II OSK 596/20

II OSK 596/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 681/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-09-25
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 3 pkt 1 art. 6 ust 1 pkt 1 lit c i e art. 13 ust 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77 § 1 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. D. i L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 681/19 w sprawie ze skargi T. D. i L. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 stycznia 2019 r. nr DOZ-OAiK.650.1110.2018.AJ w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. D. i L. D. solidarnie kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 681/19 oddalił skargę T. D. i L. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister) z dnia 24 stycznia 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.1110.2018.AJ w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Na skutek interwencji Fundacji [...] w P. (dopuszczonej do udziału w postępowaniu na jej dalszym etapie - vide postanowienie z dnia 2 lipca 2018 r. znak DZ.5140.49.17.2017-2018.AR) Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Szczecinie (dalej Zachodniopomorski WKZ) postanowieniem z dnia 5 czerwca 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie o wpis do rejestru zabytków magazynów zbożowych (elewatorów) położonych na działkach nr A i B przy ul. [...] w [...].
W dniu 13 czerwca 2017 r. zostały przeprowadzone oględziny obiektów przy udziale L. D.
W toku postępowania przedłożono ekspertyzę techniczną dla budynku położonego na działce nr ewid. A, przygotowaną w sierpniu 2017 r. przez mgr. inż. P. D. i mgr. inż. C. I., w celu szczegółowego ustalenia stanu zachowania obiektu.
Dysponując takim materiałem dowodowym, Zachodniopomorski WKZ decyzją z dnia 13 października 2017 r. znak: DZ.5130.24.2017.AR wpisał do rejestru zabytków województwa zachodniopomorskiego pod nr [...] zabytek nieruchomy w postaci magazynów zbożowych (elewatorów) położonych przy ul. [...] w [...] po obrysie zewnętrznych ścian obwodowych położone na działkach nr A i B obręb [...] m. [...] gm. [...], pow. [...].
Po rozpatrzeniu odwołań T. i L. D. od ww. decyzji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 13 lutego 2018 r. znak DOZ-OAiK.650.1165.2017.AJ, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wyjaśnił, przedmiot ochrony prawnej został określony w sentencji decyzji Zachodniopomorskiego WKZ w sposób nieprecyzyjny, natomiast rozbieżności pomiędzy treścią decyzji a jej załącznikiem graficznym sprawiają, że nie jest jasne, jakie elementy zabytkowych budynków zostały w istocie wpisane do rejestru zabytków. Organ odwoławczy zobowiązał WKZ do dokładnego ustalenia i uzasadnienia przesłanek objęcia przedmiotowych obiektów ochroną konserwatorską, przede wszystkim w kontekście ich zróżnicowanego stanu zachowania.
Ponowną decyzją, z dnia 10 września 2018 r. nr 1443/2018, Zachodniopomorski WKZ na podstawie art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i e, art. 8, art. 9 ust. 1 i art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm. - dalej jako u.o.z.) orzekł o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa zachodniopomorskiego pod nr [...] magazynu zbożowego (elewatora), obecnie nieużytkowanego, z rampami rozładunkowymi, położonego na działce nr A, a także magazynu zbożowego (elewatora) z rampami rozładunkowymi oraz rękawem z taśmociągiem położonego na działce nr B, przy ul. [...] w mieście [...], gmina [...], powiat [...] wraz z gruntem pod budynkami położonymi na dz. nr A, B obręb [...] m. [...] gm. [...], pow. [...].
Po rozpatrzeniu odwołania wywiedzionego od tej decyzji przez T. i L. D., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 24 stycznia 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.1110.2018.AJ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przede wszystkim podkreślił prawidłowość przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania, w tym szczegółowej analizy materiału dowodowego, która pozwoliła na dokonanie oceny wartości zabytkowych budynków przy ul. [...] w [...], które przesądziły o zasadności wydania decyzji o wpisie tych dwóch obiektów do rejestru zabytków.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył obszerny opis oraz historię przedmiotowych budynków, wykazując ich wartości historyczne i artystyczne, a także interes społeczny, z uwagi na który konieczne jest ich zachowanie.
Zdaniem Ministra, organy konserwatorskie są władne do dokonywania samodzielnej oceny obiektu pod względem posiadanych przezeń wartości artystycznych, historycznych i naukowych, a zatem do rejestru zabytków może zostać wpisany konkretny obiekt nawet bez potrzeby zasięgania opinii specjalistycznej, jeżeli fakt zabytkowego charakteru jest oczywisty i niepodważalny. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada bowiem wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który - dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników - jest w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy dany obiekt posiada walory zabytkowe.
Przeprowadzone dowody z ekspertyz i opinii miały na celu jedynie wyjaśnienie szczegółowych kwestii, związanych z aktualnym stanem zachowania zabytków, w tym w szczególności elewatora położonego na działce nr ewid. A, na podstawie czego Zachodniopomorski WKZ mógł wyczerpująco zbadać, w jakim stopniu stan ten wpływa na zachowanie wartości zabytkowych obiektu oraz możliwość właściwego sprawowania przez niego ochrony konserwatorskiej.
Zarzuty dotyczące niedołożenia starań przez organ I instancji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego Minister uznał za chybione. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego przyjęto, że wpisanie do rejestru zabytków magazynów zbożowych (elewatorów) wraz z gruntem pod budynkami jest w pełni uzasadnione. Uznano przy tym, iż organ I instancji właściwie i wyczerpująco ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz odniósł się do wszystkich jej istotnych okoliczności.
