II OSK 595/21

II OSK 595/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2622/19 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2020-03-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145, art. 151, art. 153, art. 176, art. 183, art. 184, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 5, art. 7, art. 28, art. 77, art. 104, art. 105, art. 107, art. 156, art. 157
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 3, art. 28, art. 33, art. 34, art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 961
art. 4
Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
Dz.U. 2018 poz 799
art. 112, art. 113, art. 144
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 20, art. 21, art. 31, art. 64, art. 68, art. 74
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2014 poz 121
art. 140, art. 144, art. 222
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
Dz.U. 2014 poz 518
art. 124
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 672
art. 6
Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2622/19 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 30 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2622/19, oddalił skargę G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2019 r. znak [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 2 października 2017 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) odmówił stwierdzenia, na wniosek G. W. nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 stycznia 2015 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Sławieńskiego z dnia 17 listopada 2014 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą Q sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią X na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].
Po rozpoznaniu wniosku G. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB decyzją z dnia 30 listopada 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 2 października 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/18 uchylił powyższe decyzje. Wskazał, że organ nie dokonał rzetelnej oceny interesu prawnego G. W., który został sprecyzowany w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, poprzestając na nieuzasadnionym przekonaniu, że G. W. jest stroną postępowania nadzwyczajnego, co stanowiło naruszenie art. 5, art. 7 i art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zobowiązał organ by ponownie rozpoznając sprawę należycie i wnikliwie rozważył, czy G. W. posiada interes prawny i z czego go wywodzi. Konieczne jest również wyjaśnienie, na czym ów interes prawny polega i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń organ zobowiązany został do wydania decyzji w przedmiocie wniosku albo do umorzenia postępowania z powodu jego podmiotowej bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.). Podkreślono w motywach ww. wyroku, iż ocenie organu podlega legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego na datę składania wniosku w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. - pomimo, że decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlegać będzie merytorycznej ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. W przedmiotowej sprawie, wniosek G. W. nosi datę 3 czerwca 2016 r. Do organu (skierowany błędnie do Wojewody Zachodniopomorskiego) wpłynął 7 czerwca 2016 r., zaś do GINB dotarł 14 lipca 2016 r. Powyższa data ma prawne znaczenie dla rozważania interesu prawnego G. W., uwzględniającego ewentualna możliwość wywodzenia takowego interesu z treści przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) – w szczególności zaś art. 4 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy. Zdaniem Sądu w stanie faktycznym tej sprawy ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie może mieć zastosowania; nie tylko w odniesieniu do rygorów nią wprowadzanych, ale również w zakresie dopuszczalności wywodzenia z jej przepisów interesu prawnego G. W..
Ponownie badając sprawę GINB decyzją z dnia 10 lipca 2019 r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 stycznia 2015 r.
GINB po rozpoznaniu wniosku G. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 4 września 2019 r. znak [...], utrzymał w mocy własną decyzję z 10 lipca 2019 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że inwestor wystąpił o pozwolenia na budowę dla poszczególnych wiatraków, zatem niezasadny jest zarzut związany z nieuwzględnieniem skumulowanego oddziaływania elektrowni [...] z pozostałymi elektrowniami wiatrowymi, których nie dotyczy kontrolowana decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 stycznia 2015 r., a które będą się składać na farmę wiatrową. W toku postępowania G. W. wskazał jako podstawę materialnoprawną swojego żądania przepisy art. 140, 144 Kodeksu cywilnego i art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 20, art. 21 § 1, art. 31, art. 64 § 2 i 3, art. 74 § 1 i 2, art. 68 Konstytucji RP, art. 1 § 2, art. 36, art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedłożył także kopie aktów notarialnych dotyczących jego nieruchomości (nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz odręcznie zaznaczone położenie swoich gruntów na wydrukach map z serwisu Geoportal. Wskazane działki w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w dniu wydania decyzji GINB, objęty był ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z 30 czerwca 2005 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na całym obszarze z wyłączeniem działek: obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Dla działek należących do wnioskodawcy ww. plan miejscowy przewiduje następujące przeznaczenie: - nr ewid. [...] i [...] oznaczone symbolem RZ - tereny przeznaczone do produkcji rolnej, łąk, pastwisk, nieużytków wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami, bez możliwości wprowadzania na nich zabudowy z dopuszczeniem zalesień, oraz obiektów celu publicznego wymienionych w § 8 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9. Na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia RZ zakazuje się wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy (§ 58 ust. 1 i 2); - nr ewid. [...] i [...] oznaczone symbolem RO-2 - tereny przeznaczone dla zabudowy i zagospodarowania związanego z produkcją rolną i agroturystyką; z dopuszczeniem elektrowni wiatrowych; z dopuszczeniem zalesień oraz obiektów celu publicznego wymienionych w § 8 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9, wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami (§ 57 ust. 2); - nr ewid. [...] oznaczona symbolem MU-1 - tereny przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową; zabudowę związaną z produkcją rolną; zabudowę usług nieuciążliwych z zakazem wprowadzania usług handlu o powierzchni sprzedanej większej ni 300 m² drogi wewnętrzne; obiekty celu publicznego wymienione w § 8 pkt 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9 wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem (§ 50 ust. 1); - nr ewid. [...] oznaczona symbolem RO-1 - tereny produkcji rolnej przeznaczone dla zabudowy i zagospodarowania związanego z produkcją rolą i agroturystyką wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami, z dopuszczeniem zalesień oraz obiektów celu publicznego wymienionych w § 8 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9 (§ 57 ust. 1). GINB wyjaśnił, że działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], gm. [...], nie są objęte projektem zagospodarowania terenu co uniemożliwia precyzyjne określenie, w jakiej odległości od ww. działek należących do wnioskodawcy została usytuowana sporna inwestycja. Niemniej jednak analiza danych pochodzących z portalu sip.gison.pl/darlowogmina wykazała, że odległość działki inwestycyjnej nr ewid. [...]od najbliżej usytuowanej względem niej działki nr ewid. [...], należącej do G. W. wynosi ok. 600 m, przy czym działka ta nie jest działką przeznaczoną w planie miejscowym pod zabudowę. Z uwagi na brak możliwości zabudowy działki nr ewid. [...], jak i działki nr ewid. [...] nie sposób doszukać się przepisów, z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia związane z ewentualną zabudową tych nieruchomości. Sposób oraz możliwość użytkowania tych nieruchomości pozostaną takie same niezależnie od tego, czy przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana, czy też nie. Z kolei odległość działki inwestycyjnej nr ewid. [...] (na której posadowiony zostanie wiatrak) od najbliżej usytuowanej względem niej działki wnioskodawcy, która przeznaczona jest w planie miejscowym pod zabudowę, tj. działki nr ewid. [...], wynosi ok. 1.700 m. Pozostałe działki należące do skarżącego znajdują się w jeszcze większej odległości od działki inwestycyjnej nr ewid. [...] i usytuowanych na niej elementów spornej inwestycji.
