II OSK 596/07

II OSK 596/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Bożena Walentynowicz /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1564/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-12-19
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183, 174, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 26
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1564/06 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1564/06, oddalił skargę A. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...], w przedmiocie stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia decyzji.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Minister Środowiska decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania A. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] stwierdzającej z urzędu wygaśnięcie decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody T. przez Dyrektora Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] w części dotyczącej ustanowienia strefy ochronnej sanitarnej 500 m dla zwałowiska ziemi i stałych odpadów komunalnych dla miasta B. i gminy B. w miejscowości K. (I etap realizacji). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie dotyczącej wygaśnięcia decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) stosownie do treści art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw oraz mając na uwadze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2005 r., sygn. akt II OW 32/05, wojewoda był zobowiązany do stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów decyzji w sprawie stref ochronnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę A. W. na powyższą decyzję uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw prowadzący instalację, posiadający decyzje o ustanowieniu stref ochronnych wydane na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 49, poz. 196 ze zm.), obowiązani są w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. do ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowisko do terenu, do którego posiadają tytuł prawny. Stosownie do treści ust. 2 po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, wojewoda z urzędu stwierdza wygaśnięcie wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów decyzji w sprawie stref ochronnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt niniejszej sprawy Gmina miasta B. eksploatowała składowisko odpadów komunalnych zlokalizowane w miejscowości K., dla którego decyzją z dnia [...] została utworzona strefa ochronna 500 m. Władający wskazanym wyżej składowiskiem nie przedstawił przed upływem obowiązującego terminu, tj. przed dniem [...], dowodów potwierdzających ograniczenie szkodliwego oddziaływania na środowisko, umożliwiających dokonanie korekty istniejącej strefy bądź też wygaszenie decyzji o jej utworzeniu. Wobec powyższego Wojewoda zobligowany treścią ww. przepisu prawidłowo stwierdził wygaśnięcie strefy ochronnej z urzędu. Sąd powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2005 r., sygn. akt II OW 32/05, wskazał, że mimo podstaw prawnych, na jakich została oparta decyzja Wojewody T. z dnia [...], organy administracji prawidłowo zastosowały tryb przewidziany w art. 26 ust 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, iż składowisko odpadów, stosownie do treści art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) jest budowlą, której eksploatacja może wywołać emisję, tak więc jest instalacją w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, jednakże uznał równocześnie, iż powyższe nie ma istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, gdyż jak wynika z akt wygaśnięcie strefy dotyczy składowiska odpadów, które zostało zrekultywowane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", złożył A. W., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:
- przez niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw poprzez uznanie, że przedmiotowy przepis odnosi się nie tylko o decyzji w sprawie stref ochronnych ustanowionych na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska,
- przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na pominięciu obowiązku organów władz publicznych (w tym sądów) do zapewnienia ochrony środowiska.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niesłusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe twierdzenie Ministra Środowiska, iż sformułowanie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw "wydane na podstawie dotychczasowych przepisów" odnosi się nie tylko do decyzji w sprawie stref ochronnych ustanowionych na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, nie dokonując jednocześnie analizy przedmiotowego zagadnienia prawnego. Zdaniem skarżącego ocena taka stoi w sprzeczności z wykładnią językową, systemową i funkcjonalną wskazanego przepisu. W ocenie skarżącego ustawodawca jednoznacznie wskazał krąg podmiotów, zobowiązanych do ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowisko. Ustęp 2 art. 26 wprowadzający sankcję za niedopełnienie obowiązku znajduje zastosowanie do kręgu podmiotów tożsamego z kręgiem zobowiązanych zgodnie z ustępem 1. Nie jest bowiem możliwe, zdaniem skarżącego, stosowanie sankcji w postaci wygaśnięcia decyzji w sprawie stref ochronnych w odniesieniu do podmiotów, które nie zostały zobowiązane do podjęcia określonych działań. Ponadto skarżący uznał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zignorował wynikający wprost z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (art. 5) obowiązek zapewnienia ochrony środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej skrótowo "P.p.s.a.", Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany podniesionymi w niej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek zawartych w § 2 ww. art. 183 P.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszym postępowaniu.
Na wstępie zauważyć należy, iż skuteczne postawienie zarzutów wymaga wykazania, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wydanym wyrokiem, dopuścił się zarzucanego naruszenia prawa. Dodatkowo też podnieść należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ocenia jej legalność czyli zgodność z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd ten nie orzeka merytorycznie w sprawie, a zatem nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego. Z tych względów należy uznać za bezzasadny zarzut skargi kasacyjnej oparty na postawie art. 174 ust. 1 P.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. "o wprowadzeniu ustawy" – Prawo ochrony środowiska, ustawy odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej analizy oraz zasadnej oceny, że w sprawie przedmiotowej ma zastosowanie przepis art. 26 ust. 2 ww. ustawy.