Sporne obiekty zdaniem Ministra zachowały cechy architektoniczne i konstrukcyjne, które przesądzają o ich wyjątkowym charakterze i zabytkowej wartości. Oba budynki posiadają czytelne bryły oraz kompozycję elewacji, a ich architektura daje świadectwo historii zabudowy miasta. Omawiane magazyny zbożowe, jako dzieła architektury i zabytki techniki, stanowią świadectwo epoki minionej, niosąc w sobie wartości zarówno artystyczne (związane z oryginalną architekturą oraz konstrukcją), historyczne (dokumentujące historię lokalną, związaną z budownictwem przemysłowym pierwszej połowy XX wieku) oraz naukowe (pozwalające na pełniejsze rozpoznanie historii regionu oraz historii architektury na ziemiach polskich).
W elewatorze położonym na działce nr ewid. A zastosowany został nowatorski na owe czasy system stropu grzybkowego, opracowany w latach 1902-1913 przez szwajcarskiego inżyniera i architekta Roberta Maillarta, uznawanego za twórcę stylu "technicznego" w architekturze, podkreślającego funkcjonalną prostotę formy konstrukcji, pozbawionej zbędnych ozdób i detali. Konstrukcja stropów grzybkowych, które wspierają się na słupach zakończonych głowicą w formie odwróconego stożka, pozwoliła m.in. na zmniejszenie grubości płyt stropowych do ok. 15 cm, dzięki czemu zwiększyła się wysokość pomieszczeń przy jednoczesnym zmniejszeniu ciężaru budowli. Tego rodzaju rozwiązanie znalazło zastosowanie przede wszystkim w budynkach o charakterze użytkowym (industrialnym), np. w magazynach, fabrykach, itp. W Polsce zyskało ono popularność po I wojnie światowej. Wielokondygnacyjne budynki magazynów zbożowych o monolitycznej konstrukcji żelbetowej z wykorzystaniem systemu stropów grzybkowych należą aktualnie do unikalnych w skali krajowej przykładów architektury tego typu, które z całą pewnością powinny zostać zachowane w zasobie dziedzictwa narodowego.
W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że omawiane budynki odpowiadają definicji legalnej zabytku, określonej w art. 3 pkt 1 u.o.z., a zarazem - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, powinny podlegać ochronie i opiece bez względu na ich stan zachowania. Jak skutecznie udowodniono w zaskarżonej decyzji, stan zachowania obu obiektów nie wpłynął na utratę ww. wartości oraz umożliwia sprawowanie ochrony oraz pełnienie opieki nad nimi.
Minister podkreślił także, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną o charakterze decyzji konstytutywnej. Objęcie zabytku ochroną prawną, ze wszystkimi jej konsekwencjami, nie wynika zatem z mocy samego prawa, ale każdorazowo wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, która potwierdza istniejące wartości zabytkowe danego obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z., przy czym zasada prawdy obiektywnej, zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), nakłada na organ powinność wykazania przesłanek, na których oparł swoje rozstrzygnięcie.
Wpis do rejestru zabytków, choć powoduje ograniczenia w prawie pełnego i swobodnego dysponowania własnością, nie ogranicza jednak jego istoty.
Minister podzielił stanowisko Zachodniopomorskiego WKZ uznając za zasadne i konieczne objęcie magazynów zbożowych (elewatorów) przy ul. [...] w [...] wraz z gruntem pod nimi, ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków. Budynki te posiadają bowiem znaczące wartości zabytkowe, których utrzymanie jest istotne z perspektywy interesu społecznego, w którym leży zachowanie dziedzictwa historycznego i kulturowego miasta [...] dla przyszłych pokoleń.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli T. i L. D., kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 w związku z pkt 2 u.o.z., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że magazyny zbożowe (elewatory) położone przy ul. [...] w mieście [...], powiat [...], są zabytkami nieruchomymi i wymagają objęcia ochroną konserwatorską, pomimo że obiekty te utraciły wszelkie wartości, jakie mogły posiadać w przeszłości i na dzień wydawania zaskarżonej decyzji nie posiadają żadnych cech historycznych, architektonicznych bądź naukowych, które pozwoliłyby klasyfikować je jako zabytkowe;
2. prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 u.o.z., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że stan techniczny budynku nie ma znaczenia przy jego wpisywaniu do rejestru zabytków, pomimo że zabytek, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru, co przesądza o konieczności brania pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, w tym faktu nakazania rozbiórki magazynu zbożowego znajdującego się na działce nr A z uwagi na stwarzające zagrożenie jego zawalenia się;
3. przepisów prawa procesowego, tj. art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym organ nie wyjaśnił przyczyn uznania, że magazyny zbożowe (elewatory) położone przy ul. [...] w mieście [...], powiat [...], są zabytkami nieruchomymi i wymagają objęcia ochroną konserwatorską, pomimo że wszystkie inne obiekty znajdujące się na tym terenie, należące do zabudowy portowej, a tym samym posiadające dokładnie te same walory historyczne, artystyczne czy też naukowe, zostały - z uwagi m.in. na swój stan techniczny - rozebrane za wiedzą i zgodą Zachodniopomorskiego WKZ, co podważa racjonalność wydanego rozstrzygnięcia i w sposób nieuzasadniony różnicuje stosowane formy ochrony konserwatorskiej wobec identycznych obiektów;
4. przepisów prawa procesowego, tj. art. 15 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, mając na uwadze stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie orzekania przez organ drugiej instancji, jak również - oprócz ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w całości - także do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji oraz odniesienia się do tych zarzutów w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy oparł się w całości na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, pomimo że decyzja Konserwatora Zabytków nie odnosi się kompleksowo do wszystkich okoliczności faktycznych, zaś ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie została dokonana w sposób wszechstronny i wyczerpujący, to jest bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, mających charakter istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej;
5. prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podczas gdy powoływane przez organ okoliczności wskazują na brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym brak wyjaśnienia i odniesienia się do faktu, że cała infrastruktura istniejąca przy ul. [...] w [...] została rozebrana, a przedmiotowe elewatory stanowią jedynie pozostałość po dawnych obiektach.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Wskazując na stanowisko Ministra w kwestii przyjętej definicji legalnej zabytku nieruchomego skarżący podkreślili, że organ ten w ogóle się nie odniósł do tego, że zespół budynków magazynowych, w skład którego wchodzą obiekty wpisane do rejestru, nie istnieje od wielu lat, zaś do wyburzenia wszystkich pozostałych obiektów doszło za wiedzą i zgodą WKZ w Szczecinie. W 2012 r. Zarząd Portu Morskiego w [...] przystąpił do porządkowania terenów portowych wokół elewatorów zbożowych, ponieważ już na tamten moment stan techniczny większości budynków był fatalny, a niektórych magazynów - grożący katastrofą budowlaną, co było podawane do publicznej wiadomości. Porządkowanie terenu i rozbiórka istniejących obiektów prowadzona była w przeświadczeniu, że nie posiadają one walorów zabytkowych, zaś ich stan techniczny przesądza o konieczności rozbiórki. Konserwator Zabytków nie sprzeciwiał się takim działaniom poprzedników prawnych skarżących, pomimo że obiekty te posiadały dokładnie te same walory historyczne, architektoniczne, czy też naukowe, co objęte niniejszym postępowaniem.