Uwzględniając przedmiot spornej inwestycji oraz odległości między działką inwestycyjną a działkami należącymi do skarżącego GINB stwierdził, że działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], gm. [...], nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działek. Innymi słowy G. W. może bez przeszkód zagospodarować działki będące jego własnością, zaś realizacja inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania.
W ocenie GINB skarżący przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nie może wywodzić również z przepisów art. 140 i art. 144 k.c. a także "art. 112 ustawy Prawo Ochrony Środowiska, art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 20, art. 21 § 1, art. 31, art. 64 § 2 i 3, art. 74 § 1 i 2, art. 68 Konstytucji RP, art. 1 § 2, art. 36, art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Organ wyjaśnił, że wiążące w sprawie stanowisko WSA w Warszawie (wyrok z 31 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/18) wskazuje, że wskazanie przez G. W. na jednostki redakcyjne aktów prawnych oraz załączenie dowodów nabycia własności oznaczonych w aktach notarialnych nieruchomości, jak również odręczne zaznaczenie położenia tychże nieruchomości na mapie zaczerpniętej z Geoportalu nie może być uznane za wykazanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub art. 28 P.b. Nie wystarczy samo powołanie się na prawo własności nieruchomości bez wykazania, w jaki sposób prawo to doznaje niedozwolonych ograniczeń na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wpływ decyzji na prawa właścicielskie musi być przy tym oceniany jako niedopuszczalny zgodnie z odpowiednimi normami szeroko pojętego prawa administracyjnego, w przeciwnym wypadku podmiot doznający naruszeń korzystać może z ochrony przewidzianej przepisami prawa powszechnego - w szczególności cywilnego - takimi, jak art. 222 § 1 lub 2 k.c., czy art. 144 k.c. Ochrony takiej dochodzić jednak właściciel powinien przed sądami powszechnymi. W myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., samo istnienie tytułu prawnego do danej nieruchomości nie jest elementem wystarczającym, ale konieczne jest przy tym wykazanie objęcia obszarem oddziaływania obiektu budowlanego. Z map przedstawionych przez G. W. nie wynika natomiast, dlaczego pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej (w tym wypadku elektrownia oznaczona symbolem [...]) miałoby zostać uznane za naruszające jego interes prawny i na czym ten interes miałby polegać. Powołany przez skarżącego art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.) przewiduje zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, ale jest przepisem ogólnym i bez wskazania, w jaki sposób wydane pozwolenie na budowę naruszało (i w jaki sposób) konkretne, indywidualne prawo skarżącego nie sposób uznać, aby którykolwiek z paragrafów tego artykułu stanowił o istnieniu jego interesu prawnego. Nieobowiązujący w dniu dzisiejszym art. 6 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (uchylonej z dniem 30 kwietnia 2018 r. ustawą z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców) również sam w sobie nie przesądzał o istnieniu interesu prawnego G. W. w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego - o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. Z akt sprawy natomiast w żaden sposób nie wynika, w jaki sposób kwestionowana decyzja ów interes by naruszała lub dlaczego z tego powodu skarżący miałby mieć interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Zgodnie z art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie GINB nie wiadomo czemu organ miałby uznać, że z tego przepisu wynika interes prawny G. W.. W związku z tym, że z zasady państwowej ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) G. W. nie mógłby wywodzić interesu prawnego w skutecznym żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a nie został wywłaszczony (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.), to również ten przepis ustawy zasadniczej nie przemawiał za koniecznością uznania go za stronę postępowania nadzwyczajnego. Podobnie rzecz się ma z wskazywanym przez G. W. art. 31 Konstytucji RP, który sam w sobie nie statuował istnienia interesu prawnego tej osoby w postępowaniu nadzwyczajnym. Skoro skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby udzielenie kwestionowanego pozwolenia na budowę naruszało jego konkretne, zindywidualizowane prawo do wykonywania uprawnień właścicielskich w odniesieniu do nabytych gruntów - i do tego w oznaczony sposób - to nie można było również uznać, aby interes prawny G. W. wywodził się z art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP. Powołanie się na zasady planowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) również w ocenienie GINB nie uzasadniało własnego, indywidualnego interesu prawnego G. W.. Podobnie zresztą, jak i przysługujące w określonych ustawą wypadkach prawo do odszkodowania lub żądania wykupienia nieruchomości (art. 36 tej ustawy), czy wreszcie ewentualne roszczenie o odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości (art. 37 ww. ustawy).
GINB wskazał za WSA, że jakkolwiek naruszenie prawa własności może stanowić źródło interesu prawnego, to jednak wyłącznie wtedy gdy to naruszenie powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości. W analizowanym przypadku takie okoliczności nie zachodzą.
Zdaniem organu G. W. nie wykazał również na jakiej podstawie wywodzi swój interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu z zasady ochrony zdrowia obywateli (art. 68 Konstytucji RP) oraz z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy sytuacji ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Z akt sprawy nie wynika także, dlaczego z tytułu powyższych unormowań G. W. miałby posiadać interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.
Odwołując się do wydanego wyroku w decyzji GINB podniesiono, że interesu prawnego G. W. nie sposób wywodzić z zapisów ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961), a skarżący w istocie kwestionuje prawomocny wyrok WSA w Warszawie. Sąd przesądził w tym rozstrzygnięciu, że ocenie organu podlega legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego na datę składania wniosku w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. pomimo, że decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlegać będzie merytorycznej ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. WSA w Warszawie ustosunkowując się do możliwości wywodzenia przymiotu strony z przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustawa ta nie może mieć zastosowania, nie tylko w odniesieniu do rygorów nią wprowadzanych, ale również w zakresie dopuszczalności wywodzenia z jej przepisów interesu prawnego G. W.. Ponadto, skoro organ ustalił, że na przedmiotowym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to i tak ewentualne ograniczenia dla właścicieli gruntów (w rozumieniu ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych) nie wynikałyby z faktu istnienia elektrowni wiatrowej, ale właśnie i wyłącznie z tego prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 4 ustawy jeżeli w planie miejscowym przewiduje się lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, przesłanki odmowy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, wniesienia sprzeciwu, nie stanowi fakt, iż inwestycja ta nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4.