Zgodnie z tym przepisem, po dniu 31 grudnia 2005 r. Wojewoda z urzędu stwierdzi wygaśnięcie wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów decyzji w sprawie stref ochronnych.
Ustęp 2 art. 26 jest samodzielną regulacją prawną dotyczącą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie stref ochronnych. Zgodnie z prawidłowo przywołanym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt II OW 32/05, dotyczącym rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między Starostą B., a Wojewodą M., Sąd ten wskazał, że Wojewoda M. jest właściwy do rozpoznania sprawy wygaśnięcia decyzji, dotyczącej strefy ochronnej, ustanowionej w [...] r. w oparciu o przepisy prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 27 października 1974 r. i przepisy wykonawcze do ustawy.
Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczyło właśnie decyzji o ustanowieniu przedmiotowej strefy ochrony sanitarnej o szerokości 500 m, ustalonej decyzją Wojewody T. z dnia [...] dla zwałowiska ziemi i stałych odpadów komunalnych dla miasta B. i gminy B. w miejscowości K. W treści uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 26 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska..., stwierdzając, że ustęp 1 art. 26 jest adresowany do prowadzących instalacje i nakłada na te podmioty obowiązek ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowiskowo terenu, do którego posiadają tytuł prawny.
Następne ustępy 2, 3 i 4 art. 26 ww. ustawy są adresowane do Wojewodów według, stanowiska Naczelnego Sadu Administracyjnego i wskazują, że po 31 grudnia 2005 r. właściwy wojewoda z urzędu stwierdza wygaśnięcie decyzji w sprawie stref ochronnych, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów. Oznacza to, że nie tylko wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 stycznia 1980 r. "o ochronie i kształtowaniu środowiska".
Jakkolwiek postanowienie to rozstrzyga spór kompetencyjny, wykładnia art. 26 ust. 2 ww. ustawy jest wiążąca dla przedmiotowej sprawy, gdzie Wojewoda M. wskazany tym postanowieniem jako organ właściwy wydał zakwestionowaną decyzję o wygaśnięciu strefy ochronnej dla zwałowiska ziemi i stałych odpadów komunalnych dla miasta B. i Gminy B. w K.
Stanowisko autora skargi kasacyjnej jakoby art. 26 ust. 2 ww. ustawy ograniczał stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustanowieniu strefy ochronnej po dniu 31 grudnia 2005 r. tylko do decyzji wydanych na podstawie ustawy o ochronie środowiska (zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 ww. ustawy) – należy uznać za niezasadne. Jest ono sprzeczne z jednoznacznym brzmieniem treści przepisu art. 26 ust. 2 "wydane na podstawie dotychczasowych przepisów".
Należy też zauważyć, co wcześniej zasygnalizowano, że zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji, związane były wykładnią tego przepisu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu, o zastosowaniu art. 26 ust. 2 ustawy do spornej strefy sanitarnej ustanowionej wcześniej dla miasta B. i Gminy B.
Podkreślić należy, iż nie tylko ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska regulowała kwestie stref ochronnych, ale również inne źródła prawa w tym ustawa – Prawo budowlane z 1974 r. stanowiła podstawę ich ustalenia.
Gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, prawo wygaśnięcia decyzji ustalających strefy ochronne, do decyzji wydanych na podstawie ustawy "o ochronie i kształtowaniu środowiska", to tę ustawę powołałby także w ust. 2 art. 26, bez użycia w tym ustępie określenia "wygaśnięcie decyzji na podstawie "dotychczasowych przepisów".
Dywagacje skargi kasacyjnej w tym przedmiocie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowią tylko polemikę z przyjętym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, związanym wykładnią art. 26 ust. 2 ww. ustawy, dokonaną w postanowieniu NSA II OW 32/05.
Za chybiony też należy uznać zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który w zdaniu końcowym stanowi, iż Rzeczpospolita zapewnia ochronę środowiska. Żadną miarą nie można podzielić tego zarzutu skoro się zważy, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sprawie strefy ochronnej następuje na podstawie ustawy, która takie orzeczenie nakazuje. Ten zaś obligatoryjny obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie strefy ochronnej wynika z brzmienia art. 26 ust. 2 cyt. ustawy.
Wymaga też podkreślenia, iż orzeczenie Wojewody w sprawie niniejszej dotyczyło składowiska odpadów, które zostało już zrekultywowane.
Stwierdzając w podsumowaniu powyższych rozważań bezzasadność obu zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił tę skargę.