Różnorodne traktowanie podobnych obiektów nie znajduje żadnego uzasadnienia, zaś brak wyjaśnień w tym zakresie skutkuje naruszeniem przepisów procesowych wskazanych w zarzutach skargi.
W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia i wyjaśnienia wszystkich podnoszonych przez skarżących okoliczności. Z tych względów Minister uchylił się od samodzielnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie, bowiem nie podjął nawet próby skonfrontowania argumentacji przywołanej przez skarżących z przepisami prawa oraz ustaleniami faktycznymi poczynionymi w toku postępowania administracyjnego, a jedynie poprzestał na zaakceptowaniu ustaleń organu I instancji. Z powyższych względów uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wskazanych wymogów, a brak ten uniemożliwia skarżącym jej właściwą kontrolę.
Dodatkowo organy obydwu instancji w ogóle nie odniosły się do składanych przez skarżącego podczas posiedzenia w dniu 4 czerwca 2018 r. wyjaśnień, że jego celem było uratowanie i wyremontowanie przedmiotowych obiektów. Elewatory zbożowe po [...] nabył on od Zarządu Portu Morskiego w [...] w 2013 roku. Do 2015 roku trwały remonty budynków, które umożliwiły skup i załadunek zboża. Wcześniej skarżący przeładowywał kamienie hydrotechniczne służące do umocnienia nabrzeża w Jarosławcu, jak również rozładowywał i przeładowywał kamienie na podbudowę dróg. Celem skarżących było wyremontowanie obiektów i ponowne ich użytkowanie, przy jednoczesnym wykorzystaniu możliwości jakie daje port w [...]. W tym celu zlecono sporządzenie ekspertyz technicznych przedmiotowych obiektów, które okazały się jednak niekorzystne i wprost przesądziły o braku możliwości eksploatowania dużego magazynu zbożowego, gdyż nawet przeprowadzenie remontu nie da gwarancji, że obiekt ten będzie mógł być użytkowany.
Zdaniem skarżących, kwestia ochrony zabytków, pozostająca nierzadko w sprzeczności z indywidualnymi interesami właścicieli nieruchomości, wymaga wyważenia dwóch różnych grup interesów. Nie wystarczy w tym zakresie samo wskazanie na istnienie rozbieżności pomiędzy interesem społecznym, a indywidualnym obywatela. Wymagane jest wykazanie naruszenia proporcji pomiędzy różnymi grupami praw lub obowiązków, tj. na ile wpis do rejestru zabytków narusza istotę prawa własności i czy taki czynnik w ogóle ma wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżących obie decyzje naruszają nie tylko ich prawa, lecz również są sprzeczne z interesem społecznym. We wpisanym do rejestru zabytków budynku (większym), wbrew twierdzeniu organów, nie jest wystarczające przeprowadzenie prac zabezpieczających, wzmacniających, osuszenie piwnic, demontaż ceglanej okładziny na elewacji od strony kanału portowego. Budynek ten w dalszym ciągu nie będzie mógł być eksploatowany, zaś wstrzymanie jego rozbiórki spowodowało zablokowanie remontu całego nabrzeża, co szkodzi interesom wszystkich mieszkańców [...] i uniemożliwia dalszy rozwój miasta. Dokonując oceny walorów architektonicznych elewatorów zbożowych organ nie tylko naruszył prawa skarżących, lecz nie wziął również pod uwagę interesów samych mieszkańców gminy, odgórnie uznając, że najważniejszą kwestią jest zachowanie przedmiotowych obiektów - za wszelką cenę, bez względu na wynikające z tego tytułu konsekwencje, pomijając przy tym brak możliwości nadania funkcji użytkowej obiektów.
Najlepszym sposobem ochrony zabytku jest jego użytkowanie. W takim też celu skarżący nabyli przedmiotowe nieruchomości, chcąc stworzyć port przeładunkowy, który będzie służyć rozwojowi tak [...], jak i okolicznych terenów. Wpisanie elewatorów do rejestru zabytków tylko po to, aby obiekty te "stały", bez możliwości nadania im jakiejkolwiek dodatkowej funkcji, mija się z celem ustawy, gdyż obiekty te dalej będą niszczeć i generować koszty, co również z ekonomicznego punktu widzenia jest nieakceptowalne. Organ orzekając w sprawie powinien mieć na uwadze, że opieka nad zabytkami nie może sprowadzać się tylko do wpisu danego obiektu do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 4 u.o.z. polega ona także na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie. Organ wywodząc, że pomimo stanu technicznego nie doszło do bezpowrotnej utraty wartości zabytkowych elewatorów, nie uwzględnia realnych możliwości ich remontów. W rezultacie podjęte rozstrzygnięcie jest nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy.
