus regit actum, z czego wywiązał się prawidłowo za wzorzec kontroli przyjmując przepisy u.z.p. obowiązujące w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały.
Mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy u.z.p. określały zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując zrównoważony rozwój jako podstawę tych działań, a także określały zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym, którego elementem jest studium, należało uwzględniać zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, 2) walory architektoniczne i krajobrazowe, 3) wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych, 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, 5) walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, 6) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2). Sposób sformułowania powyższych przepisów przy użyciu słowa "zwłaszcza" potwierdza, że wszystkie wymienione wyżej przesłanki planowania i zagospodarowania przestrzennego podlegają uwzględnieniu w skonkretyzowanym procesie planistycznym, a przyjęte rozwiązania winny być efektem rozważenia poszczególnych potrzeb oraz gradacji wartości wymagających priorytetowego potraktowania w konkretnych uwarunkowaniach faktycznych. Z tego wynika, że ani interes publiczny wyrażający się m.in. w potrzebie ochrony środowiska czy ładu przestrzennego ani prawo własności nie mogą być ze swej istoty traktowane nadrzędnie.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd a quo zaspokoił wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wymagany prawem przedstawiając stan sprawy, zarzuty podniesione w skargach, stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz w pismach procesowych przedkładanych w toku postępowania sądowoadmninistracyjnego wraz z uzupełniającym materiałem dowodowym, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione powyższych elementów składowych bądź wówczas, gdy uzasadnienie zawiera wprawdzie te elementy, ale jest wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, i tym samym nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy, wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd lub oceny obu tych części.
Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza, że Sąd pierwszej instancji poddał ocenie motywację organu, która legła u podstaw kwestionowanych postanowień studium, wynikającą nie tylko z uzasadnienia uchwały o studium, ale również z argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę oraz w pismach procesowych i licznie przedstawionym materiale dowodowym, w tym mapach oraz aktach zgromadzonych w toku procedury uchwałodawczej. Podkreślić należy, że kontroli sądowoadministracyjnej poddano uchwałę podjętą w oparciu o przepisy u.z.p., które nie przewidywały ani obowiązku uzasadniania uchwały w przedmiocie studium, ani uchwały o planie miejscowym. W takiej sytuacji argumentację organu uzasadniającą przyjęte rozwiązania w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego należało odtworzyć z dokumentacji planistycznej oraz wyjaśnień organu, co prawidłowo uczynił Sąd pierwszej instancji.
Zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentacja planistyczna poprzedzająca podjęcie uchwały potwierdza, że kwestionowane postanowienia studium w odniesieniu do działek skarżących kasacyjnie są wynikiem uwzględnienia kilku zbiegających się czynników. Przede wszystkim wzięto pod uwagę wymogi ochrony środowiska i walorów krajobrazowych terenu [...] – wzgórza zarówno przyrodniczo, jak i historycznie i zabytkowo istotnego dla Kielc. Zabytkowy i wartościowy krajobrazowo charakter [...] oraz potrzeba jego ochrony wraz z otoczeniem wynika z dokumentów planistycznych, w tym z wytycznych konserwatora, w ramach których wskazano, że w strefie "[...]" ochrony krajobrazu, gdzie położona jest [...] wprowadza się zakaz nowego budownictwa. O ile objęcie wzgórza [...] zinstytucjonalizowanymi formami ochrony przyrody, tj. rezerwatem [...] oraz [...] Parkiem Krajobrazowym nie determinowało automatycznie konieczności wykluczenia zabudowy na terenach działek bezpośrednio sąsiadujących ze wskazanymi obszarami chronionymi i przeznaczenia ich pod zieleń miejską, o tyle skłoniło do zachowania jako obszaru zieleni stanowiącego przedpole terenów chronionych, rezerwuar zieleni dla sąsiednich terenów zurbanizowanych oraz przestrzeń pozwalającą na stworzenie ciągów komunikacji pieszej i rowerowej w zieleni.