Dalej GINB podniósł, że źródłem interesu prawnego G. W. nie mogą być immisje pośrednie takie jak hałas, które mogą świadczyć jedynie o interesie faktycznym skarżącego. Fakt immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań Prawa budowlanego. Ponadto jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 338/10 nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tak więc, takie skutki funkcjonowania ww. wieży jak np. hałas nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę dla tego obiektu. Z charakterystyki inwestycji nie wynika natomiast, aby wprowadzała ona jakieś ograniczenia prawne w zagospodarowaniu czy też użytkowaniu działki należącej do skarżącego. Ponadto w zatwierdzonym projekcie budowlanym widnieje zapis, że funkcjonowanie projektowanej elektrowni wiatrowej, zarówno w kontekście jej niezależnego funkcjonowania oraz w powiązaniu z pozostałymi projektami wiatrowymi, nie spowoduje uciążliwości akustycznej na terenach zurbanizowanych (Projekt budowlany, str. 11). Powyższe w ocenie GINB potwierdza znajdujące się w aktach sprawy opracowanie graficzne (akta organu wojewódzkiego, karta nr 61).
W kwestii uchylenia przez WSA w Szczecinie wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1029/14 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 22 sierpnia 2014 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z 30 maja 2014 r., nr [...], znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia wskazano, że okoliczność uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Oddziaływanie "środowiskowe" inwestycji nie może być bowiem utożsamiane z ograniczeniem w zagospodarowaniu nieruchomości (art. 3 pkt 20 P.b.).
Za wykazanie interesu prawnego nie uznano także w omawianej decyzji twierdzeń skarżącego, że roboty realizowane na podstawie pozwolenia spowodują "rozliczne zagrożenia związane z eksploatacją, jak chociażby zjawisko spadania lodu, czy też urwanie śmigła, lub pożaru (...)". Wskazano, że nie mają one umocowania w żadnym z przepisów prawa, który przyznawałby G. W. prawa lub nakładał na niego obowiązki. Jest to jedynie jego własny, subiektywny pogląd na sprawę.
Konkludując GINB uznał, że G. W. może bez przeszkód, w granicach prawa, zagospodarować należące do niego nieruchomości, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza go w tym prawie. Wnioskodawca nie wykazał swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 stycznia 2015 r.
Skargą G. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: art. 28 ust. 2, w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a.; art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a.; art.13 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna.
Sąd zwrócił uwagę, że w jego poprzednim prawomocnym wyroku z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/18 przede wszystkim zaakcentowano potrzebę rzetelnego rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej tego z czego konkretnie Skarżący wywodzi swój indywidualny interes prawny i na czym on dokładnie polega. Sąd wskazał, wiążąc w tym względzie organy i kolejne składy, że to obowiązkiem strony a nie organu jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Podkreślił, że nie wystarczy samo powołanie się na prawo własności nieruchomości bez wykazania, w jaki sposób prawo to doznaje niedozwolonych ograniczeń na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i powiązania go z normą prawa materialnego. Wpływ decyzji na prawa właścicielskie musi być wyraźny, umocowany w przepisie prawa i nie może być utożsamiany z ochroną przewidzianą na tle norm prawa powszechnego - w szczególności cywilnego - takich jak art. 222 § 1 lub § 2 czy art. 144 Kodeksu cywilnego. W tym prawomocnym wyroku wskazano również, że znaczenie w sprawie dla oceny interesu prawnego skarżącego ma data złożenia wniosku w szczególności wywodzenia takowego interesu z ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zdaniem Sądu, podnoszona przez pełnomocnika skarżącego argumentacja w zakresie rzekomej niezbędności i dopuszczalności stosowania w tej sprawie przepisów ustawy z 2016 r. jest błędna. W stanie faktycznym sprawy ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie może mieć zastosowania nie tylko w odniesieniu do rygorów nią wprowadzanych, ale również w zakresie dopuszczalności wywodzenia z jej przepisów interesu prawnego G. W., co wynika z daty jej wejścia w życie. Sąd podkreślił, że powyższy wyrok jest prawomocny i wiąże wszystkie podmioty występujące w sprawie.
W kontekście powyższego należy zdaniem Sądu zwrócić uwagę, że GINB słusznie uznał, że G. W. nie legitymuje się w sprawie unieważnienia decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia 17 listopada 2014 r. interesem prawnym, który byłby indywidualny, konkretny, sprawdzalny i aktualny, przez co nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w tym zakresie. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest, co do zasady, z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego. Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa. W postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie (a od dnia 19 września 2020 r. znacznie węższym), bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę. Mając to na uwadze Sąd wskazał, że wszystkie nieruchomości wyszczególnione przez skarżącego znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...]. Zdaniem Sądu GINB słusznie podniósł kierując się analizą map dostępnych w internecie, że działki nr ewid. [...], [...][...], [...], [...], [...] i [...] należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, przez co skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie. Najbliżej położona względem inwestycji działka o nr ewid. [...] znajduje się w odległości ok. 600 m od działki [...]. Odległość ta, gdyby nawet teoretycznie przyjąć, że wbrew wcześniejszemu wyrokowi tutejszego Sądu należy stosować przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, i tak nie powodowałaby, że działka znajdowałaby się w obszarze oddziaływania, albowiem wyłączają to poczynione ustalenia co do jej przeznaczenia określone w planie miejscowym (teren o symbolu RZ objęty całkowitym zakazem zabudowy). Brak jest zatem jakichkolwiek przepisów, które na skutek realizacji elektrowni wiatrowej ograniczałyby możliwość zagospodarowania działki zgodnie z jej przeznaczeniem tj. jako rolnej (podobnie jak działki nr ewid. [...]). Trafnie więc podkreśla się w decyzji, że sposób oraz możliwość użytkowania tych nieruchomości pozostaną takie same niezależnie od tego, czy przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana, czy też nie. Pozostałe nieruchomości należące do skarżącego względem działki nr ewid. [...] znajdują się w odległości powyżej 1.700 m, co w oczywisty sposób wyłącza je z obszaru oddziaływania tej inwestycji. Nie ma już zatem na tej podstawie mowy o tym, nawet przy założeniu stosowania przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, co jasno wyłączyło poprzednie orzeczenie Sądu, aby na nieruchomościach skarżącego doszło do jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie. Spory w zakresie ewentualnych immisji podnoszonych przez skarżącego mogą być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego. Inwestor musi bowiem pamiętać, że zgodna na realizację inwestycji nie oznacza zgody na powodowanie immisji, zwłaszcza tych dotyczących hałasu.