Skarżący podkreślili, że stan techniczny obiektów kwalifikuje je do rozbiórki, zaś stopień ich zużycia powoduje, że podjęcie jakichkolwiek prac remontowych doprowadzi co najwyżej do powstania imitacji zabytku. Brak dbałości o te obiekty przez poprzednich właścicieli spowodował, że na dzień dzisiejszy nie tylko nie posiadają one żadnych walorów architektonicznych, lecz wręcz stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia ludzi. Przepis art. 6 ust. 1 u.o.z. nakłada obowiązek ochrony i opieki nad zabytkami bez względu na stan ich zachowania. Oznacza to, że dopóki dany obiekt budowlany uznany za zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiednim stanie technicznym. Powyższa sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowe obiekty utraciły jakiekolwiek walory, które pozwoliłyby na uznanie ich jako zabytków, a nadto na skutek złego stanu technicznego walorów tych nie można odtworzyć. Zakres ewentualnych prac wiązałby się z rekonstrukcją części substancji budowlanej od podstaw, co winno być oceniane jako zabieg nieakceptowalny w świetle doktryn konserwatorskich. W wyniku niezbędnego remontu nie dojdzie do odtworzenia wartości architektonicznych.
Objęte postępowaniem administracyjnym obiekty zatraciły jakiekolwiek cechy stylowe, zawaleniu uległa część stropów i sklepień nieużytkowanej od lat części budynku. Tym samym doszło do utraty wartości zabytkowych obiektu, co przesądziło także o zgodzie Wojewody Zachodniopomorskiego na jego rozbiórkę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna, a zakwestionowaną decyzję Ministra uznać należy za prawidłową, poprzedzoną kompletną analizą materiału dowodowego, w tym oględzin obu budynków.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. "zabytkiem" jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. "Zabytkiem nieruchomym" jest natomiast nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Z kolei w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i e u.o.z. wskazano, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności: c) dziełami architektury i budownictwa, e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi. Sąd podkreślił przy tym, że wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jest wyłącznie przykładowe (patrz zwrot "w szczególności"). Jednakowoż można wyraźnie wskazać, że przepis ten jednoznacznie wyłącza kryterium stanu zachowania obiektu jako wiodące przy kwalifikowaniu go jako zabytku. Inaczej mówiąc, stan zachowania konkretnego budynku nie przesądza per se, że nie zostanie on uznany za zabytek.
Sąd wskazał, że w bezpośredniej korelacji z zacytowanym przepisem pozostaje art. 13 ust. 1 u.o.z., na który też powołują się skarżący, a zgodnie z którym zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru.
Na podstawie powyższych uwag Sąd sformułował wniosek, że w procesie badania potencjalnej możliwości objęcia danego obiektu(ów) ochroną konserwatorską w postaci wpisu do rejestru zabytków nieruchomych jak również rozważając ewentualne skreślenie z tego rejestru organy mają obowiązek co prawda uwzględniać stan techniczny obiektu, jednak nie w aspekcie stricte budowlanym i funkcjonalnym budynku, a z uwagi na relację jaka może zachodzić pomiędzy tymże stanem obiektu a wpływem jaki wywiera on na substancję chronioną (zabytkową).
Wyraz takiemu właśnie zapatrywaniu dał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 896/16 wskazując, że "Wartość użytkowa obiektu jest wypadkową jego zużycia technicznego, niemniej nie odpowiada mu w pełni, co powoduje, że obiekt pozbawiony całkowicie właściwości użytkowych, nawet wtedy, gdy jego użytkownik nie stawia wysokich wymagań eksploatacyjnych, może pozostawać w takim stopniu zużycia, że wymagane jest jego zachowanie jako obiektu zdolnego w dalszym ciągu posiadać wartości przynależne zabytkowi. Zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy Prawa budowlanego, nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie zaistnienie przesłanki określonej w art. 13 ust. 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami."
W kontekście tego Sąd zwrócił uwagę, że skarżący podnoszą, że obiekty wpisane do rejestru zabytków są w złym stanie technicznym, w związku z czym ich dotychczasowa wartość użytkowa (zgodna z pierwotnym przeznaczeniem) jest znikoma (są nieprzydatne do dalszego wykorzystania i będą dalej stały nieużytkowane), a nadto efekt takiego stanu, w tym wyburzenie w zasadzie większości towarzyszącej im zabudowy portowej, pozbawiło je cech zabytkowych, a wszystko to nastąpiło przy wiedzy i aprobacie Zachodniopomorskiego WKZ.
W kontekście powyższego Sąd zgodził się ze skarżącymi co do tego, że dotychczasowe działania organów ochrony zabytków były co najmniej niewystarczające. Okoliczność ta nie świadczy jednak o tym, że należy je niejako "kontynuować" i w konsekwencji pozwolić na dalsze niszczenie czy wręcz wyburzenie pozostałości portu w [...], które niewątpliwie zakończy fizyczne istnienie budynków objętych wpisem. Znaczenia w tym względzie nie ma też "polityka" poprzednich właścicieli tego terenu i budynków, która w znacznej mierze - co Sąd uznał za niewątpliwe - przyczyniła się do takiego stanu technicznego obu elewatorów. Okoliczność ta nie ma wpływu na ich wpis do rejestru zabytków.