W uwarunkowaniach studium w pkt [...] wyraźnie wskazano, że system przyrodniczy miasta Kielce współtworzą tereny zieleni miejskiej zbudowane m.in. z parków miejskich, parków osiedlowych, zielonych skwerów, terenów niezagospodarowanych stanowiących tzw. zieleń nie urządzoną oraz zieleń towarzyszącą zabudowie jednorodzinnej, wielorodzinnej i innym obiektom usługowym. Dodatkowo zaznaczono, że prawidłowo skonstruowany system zieleni miejskiej ma decydujące znaczenie: ekologiczne jako bank genów dla odtworzenia zdegradowanych zasobów przyrody miasta, klimatyczne - jako główne obszary zasilające miasto w czyste, chłodne powietrze napływające z kompleksów leśnych poprzez otwarte tereny pól, rekreacyjne - jako tereny wielofunkcyjnych miejsc wypoczynkowych. Ukształtowanie systemu terenów zielonych na obszarach nie zainwestowanych związane jest przede wszystkim: z zachowaniem wielkości i wartości ekologicznej istniejących terenów otwartych przeciwdziałając ich zabudowie i powstawaniu barier (nasypy, drogi, wykopy), z odtworzeniem lub wzbogacaniem wartości ekologicznej, które uległy degradacji, a na obszarach zainwestowanych związane jest przede wszystkim: z zachowaniem istniejących obszarów węzłowych (parki, zieleńce, zadrzewienia, łąki), z odtworzeniem zasobów dla zapewnienia ciągłości przestrzennej i podniesienia wartości ekologicznej (nowe zadrzewienia, parki, "otwarcie dolin rzecznych", z dopuszczeniem innych funkcji, pod warunkiem zapewnienia udziału powierzchni biologicznie czynnej gwarantującej ciągłość przestrzenną i funkcjonalną Systemu. W pkt [...] studium zatytułowanym "Uwarunkowania wynikające z założeń polityki ekologicznej" uwzględniono opracowane w 1999 r. ,,Założenia polityki ekologicznej dla miasta Kielce" formułujące wizję miasta mającą przełożenie w kierunkach ochrony wartości środowiskowych oraz w kierunkach rozwoju przestrzennego zawartych w studium, tj. m.in. "miasto ogród z chronionymi zasobami krajobrazu oraz przyrody ożywionej i nieożywionej, ze znaturalizowanym obszarami dotychczas zdegradowanymi, ze spójnym i zróżnicowanym systemem terenów zieleni - zieleni urządzonej, terenów chronionych i otwartych (obudowanych zielenią dolin rzecznych i zbiorników retencyjnych wód, parków, alej, przesyconych zielenią przestrzenni publicznych o różnych funkcjach), powiązanym z terenami chronionymi w otoczeniu, z dużymi kompleksami ogródków działkowych, z zachowanymi atrakcyjnymi ciągami widokowymi i wyeksponowanymi osobliwościami przyrodniczymi, miasto dbające o zachowanie swej tożsamości, cechujące się poszanowaniem dziedzictwa geologicznego oraz kulturowego ze szczególnym uwzględnieniem [...], [...] i [...] (...)".
Tak przedstawione uwarunkowania planistyczne stały się podstawą ukształtowania odpowiadających im kierunków zagospodarowania przedmiotowego terenu (pkt [...] "Obszary nie przeznaczone pod zabudowę), wśród których wskazano obszary zieleni miejskiej tworzące w miarę ciągły, powiązany z systemem przyrodniczym ruszt zielony, zapewniający funkcjonowanie poszczególnych ekosystemów, wymianę gatunków. Obszary te powiązane w ciągły system przestrzeni publicznych w zieleni pozwalają na tworzenie ciągów komunikacji pieszej i rowerowej w zieleni, będą miały decydujące znaczenie dla samopoczucia mieszkańców i odbioru estetycznego miasta jako zielonego miasta ogrodu oraz tereny, dla których, na mocy wydanych aktów prawnych (decyzji i rozporządzeń) oraz stref ochronnych uwzględnionych w studium, wprowadzone zostały ograniczenia lub zakazy lokalizacji obiektów budowlanych - dotyczy to w szczególności: części terenów w granicach strefy ochrony pośredniej - teren wewnętrzny ujęcia komunalnego w [...], części terenów na obszarze enklawy Parku "[...]" w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz teren w granicach strefy ochrony konserwatorskiej ,, [...]".
Z całokształtu zgromadzonej dokumentacji wynika, że kwestionowane skargami postanowienia studium są wyrazem dążenia do zachowania terenów zielonych w najbliższym sąsiedztwie zabytkowego i krajobrazowo unikatowego wzgórza dla celów przyrodniczych i rekreacyjnych, a tym samym przeciwdziałania postępującej urbanizacji tego terenu w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju. Postanowienia studium odzwierciedlają potrzebę zachowania co najmniej połączenia terenów chronionych z obszarami zabudowy mieszkaniowej i zapewnienia im niezbędnych obszarów zielonych, a nadto zapewnienia rezerwy terenu pod komunikację pieszą i rowerową. Na obszarach znacznie zainwestowanych pod budownictwo projektowanie terenów zieleni publicznej stanowi istotny element urbanistyczny, realizujący cele wymienione w art. 1 ust. 2 u.z.p. Prawidłowość tego kierunku zagospodarowania potwierdzają wyrażone w toku procedury planistycznej i udokumentowane w aktach sprawy stanowiska Towarzystwa [...] oraz instytucji publicznych (Ośrodka Ochrony Zabytkowego Krajobrazu, Wyższej Szkoły Pedagogicznej Wydziału Matematyczno-Przyrodniczego, Generalnego Konserwatora Zabytków, Muzeum Narodowego), z których wynika potrzeba ochrony tego miejsca poprzez utworzenie stref wolnych od zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie [...].