Oceniając zarzuty skargi należy w ocenie Sądu zauważyć, że organ słusznie zwraca uwagę na to, że elektrownia wiatrowa stanowi część X (docelowo 6 turbin wiatrowych). Skoro inwestor zdecydował się na złożenie kilku wniosków o odrębne pozwolenie na budowę, z których każdy dotyczył wybranych przez niego obiektów mających funkcjonować w ramach farmy, to zgodnie z art. 33 ust. 1 P.b. powinien był przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Brak przedłożenia takiego projektu nie świadczy jednak o tym, że skarżący nabył w tym przypadku i w ten sposób uprawnienia strony. W każdej odrębnej sprawie, nawet objętej wspólnym zamierzeniem inwestycyjnym i opisanym obowiązkiem, organ jest zobowiązany przeanalizować krąg podmiotów, których nieruchomości mogą pozostawać w obszarze oddziaływania. Nie było zatem ani podstaw ani możliwości analizowania w postępowaniu budowlanym, a tym bardziej nieważnościowym, tzw. skumulowanego oddziaływania inwestycji, dla której inwestor pozyskiwał odrębne decyzje budowlane. Pojęcie to jest przy tym właściwe postępowaniu środowiskowemu (etap oceny środowiskowej zamierzenia), a nie postępowaniu budowlanemu, prowadzonemu w następstwie ewentualnie wcześniej wydanej decyzji środowiskowej.
Zdaniem Sądu nie można również podzielić zarzutów skargi wskazujących na to, że GINB wadliwie odmawia skarżącemu przymiotu strony bowiem błędnie uznaje, że jedynie bezpośrednie graniczenie z nieruchomością inwestycyjną działek skarżącego nadawałoby mu przymiot strony. Jest to twierdzenie błędne i niezgodne z rzeczywistością oraz tym co wprost wskazano w zaskarżonej decyzji. Istotą rozstrzygnięcia GINB jest właśnie to, że oceniając zrealizowaną inwestycję bierze pod uwagę i poddaje szerokiej analizie wszystkie nieruchomości skarżącego położone w znacznym oddaleniu od działki inwestycyjnej i z nią nie graniczące. Niezrozumiałe są zatem stawiane zarzuty wskazujące na ograniczenie kręgu stron postępowania jedynie do podmiotów których nieruchomości graniczą z działką inwestycyjną. Okoliczności sprawy wskazują na stan odmienny. Zdaniem Sądu w kontekście powyższego organ słusznie przyjął, że skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty Sławieńskiego dotyczącej budowy elektrowni wiatrowej [...]. Zasadnie zatem zastosowano w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęte przez organ na skutek wniosku skarżącego podlegało umorzeniu bowiem nie legitymuje się on interesem prawym uzasadniającym przekonanie, że którakolwiek z jego nieruchomości znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Z powyższych względów postępowanie przez organem stało się w ocenie Sądu bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Natomiast wniesioną skargę uznano za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalono.
Skargą kasacyjną G. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego a mianowicie:
1. naruszenie art 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art 28 k.p.a. w zw. z art 105 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 polegające na:
1.1. dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni statuowanego na kanwie art. 28 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", wyrażającej się w:
1.2. uznaniu przez Sąd I instancji, iż jedynym, miarodajnym kryterium determinującym uznanie iż dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, stanowi kryterium bezpośredniego graniczenia rzeczonej nieruchomości z terenem inwestycyjnym, na którym zlokalizowane ma być przedsięwzięcie, a w konsekwencji:
1.3. uznaniu przez Sąd I instancji, iż interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, a finalnie przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę przysługiwać będzie jedynie właścicielowi nieruchomości bezpośrednio graniczącej z teren inwestycyjnym, która to interpretacja Sądu I instancji skutkowała:
1.4. uznaniem przez Sąd l instancji, iż skarżący kasacyjnie G. W. nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności wyszczególnionej decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 września 2019r. wydanej w sprawie [...], a finalnie przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, albowiem nieruchomości skarżącego oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]znajdują się w łącznej odległości powyżej 1700 metrów od działki inwestycyjnej nr [...]na której zlokalizowana ma zostać elektrownia wiatrowa [...], a finalnie:
1.5. uznaniem przez Sąd I instancji materialnoprawnej prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w wyszczególnionej ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 września 2019r. wydanej w sprawie [...], uznającego zasadność zastosowania instytucji umorzenia postępowania materii stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 22 stycznia 2015r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Sławieńskiego z dnia 17 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...], ze względu na brak interesu prawnego skarżącego kasacyjnie oraz finalnego braku przymiotu strony w sytuacji gdy:
1.6. w świetle prawidłowej wykładni pojęcia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia:
a) termin "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć szerzej oraz odczytywać w ten sposób, że stronami będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji bez względu, czy znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a ponadto:
b) w sprawach inwestycji stwarzającej uciążliwość dla otoczenia interes prawny ma podmiot, który ma tytuł prawny do działki położonej w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie działki bezpośrednio z nią graniczącej, a w rezultacie:
1.7. w świetle zaprezentowanej prawidłowej wykładni pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" oraz pojęcia "interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę" skarżącemu kasacyjnie przysługiwał interes prawny w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...], albowiem:
1.8. nieruchomości skarżącego kasacyjnie mimo, iż nie graniczyły bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...] na której zlokalizowana została elektrownia wiatrowa [...], znajdowały się w obszarze oddziaływania wspomnianego przedsięwzięcia (rozumianego zgodnie z definicją legalną dekodowaną z regulacji art 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu), uwzględniając w szczególności pominięte przez Sąd i instancji (a uprzednio także ostatecznej decyzji GINB w decyzji z dnia 4 września 2019 r.) okoliczności, iż:
a) nieruchomości skarżącego położone są od elektrowni wiatrowej [...] w odległości, która biorąc pod uwagę: - charakter, parametry, w tym rodzaj immisji generowanych przez elektrownię wiatrową [...] (przede wszystkim immisji w postaci hałasu, jak też migotanie cienia) oraz zakres działania wskazanych immisji, w tym działanie immisji poza zakres działki inwestycyjnej nr [...] a także: - skumulowane oddziaływanie inwestycji w postaci elektrowni wiatrowej [...] z pozostałymi elektrowniami wiatrowymi [...], [...], [...], [...] , zwiększające natężenie oraz zakres immisji generowanych przez [...], narażając rzeczone nieruchomości na bezpośrednie oddziaływanie ze strony elektrowni wiatrowej [...],
b) kreuje ujemny wpływ rzeczonego przedsięwzięcia na możliwość niezakłóconego użytkowania wskazanych nieruchomości na cele rolne, tak jak w przypadku nieruchomości [...] i [...], [...]oraz związane z produkcją zabudową i działalnością agroturystyczną jak w przypadku nieruchomości [...] i [...], a także związane z zabudową mieszkaniową jak w przypadku nieruchomości [...],
Sąd I instancji zatem w następstwie błędnej, zawężającej wykładni regulacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane uznał prawidłowość materialnoprawną decyzji ostatecznej GINB z 4 września 2019 r. uznającej zasadność umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę [...] w związku z brakiem interesu prawnego skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy rzeczona decyzja ostateczna jako zawierająca błędną ocenę problematyki interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej z 4 września 2016 r. [...], winna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.