W ocenie Sądu, pomimo jednak niekwestionowanego nawet przez same organy stanu technicznego obiektów, nadal zachowują one walory zabytkowe, co organy, wyspecjalizowane w tym zakresie, w niniejszej sprawie wykazały. Wynikają one przede wszystkim z wyjątkowych cech architektonicznych i konstrukcyjnych, co podkreślano w obu decyzjach, w odpowiedni sposób to motywując. Oba obiekty pomimo ich stanu technicznego nadal posiadają czytelne bryły oraz kompozycję elewacji, zaś ich charakter architektoniczny jest świadectwem zabudowy i portowego rozwoju [...]. Budynki te stanowią zarazem dzieła architektury, jak i zabytki techniki, dokumentując minioną epokę tak w ujęciu artystycznym (oryginalna architektura czy wysokościowa konstrukcja), historycznym (lokalna zabudowa, związaną z budownictwem przemysłowym pierwszej połowy XX wieku) oraz naukowe (sprzyjające badaniu historii regionu oraz rozwoju architektury na ziemiach polskich). Dodatkowo, w budynku elewatora położonego na działce nr ewid. A zastosowany został nowatorski jak na czasy jego powstania system stropu grzybkowego, opracowany przez szwajcarskiego inżyniera i architekta Roberta Maillarta. Strop ten dokumentuje zatem styl "techniczny" w architekturze, którego twórcą był właśnie R. Maillart. To w jeszcze większym stopniu podkreśla zabytkowy charakter tego obiektu, bowiem wielokondygnacyjne budynki magazynów zbożowych o monolitycznej konstrukcji żelbetowej z wykorzystaniem systemu stropów grzybkowych należą aktualnie do unikalnych w skali krajowej przykładów architektury tego typu. Słusznie więc organy uznają, że budynek ten wymaga zachowania.
Zdaniem Sądu, w odniesieniu zatem do tak poczynionych ustaleń i ocen organów nie można przyjąć, że są one dowolne, niekompletne czy niewystarczające, co zarzuca skarga. W działaniu organów nie doszło do naruszenia art. 11, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów nie mógł zostać naruszony. Statuuje on zasadę przekonywania, której realizacji przez organ nie można widzieć w postaci dokonanej (przekonania strony). Zdaniem Sądu decyzja Ministra w wystarczający sposób wyjaśnia powody rozstrzygnięcia o wpisie do rejestru. Minister dostrzega naturalny w tego rodzaju sytuacjach sprzeciw właściciela obiektu przed objęciem go ochroną konserwatorską, która niewątpliwie wprowadza pewne ograniczenia w całkowicie dowolnym dysponowaniu własnością, niemniej jednak organ wyjaśnia, dlaczego uznaje za konieczne podjęcie tego rodzaju działań. Fakt, że strona tego nie akceptuje, słusznie bądź co bądź wskazując na wcześniejsze zaniedbania organów, jak i poprzednich właścicieli, nie oznacza, że organ naruszył zasadę z art. 11 k.p.a.
W ocenie Sądu, nie można na kanwie niniejszej sprawy mówić także o naruszeniu zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Nie są więc prawidłowe twierdzenia skarżących wskazujące, że organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie sprawy w jej całokształcie. Przeczy temu już choćby wcześniejsze jego rozstrzygnięcie z dnia 13 lutego 2018 r. W postępowaniu odwoławczym organ nie musi przeprowadzać odrębnego postępowania dowodowego, bazuje bowiem na tych dowodach i materiałach, które zgromadzone zostały w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Dopiero w przypadku wątpliwości bądź wadliwego zabrania materiału dowodowego przez organ I instancji, zobowiązany jest dokonać własnych ustaleń i dopuścić brakujące bądź wadliwie przeprowadzone dowody bądź też zlecić ich uzupełniające przeprowadzenie organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie u podstaw omawianego zarzutu leży wyłącznie przekonanie strony, że decyzja Zachodniopomorskiego WKZ nie odnosi się kompleksowo do wszystkich okoliczności faktycznych, co wiązane jest z odmową zaakceptowania przez organy wpływu poprzednich działań organu i właścicieli obiektów.
Sąd wskazał, że niezasadnie skarżący zrzucają też naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Wszystkie istotne okoliczności sprawy, w szczególności wartości zabytkowe obu obiektów, zostały wyraźnie zakomunikowane, a wcześniej ustalone. Organy, dysponujące wyspecjalizowana kadrą w tym zakresie, wyjaśniły w sposób wystarczający, dlaczego wpis do rejestru zabytków jest konieczny. Okoliczność, że cała infrastruktura istniejąca przy ul. [...] w [...] została rozebrana, zaś elewatory stanowią jedynie pozostałość po dawnych obiektach, nie podważa tej oceny organów. Nadal posiadają one cechy zabytkowe i wymagają ochrony.
Z przyczyn już wyżej wskazanych Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 u.o.z. Przepisów tych nie można widzieć jako wiążących możliwość wpisu obiektu do rejestru zabytków z ich dobrym stanem technicznym, czy też właściwościami użytkowymi tożsamymi z tymi, jaki obiekt miał pierwotnie. Podkreślenia wymaga, że fakt braku możliwości dalszego użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem czy funkcją (z uwagi np. na stan techniczny), nie oznacza, że jest on przez to pozbawiony substancji zabytkowej i nie powinien zostać ujęty w rejestrze.