Taki kierunek zagospodarowania przestrzennego w istocie kontynuuje koncepcję urbanistyczną ukształtowaną dla przedmiotowego terenu przez plan ogólny z 1977 r., w którym teren działek skarżących położny był w strefie [...] przeznaczonej pod Park i rezerwat "[...]" - obszar zieleni z zakazem zabudowy, z wyjątkiem wymiany istniejących starych budynków na nowe. Powyższą lokalizację działek skarżących potwierdza wypis i wyrys z planu ogólnego, część tekstowa i rysunkowa, przedłożone przez organ. Skarżący kasacyjnie nie zdołali skutecznie podważyć powyższych ustaleń starając się, przy pomocy decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działek sąsiadujących z działkami skarżących, tj. działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], wykazać, że ich nieruchomości zlokalizowane były w strefie [...], przeznaczonej pod zieleń parkową, z usługami sportu i turystyki o charakterze ponadpodstawowym i z możliwą zabudową zgodną z tymi funkcjami.
Również załączone do studium mapy, tj. plansza bilansowa i waloryzacja przestrzeni miasta nie stanowiły dowodu na położenie działek skarżących w strefie [...]. Mapy te bowiem w postępowaniu planistycznym służyły innym celom niż określenie położenia terenów w poszczególnych strefach. Plansza bilansowa terenów to graficzne zestawienie (mapa) i analiza ilościowa terenów przeznaczonych pod zabudowę lub inne funkcje. Pozwala na ocenę zasobów terenowych, ich dostępności i potrzeb rozwoju. Natomiast mapa waloryzacji przestrzeni wraz z odpowiadającą jej częścią tekstową studium, odzwierciedla wyniki procesu oceny i wartościowania obszaru miasta pod kątem jego przydatności do pełnienia określonych funkcji, na przykład mieszkaniowej, przemysłowej, rekreacyjnej lub przyrodniczej.
Przyjęty w studium kierunek zagospodarowania przestrzennego pozostawał jednak przede wszystkim spójny z, podlegającymi uwzględnieniu ze względu na konieczność respektowania zasady trwałość decyzji ostatecznych jako podstawowej wartość demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., decyzjami Wojewody Kieleckiego z 30 września 1991 r., z 1 grudnia 1997 r. i z 31 grudnia 1999 r., ustanawiającymi strefy pośredniej ochrony ujęcia wód podziemnych [...], w granicach których położone są działki skarżących i gdzie w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały o studium obowiązywał zakaz lokalizacji jakichkolwiek nowych obiektów budowlanych stałych i tymczasowych poza terenami wydzielonymi liniami czerwonymi na załączniku graficznym do decyzji z 1991 r. Z uzasadnienia tego zakazu wynika, że wprowadzono go, aby nie dopuścić do dalszego zanieczyszczania tego regionu. Dopuszczono tylko do uzupełnienia istniejącej zabudowy na terenach zaznaczonych na załączniku graficznym kolorem czerwonym. Skutkiem kolejnych decyzji z 1997 r. i 1999 r. powyższy zakaz obowiązywał również w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały. Załącznik graficzny do decyzji z 1991 r. przedłożony do akt niniejszej sprawy wyraźnie obrazuje teren dopuszczalnej zabudowy uzupełniającej, poza którym położone były działki skarżących. Z jednej strony uzasadnia to wprowadzony w studium na tych terenach kierunek zagospodarowania z wyłączeniem zabudowy, a z drugiej strony potwierdza, że działki skarżących nie były położone w planie ogólnym obowiązującym w dacie procedowania studium w strefie [...], w której dopuszczono w ograniczonym zakresie zabudowę zbieżną z funkcją usług sportu i turystyki.
Podkreślić przy tym należy nieskuteczność eksploatowanej przez skarżących kasacyjnie argumentacji, którą starali się uzasadnić możliwość zabudowy w strefie [...]. Zapis decyzji o zakazie zabudowy wynikający z objęcia działek strefą ochrony pośredniej wód podziemnych dopuszczał na zasadzie wyjątku zabudowę tylko na terenach przeznaczonych w planie ogólnym do zabudowy, a ani w strefie [...] ani w [...] planu ogólnego nie było możliwości zabudowy mieszkaniowej za wyjątkiem wymiany starych budynków (do działek skarżących w ogóle nie ma zastosowania bo tereny są niezabudowane), a w strefie [...] tylko obiektów zgodnych z funkcją parku, usług sportu i turystyki o charakterze ponadpodstawowym (są to m.in. hale sportowe, stadiony, baseny, centra rekreacji i wypoczynku z możliwością organizacji imprez sportowych na szczeblu regionalnym czy krajowym, trasy i ścieżki rekreacyjne: szlaki piesze, rowerowe, konne, wodne wraz z infrastrukturą towarzyszącą (np. punkty wypoczynkowe, punkty informacyjne). Nawet zatem w strefie [...] charakter dozwolonych obiektów związany był z realizacją funkcji publicznych a nie prywatnych.