2) naruszenie art. 112 ustawy Prawo ochrona środowiska w zw. z art. 113 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w zw. z art 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art 140 k.c. w zw. z art 144 k.c. w zw. art 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., polegające na:
2.1. dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in ius , wyrażającej się w uznaniu przez Sąd I instancji, iż rzeczone regulacje nie stanowią regulacji odrębnych, które w świetle regulacji art 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane mogą służyć do określenia i wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania obiektu, a finalnie materialnoprawną podstawę do ustalenia interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, a konsekwencji:
2.2. braku dokonania przez Sąd I instancji łącznej subsumpcji wyszczególnionych regulacji in ius na etapie oceny interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę [...] w kontekście znajdowania się nieruchomości skarżącego kasacyjnie w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, która to interpretacja Sądu I instancji skutkowała
2.3. uznaniem, iż skarżący kasacyjnie nie wykazał materialnoprawnych podstaw kształtujących interes prawny skarżącego kasacyjnie w stwierdzeniu nieważności, w związku z faktem, iż przywołane przez skarżącego kasacyjnie, a wskazane w petitum zarzutu kasacyjnego regulacje nie mogą kreować interesu prawnego skarżącego kasacyjnie oraz
2.4. utrzymaniem przez Sąd I instancji w mocy ostatecznej decyzji GINB z 4 września 2019 r., w sytuacji gdy:
2.5. w świetle prawidłowej regulacji art 3 pkt 20 w zw. art 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane:
a) regulacje szczególne kreujące w rozumieniu art 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu w związku realizacją przedsięwzięcia obejmują także przepisy odnoszące się do ochrony przed hałasem, ochrony powietrza i ochrony sanitarnej, odległości między sieciami i liniami uzbrojenia, a także regulacje prawa cywilnego materialnego określające tytuł prawny do nieruchomości oraz zakres prawa do nieruchomości.
Sąd I instancji uznał zatem, iż skarżący kasacyjnie nie przedstawił regulacji odrębnych w oparciu o które możliwe byłoby uznanie, iż nieruchomości skarżącego kasacyjnie znajdują się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej [...], a finalnie możliwe byłoby ustalenie interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w zakresie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej GINB z 4 września 2019 r., która to ocena determinowało treść oraz kierunek rozstrzygnięcia Sądu I instancji w sytuacji gdy:
wyszczególnione przez skarżącego kasacyjnie jako podstawa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę [...]:
a) regulacje ustawy Prawo ochrony środowiska normujące dopuszczalny zakres oddziaływania hałasu (którego to dopuszczalnego zakresu hałasu oddziaływanie jest przekroczone w przypadku przedsięwzięcia [...]),
b) regulacje kodeksu cywilnego normujące zakres podmiotowego prawa własności do nieruchomości, który to zakres dozna ograniczenia wskutek realizacji przedsięwzięcia [...]
c) regulacja ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, której prowadzenie dozna ograniczenia wskutek oddziaływania [...] na nieruchomości skarżącego kasacyjnie oznaczone jako działki nr [...] oraz [...] mające przeznaczenie do działalności agroturystycznej
mogą bezspornie stanowić materialnoprawną podstawę uznania, iż nieruchomości skarżącego kasacyjnie objęte są obszarem ograniczonego użytkowania, a finalnie materialnoprawna podstawa interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę [...].
3. naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art 3 pkt 34 w zw. z art. 83 w zw. w zw. z art. 113 ust. 1 w zw. z art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na:
3.1. braku dokonania przez Sąd I instancji kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in ius, tj.:
- regulacji definiujących obszar oddziaływania przedsięwzięcia oraz normujących zasady ustalania interesu prawnego w postępowaniu w materii zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielającego pozwolenia na budowę , w tym także postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę
- regulacji określających znaczenie poziomu immisji dla wyznaczenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia,
który to brak kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych regulacji skutkował:
3.2. uznaniem przez Sąd I instancji, iż okoliczność skumulowanego oddziaływania elektrowni wiatrowych [...] z pozostałymi elektrowniami wiatrowymi, tj.: [...], [...], [...], [...], z którymi elektrownia wiatrowa [...] stanowi wspólną zorganizowaną całość inwestycyjną w postaci farmy wiatrowej jest indyferentne dla ustalenia, czy nieruchomości skarżącego kasacyjnie znajdują się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej [...], a finalnie dla ustalenia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę [...], która to ocena Sądu I instancji skutkowała:
3.3. uznaniem przez Sąd i instancji, iż skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę [...], a finalnie uznaniem prawidłowości materialnoprawnej decyzji ostatecznej GINB z 4 września 2019 r. w warunkach braku zbadania jaki jest rzeczywisty zakres oddziaływania elektrowni wiatrowej [...] na nieruchomości skarżącego kasacyjnie w kontekście skumulowanego oddziaływania rzeczonej elektrowni wiatrowej z pozostałymi elektrowniami z którymi [...] stanowi integralną część szerszego przedsięwzięcia, który stanowi X realizowana przez inwestora, w sytuacji gdy:
3.4. ustalenie i ocena rzeczywistego zakresu oddziaływania elektrowni wiatrowej [...] na nieruchomości skarżącego kasacyjnie z uwzględnieniem skumulowanego oddziaływania rzeczonej elektrowni wiatrowej z pozostałymi elektrowniami wiatrowymi tworzącymi X prowadziłoby do prawidłowego, dokładnego ustalenia czy wskutek realizacji rzeczonego przedsięwzięcia dla nieruchomości skarżącego kasacyjnie powstanie zwiększone, skumulowane oddziaływanie, powodujące możliwość korzystania z rzeczonych nieruchomości zgodnie z ich normalnym przeznaczeniem, obejmującym działalność rolniczą, agroturystyczną oraz funkcję mieszkaniową.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości objętego zaskarżeniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przedmiotowemu Sądowi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, wywołanego złożeniem niniejszej skargi kasacyjnej w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w niniejszym postępowaniu wedle norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Q sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o jej oddalenie w całości i przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.),Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego, zauważyć przede wszystkim należy, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 10 lipca 2019 r. wydane zostały przez GINB w warunkach związania organu administracji poprzednim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2018 r. VII SA/Wa 334/18. Wyrokiem tym uchylono zaskarżoną wówczas do Sądu administracyjnego decyzję GINB z dnia 30 listopada 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodnio-pomorskiego z dnia 22 stycznia 2015 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Sławieńskiego z dnia 17 listopada 2014 r. nr [...]zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Q sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią X na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].