Końcowo Sąd zwrócił także uwagę, co wydaje się budzić uzasadnione obawy właścicieli wpisanych do rejestru zabytków, że rola państwa w ratowaniu zabytków i ich ochronie nie kończy się w momencie dokonania wpisu. Rzeczpospolita Polska ma względem zabytków, które obejmuje ochroną określone obowiązki. Nie jest i nie może być więc tak, że cały ciężar odpowiedzialności za utrzymanie obiektów wpisanych do rejestru zabytków spoczywa wyłącznie na barkach ich właścicieli. Państwo ma bowiem obowiązek wspierać właściciela zabytku chociażby w jego staraniach w pozyskaniu środków na niezbędne renowacje, czy tworzeniu procedur umożliwiających elastyczne działanie na rzecz dobra zabytku. Partycypacja finansowa w zachowaniu substancji zabytkowej jest dobrym przykładem łączenia obowiązków właściciela zabytku i państwa.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli T. D. i L. D., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez błąd w wykładni prawnej i przyjęcie, że obiekty w postaci magazynu zbożowego (elewatora), ob. nieużytkowany z rampami rozładunkowymi, położony na działce nr A oraz magazyn zbożowy (elewator) z rampami rozładunkowymi oraz rękawem z taśmociągiem położonym na działce nr B przy ul. [...] w mieście [...], powiat [...] wraz z gruntem pod budynkiem położonymi na dz. A oraz B, obręb [...], m. [...], gm. [...], pow. [...] posiadają walory zabytkowe wynikające z ich wyjątkowych cech architektonicznych i konstrukcyjnych, co zostało podkreślone w obu decyzjach organów administracyjnych, pomimo że o uznaniu danego dobra za zabytek winny przesądzać względy materialne, nie zaś formalne, brak jest zaś jakiejkolwiek cechy ww. obiektów lub właściwości, która przesądzałaby o istnieniu interesu społecznego w objęciu przedmiotowych obiektów ochroną konserwatorską;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.o.z. poprzez błąd w wykładni prawnej i uznanie, że stan techniczny budynku nie ma znaczenia przy jego wpisywaniu do rejestru zabytków, pomimo że zabytek, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru, co przesądza o konieczności brania pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, w tym faktu nakazania rozbiórki magazynu zbożowego znajdującego się na działce nr A z uwagi na stwarzające zagrożenie jego zawalenia się;
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pomimo że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a które polegało na braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji uznaniu, że decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków nieruchomych powinna zostać utrzymana w mocy, ze względu na fakt, że obiekty te odpowiadają definicji ustawowej zabytku, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego zostały przedstawione dowody, w tym sporządzona na zlecenie Konserwatora opinia stanu technicznego, które świadczą o tym, że przedmiotowe obiekty nie posiadają żadnych walorów, które sprawiałyby, że spełniają one warunki pozwalające na uznanie ich za zabytek; istnieje szereg innych nieruchomości, które przedstawiają identyczne walory, do tych, które przedstawiają wartość nieruchomości objętych decyzją, co pozbawia je waloru wyjątkowości, które to naruszenia przepisów postępowania winny skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organu odwoławczego oraz decyzji ją poprzedzającej;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pomimo że organ dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego polegającego na braku zachowania szczególnej staranności, a zwłaszcza braku wszechstronnej i szczegółowej oceny konkretnych okoliczności w niniejszej sprawie, poprzez brak uwzględnienia i merytorycznego odniesienia się do wniosków płynących z dokumentów sporządzonych w toku postępowania administracyjnego i brak szczegółowego uzasadnienia okoliczności, które za tym przemawiały, podczas gdy w sytuacji, w której organ podejmuje w sposób uznaniowy decyzję negatywną dla strony, ciąży na nim szczególny obowiązek szczególnie starannego jej uzasadnienia;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pomimo że organ dopuścił się naruszenia zasady proporcjonalności, poprzez uznanie, że koniecznym i adekwatnym środkiem ochrony przedmiotowych nieruchomości, przewidzianej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest wpis do rejestru zabytków, pomimo że obiekty te nie posiadają cech pozwalających je zakwalifikować jako zabytki, zaś dalsze utrzymywanie magazynu zbożowego na działce A nie ma żadnego uzasadnienia ekonomicznego.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a ponadto rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067), przez zabytek należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zaistnienie co najmniej jednej z wymienionych wartości wraz z uznaniem, że jej zachowanie leży w interesie społecznym stanowi wypełnienie definicji materialnej zabytku. Przez wartość historyczną należy rozumieć znaczenie określonego przedmiotu jako dokumentu znaczącego dla weryfikacji prawd historycznych lub upamiętniającego konkretne zdarzenia lub osobistości. Pojęcie wartości artystycznej odwołuje się natomiast do indywidualnego odczuwania piękna i jego odbioru. Wartość naukowa to przydatność określonego przedmiotu dla badań naukowych (zob. M. Cherka, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz do art. 3, Lex 2010; P. Schmidt, Wartość zabytku a wartość zabytkowa, [w:] J. Zimmermann (red.), Wartości w prawie administracyjnym, Lex 2015).
Z kolei w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wskazano, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności: c) dziełami architektury i budownictwa, e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi.
Należy także zauważyć, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.o.z., zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru.
Z wykładni literalnej art. 6 ust. 1 u.o.z. wynika wprost, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną konserwatorską, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 u.o.z. Należy zauważyć, że jedną z przesłanek skreślenia zabytku z rejestru, określoną w art. 13 ust. 1 u.o.z., jest jego zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Wskazana w art. 13 ust. 1 u.o.z. przesłanka skreślenia zabytku z rejestru może więc równocześnie stanowić przesłankę negatywną wpisu do rejestru zabytków obiektów zniszczonych, znajdujących się w złym stanie technicznym, o ile stan zachowania tego obiektu jest na tyle zły, że nie przedstawia on już żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Innymi słowy, zdegenerowanie substancji budowlanej obiektu nie oznacza samoczynnie, że nie spełnia on ustawowych kryteriów zabytku, o ile nie jest to takie zniszczenie, z którym wiąże się utrata przez ten obiekt wartości prawnie chronionych, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2139/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kategoria interesu społecznego stanowi również istotne kryterium przy ocenie zabytkowości obiektów, które uległy co najmniej częściowemu zniszczeniu. Ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania, podlegają bowiem wymienione w art. 6 ust. 1 u.o.z. zabytki. Oznacza to, że wspomniane kategorie obiektów muszą w pierwszej kolejności spełniać definicję zabytku, a więc ich zachowanie musi leżeć w interesie społecznym, aby można było objąć te obiekty ochroną bez względu na stan zachowania. Przyjęcie przez ustawodawcę ogólnej kategorii interesu społecznego przy ocenie wartości zabytkowej obiektu powoduje, że decyzja organu konserwatorskiego wydana na podstawie art. 9 ust. 1 u.o.z. ma charakter uznaniowy. Kontrola takich decyzji polega zatem w szczególności na sprawdzeniu, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszystkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3169/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W decyzji z dnia 10 września 2018 r. nr 1443/2018, Zachodniopomorski WKZ orzekł o wpisie do rejestru zabytków województwa zachodniopomorskiego pod nr [...] magazynu zbożowego (elewatora), obecnie nieużytkowanego, z rampami rozładunkowymi, położonego na działce nr A, a także magazynu zbożowego (elewatora) z rampami rozładunkowymi oraz rękawem z taśmociągiem położonego na działce nr B, przy ul. [...] w mieście [...], gmina [...], powiat [...] wraz z gruntem pod budynkami położonymi na dz. nr A, B obręb [...] m. [...] gm. [...], pow. [...].