Wobec tego nie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 1 i 4 u.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem przypisany działkom skarżących kasacyjnie kierunek zagospodarowania przestrzennego nie jest ani dowolny, ani nieuzasadniony, ani nieproporcjonalny. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie stanowi on adekwatny do ujawnionych uwarunkowań faktycznych i prawnych oraz potrzeb terenu kierunek dalszego rozwoju zagospodarowania przestrzennego.
Organ uchwałodawczy kształtując politykę przestrzenną w odniesieniu do działek skarżących uwzględnił okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 1 ust. 2 u.p.z., w tym zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), walory krajobrazowe (pkt 2) oraz wymagania ochrony środowiska przyrodniczego (pkt 3) i konfrontując je z potrzebami ochrony prawa własności skarżących trafnie uznał, że w tym wypadku przeznaczenie terenów prywatnych na przestrzeń publiczną znajduje uzasadnienie w ochronie wskazanych wyżej wartości. Stanowi nadto kontynuację dotychczasowego sposobu przeznaczenia działek skarżących w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego z 1977 r. pod publiczne tereny zielone, tj. rezerwat, park i tereny zielone [...], z ograniczonymi możliwościami nowej zabudowy, które nie dotyczyły działek skarżących. Jest to istotny argument wpływający na ocenę legalności studium pod kątem zarzutu naruszenia prawa własności. Wejście bowiem w życie kwestionowanego studium, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie doprowadzi w perspektywie do pozbawienia skarżących możliwości zabudowy ich działek, skoro prawa takiego nie posiadali oni w świetle przepisów planu ogólnego obowiązujących w dacie uchwalenia studium. Organ zaś w ramach przysługującego władztwa planistycznego nie znalazł argumentów przemawiających za zmianą dotychczasowego przeznaczenia. Sporządzona w ramach działań przygotowawczych do uchwalenia studium waloryzacja przestrzeni miejskich, oceniając aktualny sposób użytkowania terenu przedpola wzgórza [...], jako sady, pola uprawne, zieleń nieurządzona, zakwalifikowała ten teren jako "strukturę miejską do kształtowania" poprzez "stworzenie atrakcyjnego krajobrazowo i funkcjonalnie (urządzenie terenu) przedpola wzgórza [...] – przesądzenie o możliwości i zasadach wprowadzenia obiektów kubaturowych przy ul. [...])". Nie wynika z tego, aby przewidywano zabudowę kubaturową tej części przedpola [...], w której zlokalizowane są działki skarżących. Z dokumentacji procesu uchwałodawczego wynika, że takiemu rozwiązaniu przyświecała potrzeba płynnego powiązania obszaru chronionego Karczówki z terenami zurbanizowanymi poprzez istniejący teren zieleni nieurządzonej jako planowany teren zieleni miejskiej z zakazem zabudowy, co wpisywało się w potrzebę szczególnej ochrony ujęć wód podziemnych, aktualnej na datę uchwalania studium. Z tego powodu uzyskane w latach 90-tych decyzje administracyjne zezwalające na realizację inwestycji na działkach nr [...] i [...] polegającej na budowie obiektów parafialnych na osiedlu [...] nie zdezaktualizowało koncepcji zagospodarowania wdrożonej w studium.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że ingerencja w prawo własności skarżących w wymiarze adekwatnym do charakteru uchwały o studium, a więc wyznaczającym przyszły kierunek zagospodarowania tego terenu w planie miejscowym, nastąpiła w uprawnionym celu, który był w interesie publicznym, a dotyczył kształtowania ładu przestrzennego na zasadzie zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska. Nie zaburzono przy tym równowagi pomiędzy wymaganiami interesu ogólnego wspólnoty a wymaganiami ochrony prawa własności, co prawidłowo ocenił Sąd a quo. Kontynuowano bowiem wcześniejszą koncepcję zagospodarowania tego niezabudowanego terenu pod publiczną zieleń miejską w takich formach jak park, odpowiadającą rzeczywistym potrzebom ochrony środowiska, w tym wód podziemnych, walorów krajobrazowych i przyrodniczych oraz ładu przestrzennego wyrażającego się w potrzebie zrównoważonego kształtowania przestrzeni zdominowanej przez zabudowę mieszkaniową. Tym samym działania organu gminy należało ocenić jako zgodne z wymogami przepisów art. 6 ust. 4 u.z.p.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.