W powyższym wyroku przede wszystkim ujawniono, iż wszczynając na wniosek skarżącego postępowanie nieważnościowe wobec ww. decyzji, GINB nie dokonał rzetelnej (w zasadzie nie dokonał żadnej) oceny interesu prawnego, który był wskazywany przez wnioskodawcę w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (a pośrednio i Starosty), poprzestając na nieuzasadnionym przekonaniu, że G. W. jest stroną postępowania nadzwyczajnego - czym naruszył art. 5, 7 i 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - nie rozpoznając twierdzeń wnioskodawcy i poprzez zaniechanie uzasadnienia przyczyny takiego stanu. Ponadto w zakresie prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego wyraźnie podkreślono, że wskazanie przez G. W. na jednostki redakcyjne aktów prawnych oraz załączenie dowodów nabycia własności oznaczonych w aktach notarialnych nieruchomości, jak również odręczne zaznaczenie położenia tychże na mapie zaczerpniętej z Geoportalu, nie może być uznane za wykazanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub art. 28 Pr. bud. Nie wystarczy samo powołanie się na prawo własności nieruchomości bez wykazania, w jaki sposób prawo to doznaje niedozwolonych prawnie ograniczeń na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, ów wpływ decyzji na prawa właścicielskie musi być oceniany jako niedopuszczalny zgodnie z odpowiednimi normami szeroko pojętego prawa administracyjnego; w przeciwnym wypadku podmiot doznający naruszeń korzystać może z ochrony przewidzianej przepisami prawa powszechnego – w szczególności cywilnego – takimi, jak art. 222 § 1 lub § 2 Kodeksu cywilnego, czy art. 144 k.c. Ochrony takiej dochodzić jednak właściciel powinien przed sądami powszechnymi. Zdaniem Sądu organ w żaden sposób nie przeanalizował przymiotu strony osoby, która domagała się wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 22 stycznia 2015 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Sławieńskiego z 17 listopada 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą X Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...]. Pomimo tego, zawiadomieniem z dnia 8 września 2016 r. poinformował strony, że na wniosek G. W. wszczął postępowanie nadzwyczajne. Stanowiło to ewidentne naruszenie przez organ zasady skargowości, wyrażonej w art. 157 § 2 k.p.a., stanowiącym, że postępowanie nadzwyczajne wszczyna się na wniosek strony (lub z urzędu). Ocenie organu, jak zaznaczono, podlega legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego na datę składania wniosku w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. - pomimo, że decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlegać będzie merytorycznej ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji (por. też wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn.. akt VII SA/Wa 83/08, z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/10 – CBOSA). W przedmiotowej sprawie wniosek G. W. nosi datę 3 czerwca 2016 r. Do organu (skierowany błędnie do Wojewody Zachodniopomorskiego) wpłynął 7 czerwca 2016 r., zaś do GINB dotarł 14 lipca 2016 r. Powyższa data ma prawne znaczenie dla rozważania interesu prawnego G. W., uwzględniającego ewentualną możliwość wywodzenia takowego interesu z treści przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) – w szczególności zaś art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Otóż wyjaśnić należy, że podnoszona przez pełnomocnika skarżącego G. W. w uzasadnieniu skargi do tut. Sądu argumentacja w zakresie rzekomej niezbędności i dopuszczalności stosowania w tej sprawie przepisów ww. ustawy z 2016 r. jest całkowicie błędna. W stanie faktycznym niniejszej sprawy ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie może mieć zastosowania - nie tylko w odniesieniu do rygorów nią wprowadzanych, ale również w zakresie dopuszczalności wywodzenia z jej przepisów interesu prawnego G. W..
Tym samym ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organ administracji zobowiązany był ocenić czy przysługuje mu przymiot strony we wszczętym postępowaniu nieważnościowym, a oceny tej należało dokonać w warunkach związania ww. wyrokiem Sądu administracyjnego VII SA/Wa 334/18 zgodnie z normą art. 153 p.p.s.a. Skarga kasacyjna całkowicie pomija ten istotny element postępowania, gdy tymczasem okoliczność ta dot. związania organów administracji wskazywanym wyrokiem VII SA/Wa 334/18, w sposób zasadniczy determinowała sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego a w konsekwencji i treść końcowego rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim w tym miejscu należy zaznaczyć, iż zgodnie z powołanym przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną i wskazaniami oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, sąd po to wyraża swoją ocenę prawną, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2971/14)
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji w pełni podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom co do zakresu dalszego postępowania i nie sformułował ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz się im podporządkował w pełnym zakresie, podejmując prawidłowe rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) wobec stwierdzenia, iż skarżący nie legitymował się interesem prawnym uprawniającym go do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Zatem ponownie rozpoznając sprawę należycie i wnikliwie przed organami administracji rozważono w oparciu o przepisy wskazywane jako źródło tego interesu, czy G. W. posiada interes prawny w niniejszej postępowaniu. Niewątpliwie zaskarżone rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 stycznia 2015 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Sławieńskiego z dnia 17 listopada 2014 r. nr [...] na podstawie art. 105 §1 k.p.a. w pełni odpowiada prawu. Stąd też Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli jej legalności zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia tejże skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.