Decyzja o wpisie do rejestru zabytków dotyczy zatem – co należy podkreślić – dwóch obiektów. Należy zauważyć, że w decyzji z dnia 13 lutego 2018 r. organ odwoławczy zobowiązał WKZ do dokładnego ustalenia i uzasadnienia przesłanek objęcia przedmiotowych obiektów ochroną konserwatorską, przede wszystkim w kontekście ich stanu zachowania.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero bowiem całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji oraz organu odwoławczego, nie pozwala na kontrolę prawidłowości dokonanej oceny wartości zabytkowych budynków. W szczególności nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że zakwestionowaną decyzję Ministra uznać należy za prawidłową, poprzedzoną kompletną analizą materiału dowodowego, w tym oględzin obu budynków. Należy zauważyć, że organ I instancji przeprowadził oględziny obu obiektów w dniu 23 kwietnia 2018 r. W aktach sprawy znajduje się płyta CD, która zawiera dokumentację fotograficzną z tych oględzin, jednak zdjęcia są nieopisane, stąd nie wiadomo, do którego obiektu odnoszą się poszczególne fotografie. Nie jest zatem możliwa weryfikacja przeprowadzonych przez organ czynności. Brak rzetelnego sporządzenia dokumentacji zdjęciowej dotyczącej obiektów, do których odnosi się postępowanie, świadczy o wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Zgromadzony materiał dowodowy budzi zatem wątpliwości co do jego kompletności i uniemożliwia weryfikację ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w sprawie.
Podkreślenia wymaga, że decyzją o wpisie do rejestru zabytków zostały objęte dwa obiekty, tymczasem w aktach sprawy trudno doszukać się dokumentacji fotograficznej dotyczącej mniejszego elewatora, tym samym niemożliwe jest zweryfikowanie oceny zarówno w stosunku do wartości zabytkowej tego budynku, jak też porównanie stanu zachowania tego obiektu z elewatorem większym. Poza tym znaczna część uwag organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, dotyczy obu obiektów łącznie, podczas gdy jeden z elewatorów jest użytkowany, a drugi – z uwagi na zły stan techniczny pozostaje nieużytkowany, ich stan zatem w znacznej mierze się różni. Z rozważań zawartych w zaskarżonej decyzji, jak i w zaskarżonym wyroku, nie wynika, żeby oba obiekty były przedmiotem indywidualnej oceny. Czynione w sprawie uwagi, zawarte w zaskarżonym wyroku i zaskarżonej decyzji dotyczą wartości zabytkowej obu elewatorów, a następnie koncentrują się na "dużym" elewatorze pomijając zupełnie drugi obiekt. W "dużym" elewatorze aktualnie całość instalacji technologicznych została zdemontowana (zob. ekspertyza budowlana). Sytuacja jest odmienna w przypadku "małego" elewatora, który jest użytkowany, jednak brak jest rozważań w tym zakresie dotyczących tego budynku, pomimo uznania jego wartości zabytkowych i wpisu do rejestru. Należy również zauważyć, że Sąd I instancji odnosi się do stanu technicznego elewatorów w taki sposób, jakby był on tożsamy w przypadku obu obiektów. Sąd I instancji wskazuje, że "(...) «polityka» poprzednich właścicieli tego terenu i budynków (...) przyczyniła się do takiego stanu technicznego obu elewatorów", "Oba obiekty pomimo ich stanu technicznego nadal posiadają czytelne bryły oraz kompozycję elewacji". Tymczasem, obiekty te są w diametralnie różnym stanie zachowania – co nie pozostaje obojętne dla oceny wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. Z akt sprawy nie wynika, żeby stan techniczny "małego" magazynu zbożowego, który w dodatku jest użytkowany, budził jakiekolwiek wątpliwości w sprawie. Powyższe świadczy o braku indywidualnego podejścia do analizowanych obiektów.
Z ekspertyzy budowlanej sporządzonej dla budynku położonego na działce nr ewid. A w sierpniu 2017 r. przez mgr. inż. P. D. i mgr. inż. C. I. wynika, że "duży" elewator zbożowy jest w bardzo złym stanie technicznym (awaryjnym), który kwalifikuje go do rozbiórki. Należało zatem rozważyć, czy w wyniku zniszczenia obiektu nie doszło do utraty przez obiekt wartości zabytkowych, co stanowiłoby przesłankę negatywną wpisu do rejestru zabytków. Kwestia ta powinna podlegać wszechstronnej ocenie, a decyzja organu powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie, gdyż stanowi ona główną oś sporu w niniejszej sprawie i powód uchylenia wcześniejszej decyzji organu I instancji przez Ministra decyzją z dnia 13 lutego 2018 r. Organ nie przeanalizował także twierdzeń zawartych w ekspertyzie geotechnicznej, dotyczącej magazynu zbożowego położonego na dz. nr A, sporządzonej w lipcu 2018 r., przez mgr. inż. P. G. (geologa) i dr. inż. G. S. na zlecenie organu I instancji, w której stwierdzono, że "w obecnym stanie obiekt z uwagi na duże prawdopodobieństwo posadowienia pośredniego uznać należy za stabilny, jednakże przy dalszej degradacji podparcia głowic pali oraz samych pali może następować jego nadmierne osiadanie z uwagi na wypieranie warstwy pyłów znajdujących się poniżej poziomu posadowienia. Trudno oszacować moment, w którym degradacja ta może nastąpić z uwagi na brak możliwości inwentaryzacji ww. elementów (...) Biorąc pod uwagę rok ukończenia obiektu (1942) degradację elementów żelbetowej konstrukcji nośnej (brak otuliny, wykruszenia itp.) można założyć, iż w stosunkowo agresywnym środowisku wody morskiej degradacja ta może nastąpić w każdym momencie" (pkt 10 s. 11 ekspertyzy geotechnicznej). Nie można wobec tego uznać, aby organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę w jej całokształcie.
Należy również zauważyć, że w większym elewatorze instalacje technologiczne zostały zdemontowane (s. 4 ekspertyzy budowlanej). Tymczasem, w obiektach techniki, szczególną rolę odgrywa wyposażenie techniczne, zabytkowa wartość dawnych obiektów przemysłowych historyczna i naukowa zawarta jest głównie w autentycznym wyposażeniu technicznym, maszynach i przemysłowych urządzeniach muzealnych. Jeżeli nie zachowały się dawne urządzenia i wyposażenie techniczne (co jest największym zubożeniem wartości takiego obiektu), to przedmiotem oceny może być tylko obudowa zewnętrzna, rozpatrywana pod względem wartości zabytkowej budownictwa i architektury (zob. M. T. Witwicki, Kryteria oceny wartości zabytkowej obiektów architektury jako podstawa wpisu do rejestru zabytków, Ochrona zabytków, 2007/1 s. 87-88). Ponadto, organ I instancji stwierdza, że "zachowane magazyny zbożowe (elewatory) wchodzą w skład większego zespołu budynków magazynowych przystosowanych do przechowywania zbóż" (s. 7 decyzji). Z akt sprawy to jednak nie wynika.
Należy także zauważyć, że ograniczenie prawa własności przez wpis nieruchomości do rejestru zabytków musi odpowiadać wymogom zasady proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ochrona zabytków jest bowiem konieczna w demokratycznym państwie dla zachowania porządku publicznego, a także wartości kulturowych, dziedzictwa i dorobku Narodu oraz ogólnoludzkich wartości, lecz równocześnie, ograniczenia te powinny być proporcjonalne. Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
Nie budzi wątpliwości, że wpis zabytku do rejestru i jego objęcie szczególnego rodzaju ochroną dąży do uzasadnionego celu, jakim jest ochrona zabytków, a także leży w interesie publicznym, jakim jest chociażby przeciwdziałanie niszczeniu zabytków i ich zachowanie w jak najlepszym stanie. W niniejszej sprawie należy jednak rozważyć kwestię proporcjonalności przedsięwziętych działań w stosunku do mienia skarżącego kasacyjne, a więc czy nałożone na skarżącego kasacyjnie obowiązki, w związku z wpisem obu obiektów do rejestru zabytków nie są nadmiernie uciążliwe. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie L. D. na rozprawie przed NSA w dniu 7 marca 2023 r. wyjaśnił, że nie kwestionuje wpisania do rejestru zabytków mniejszego budynku, kwestionuje natomiast wpisanie większego budynku, który cechuje się złym stanem technicznym. W skardze kasacyjnej podnosi, że doszło do utraty przez większy elewator funkcji użytkowej – z uwagi na specyfikę formy, konstrukcji i stanu zachowania nie jest możliwe wpisanie w obiekt jakiejkolwiek nowej funkcji w celu jego dalszego wykorzystania. Organ winien odnieść się do tej kwestii i w tym kontekście również ocenić proporcjonalność ingerencji w prawo własności skarżącego kasacyjnie, a także czy jego wpis do rejestru zabytków leży w interesie społecznym. Należy bowiem zauważyć, że w piśmie z dnia 18 września 2018 r. skierowanym do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, znajdującym się w aktach sprawy, Burmistrz [...] wskazuje, że z punktu widzenia interesów Miasta [...], wydana decyzja wstrzymuje cały planowany proces inwestycji dotyczący modernizacji portu handlowego. Podniesiono, że podjęto starania dotyczące remontu nabrzeża, a wpisanie obiektu do rejestru zabytków i wstrzymanie jego rozbiórki stanowi sytuację niekorzystną ekonomicznie dla całej planowanej inwestycji, jak i interesów Miasta.
Mając na względzie powyższe rozważania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nieprawidłowo zaakceptował decyzję organu odwoławczego, w której nie dokonano indywidualnej oceny wartości zabytkowych obu obiektów, jak i nie oceniono proporcjonalności wpisu do rejestru obu obiektów pomimo zróżnicowanego ich stanu zachowania i możliwości użytkowania.
Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione. Przede wszystkim dokona uporządkowania materiału dowodowego w sprawie – niezbędna jest precyzyjnie opisana dokumentacja fotograficzna obu obiektów, na podstawie której będzie można ocenić stan zachowania obiektów i ich wartości zabytkowe. Następnie organ w sposób wszechstronny i wyczerpujący przeanalizuje wskazane wyżej aspekty sprawy i dokonana ich oceny pod kątem zasadności wpisu obiektów do rejestru zabytków.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.