Natomiast podniesione zarzuty skargi kasacyjnej w realiach tej sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przede wszystkim nie jest usprawiedliwiony w całości zarzut oznaczony jako 1 od poz. 1.1 do 1.8 opisany w petitum kasacji, a dot. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art 28 k.p.a. w zw. z art 105 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 polegający na błędnej wykładni pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", wyrażającej się w uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż jedynym, miarodajnym kryterium determinującym uznanie, iż dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, stanowi kryterium bezpośredniego graniczenia rzeczonej nieruchomości z terenem inwestycyjnym, na którym zlokalizowane ma być przedsięwzięcie, skoro Sąd pierwszej instancji wyraźnie zanegował takie twierdzenia skarżącego – patrz strona 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Generalnie pojęcie strony definiuje art. 28 k.p.a. określając, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Inaczej jednak status strony został unormowany w ustawie z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji z 17 listopada 2014 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 stycznia 2015 r.) w art. 28 ust. 2. Przy określeniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonego zarówno w trybie zwykłym jak i w trybie nadzwyczajnym, którym jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, decydujące znaczenie ma więc przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - patrz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 470/19. Jest to lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję "obszaru oddziaływania obiektu" podaje zaś art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego.
Mimo, iż skarżący nie był stroną postępowania zwykłego, pismem z 3 czerwca 2016 r. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. Ponownie badając przymiot strony skarżącego w niniejszym postępowaniu nieważnościowym prawidłowo weryfikacji tej dokonano przez pryzmat art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego wskazanych przez skarżącego a mających statuować jego interes prawny. Oceny tej dokonano, co ponownie należy zaakcentować, z uwzględnieniem wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 października 2018 r., który jednoznacznie określił, iż badaniu organu podlega legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego na datę składania wniosku w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. - pomimo, że decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlegać będzie merytorycznej ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Istotne jest to, że źródłem tego interesu prawnego, co wprost zaznaczano w ww. wyroku, nie mogła być ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) – w szczególności zaś art. 4 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy.
Dostrzec pozostaje w tej sytuacji, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Niewątpliwie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane definiując pojęcie obszaru oddziaływania odsyła do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Przepisy odrębne, o których mowa w przepisie, to regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej czy też dalszej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę (także w postępowaniu nieważnościowym) zawiera pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny bowiem być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni pojęcia "obszaru odziaływania inwestycji" co miałoby się wyrażać w przyjęciu przez ten Sąd kryterium uznania położenia działki w tym obszarze tylko bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną. Przedstawiona interpretacja w motywach zaskarżonego wyroku odnosiła się do wykładni "obszaru odziaływania inwestycji" rozumianego w taki sposób, że stronami będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania, powodujących ograniczenie w zagospodarowaniu otoczenia wynikającego z przepisów odrębnych a więc nie dotyczyło to wyłącznie działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.
Z lektury akt wynika, iż skarżący w tej sprawie wskazał jako podstawę materialnoprawną swojego żądania stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji organu architektoniczo-budowlanego przepisy art. 140, 144 Kodeksu cywilnego i art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 20, art. 21 § 1, art. 31, art. 64 § 2 i 3, art. 74 § 1 i 2, art. 68 Konstytucji RP, art. 1 § 2, art. 36, art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedłożył także kopie aktów notarialnych dotyczących jego nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Działki te, co nie jest kwestionowane, objęte były ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z 30 czerwca 2005 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na całym obszarze z wyłączeniem działek: obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Gminy [...] z 26 listopada 2008 r. Nr [...]. Dla działek należących do wnioskodawcy ww. plan miejscowy, jak trafnie ustalono to w toku postępowania, przewidywał następujące przeznaczenie: - nr ewid. [...] i [...] oznaczone symbolem RZ - tereny przeznaczone do produkcji rolnej, łąk, pastwisk, nieużytków wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami, bez możliwości wprowadzania na nich zabudowy z dopuszczeniem zalesień, oraz obiektów celu publicznego wymienionych w § 8 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9. Na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia RZ zakazuje się wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy (§ 58 ust. 1 i 2); - nr ewid. [...] i [...] oznaczone symbolem RO-2 - tereny przeznaczone dla zabudowy i zagospodarowania związanego z produkcją rolną i agroturystyką; z dopuszczeniem elektrowni wiatrowych; z dopuszczeniem zalesień oraz obiektów celu publicznego wymienionych w § 8 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9, wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami (§ 57 ust. 2); - nr ewid. [...] oznaczona symbolem MU-1 - tereny przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową; zabudowę związaną z produkcją rolną; zabudowę usług nieuciążliwych z zakazem wprowadzania usług handlu o powierzchni sprzedanej większej niż 300 m² drogi wewnętrzne; obiekty celu publicznego wymienione w § 8 pkt 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9 wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem (§ 50 ust. 1); - nr ewid. [...]oznaczona symbolem RO-1 - tereny produkcji rolnej przeznaczone dla zabudowy i zagospodarowania związanego z produkcją rolą i agroturystyką wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami, z dopuszczeniem zalesień oraz obiektów celu publicznego wymienionych w § 8 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9 (§ 57 ust. 1). Z treści § 30 ust. 1 pkt 3 ww. prawa miejscowego w rozdziale 4 dot. ustaleń dla obszarów i obiektów podlegających ochronie ze względu na wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ustalono strefy ochronne, w tym od elektrowni wiatrowych w odległości 400 m.
Dokonane ustalenia względem działek skarżącego nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...], gm. [...], wykazały, że odległość działki inwestycyjnej nr ewid. [...]od najbliżej usytuowanej względem niej działki nr ewid[...]należącej do G. W. wynosi ok. 600 m, przy czym działka ta nie jest działką przeznaczoną w planie miejscowym pod zabudowę (oznaczenie RZ - tereny przeznaczone do produkcji rolnej, łąk, pastwisk, nieużytków). Z uwagi na brak możliwości zabudowy działki nr ewid. [...]jak i działki nr ewid. [...] nie sposób doszukać się przepisów, z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia związane z ewentualną zabudową tych nieruchomości. Sposób oraz możliwość użytkowania tych nieruchomości pozostaną takie same niezależnie od tego, czy przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana, czy też nie. Z kolei odległość działki inwestycyjnej nr ewid. [...](na której posadowiony zostanie wiatrak) od najbliżej usytuowanej względem niej działki wnioskodawcy, która przeznaczona jest w planie miejscowym pod zabudowę, tj. działki nr ewid. [...], wynosi ok. 1.700 m. Pozostałe działki należące do skarżącego znajdują się w jeszcze większej odległości od działki inwestycyjnej nr ewid. [...]i usytuowanych na niej elementów spornej inwestycji.
Stąd też zasadnie przyjęto w okolicznościach tej sprawy, że w ramach postępowania nieważnościowego, mając na uwadze charakter inwestycji na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], oraz odległości między działką inwestycyjną a działkami należącymi do skarżącego, prawidłowo GINB stwierdził, co trafnie zaaprobował Sąd pierwszej instancji, iż działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], gm. [...], nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działek. Innymi słowy G. W. może bez przeszkód zagospodarować działki będące jego własnością, zaś realizacja inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania. Tym samym nie można skarżącemu skutecznie przyznać legitymacji strony w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym, skoro skutki stwierdzenia nieważności decyzji nie dotyczyły skarżącego, który nie brał udziału w postępowaniu głównym.
Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Według § 2 tego artykułu, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Takim formalnym zakończeniem sprawy w danej instancji w "inny sposób" jest decyzja o umorzeniu postępowania, wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydając na takiej podstawie decyzję organ administracji publicznej nie załatwia sprawy co do istoty z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Podkreślić jednak trzeba, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, o ile oczywiście zachodzą ku temu przesłanki. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu. Może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka podmiotowa bezprzedmiotowości postępowania albowiem z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego wystąpił podmiot nie mający interesu prawnego w takim żądaniu. Ujawnienie tej okoliczności na etapie postępowania rozpoznawczego, jak w tej sprawie, obligowało do zastosowania przez organ administracji konstrukcji prawnej z art. 105 § 1 k.p.a.
Nie jest także usprawiedliwiony kolejny zarzut skargi kasacyjnej oznaczony w jej petitum jako 2 od poz. 2.1 do 2.5, naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 112 ustawy Prawo ochrona środowiska w zw. z art. 113 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w zw. z art 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art 140 k.c. w zw. z art 144 k.c. w zw. art 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.
Przede wszystkim zarzut ten został sformułowany w sposób nieprecyzyjny (podobnie jak oznaczony w zarzucie nr 3 kasacji) albowiem wskazane w nim rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, powołane zostało bez określenia jakiejkolwiek jednostki redakcyjnej tego aktu, która stanowiłaby podstawę wyprowadzenia interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd odwoławczy do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, w szczególności wskazując, jak w ww. zarzucie, na akt prawny kontestowany kasacją jako całość bez oznaczenia konkretnej normy w nim zawartej. Z kolei pozostałe a powołane wyżej w tym zarzucie normy prawa materialnego w ujawnionym w tej sprawie stanie faktycznym nie mogły stanowić podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego skarżącego w niniejszym postępowaniu nieważnościowym.
Z regulacji art. 112 i 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika jedynie na czym polega ochrona przed hałasem w rozumieniu tej ustawy jak i że jest delegacja ustawowa dla właściwego Ministra do spraw ochrony środowiska do określenia w drodze rozporządzenia, dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W stanie faktycznym tej sprawy przepisy te nie mogły stanowić podstawy do przyznania skarżącemu statusu strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Już w wyroku z dnia 31 października 2018 r. VII SAWa 334/18 WSA w Warszawie zaznaczył, że wprawdzie art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przewiduje zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, ale jest przepisem ogólnym i bez wskazania, w jaki sposób wydane pozwolenie na budowę naruszało (i w jaki sposób) konkretne, indywidualne prawo skarżącego nie sposób uznać, aby którykolwiek z paragrafów tego artykułu stanowił o istnieniu jego interesu prawnego. W skardze kasacyjnej w dalszym ciągu brak takiego dookreślenia a powołane w opisany wyżej sposób przepisy art. 112 ustawy Prawo ochrona środowiska w zw. z art. 113 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w żaden sposób nie naruszają indywidualnego prawa skarżącego.
Nie stanowi podstawy do przyznania skarżącemu statusu strony norma art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jak i przywołane w powiązaniu z tym przepisem uregulowania art. 140 k.c. w zw. z art 144 k.c. Przede wszystkim w poprzednim wyroku z dnia 31 października 2018 r. VII SAWa 334/18 WSA w Warszawie jednoznacznie wskazał, iż, cytat "nieobowiązujący w dniu dzisiejszym art. 6 z 2 lipca 2004 r. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (uchylonej z dniem 30 kwietnia 2018 r. ustawą z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców) również sam w sobie nie przesądzał o istnieniu interesu prawnego G. W. w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego – o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. Z akt sprawy natomiast w żaden sposób nie wynika, w jaki sposób kwestionowana decyzja ów interes by naruszała, lub dlaczego z tego powodu skarżący miałby mieć interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności takiej decyzji."- koniec cytatu. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu jak i aktualnie w skardze kasacyjnej, poza przywołaniem tej normy art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie podano jakichkolwiek przesłanek, które pozwalałyby ujawnić, że norma ta stanowi podstawę interesu prawnego skarżącego w tym postępowaniu. Dodatkowo należy także wskazać, iż nie wystarczy samo powołanie się na prawo własności nieruchomości bez wykazania, w jaki sposób prawo to doznaje niedozwolonych prawnie ograniczeń na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co prawda w art. 140 k.c. zagwarantowano właścicielom nieruchomości uprawnienie do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jak też ochronę przed takimi działaniami właścicieli nieruchomości, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, to jednak w sprawie budowlanej kwestia immisji musi być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1537/17). Niemniej jednak, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA, przepis art. 140 k.c. może stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do uwzględnienia w stosunkach administracyjnoprawnych w zakresie uprawnienia lub obowiązku prawa własności - patrz wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. II OSK 346/17. Jednak takiej normy odsyłającej do uwzględniania prawa własności w realiach tej sprawy brak. Stąd też norma prawa cywilnego z art. 140 tej ustawy nie mogła również stanowić podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego skarżącego w przedmiotowym postępowaniu.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również kolejny zarzut skargi kasacyjnej oznaczony w jej petitum jako nr 3 od 3.1 do 3.4, poprzez naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art 3 pkt 34 w zw. z art. 83 w zw. w zw. z art. 113 ust. 1 w zw. z art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z ustawy Prawo ochrony środowiska. Generalnie w zarzucie tym podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił znaczenia immisji i skumulowanego oddziaływania pozostałych 5 elektrowni wiatrowych- sporne przedsięwzięcie polega bowiem na budowie i eksploatacji farmy wiatrowej "X" obejmujących 6 turbin wiatrowych w tym tej zlokalizowanej na działce nr [...]obręb ewidencyjny [...] gm. [...].
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane podnoszony jest po raz kolejny gdy tymczasem jego zasadność została rozstrzygnięta w poprzednim wyroku WSA w Warszawie z 31 października 2018 r. VVIII SA/Wa 344/18. Z analizy tegoż wyroku wynika, że zarzut naruszenia cytat: "art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt. 1. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 2, w zw. z art. 35 ust. 3 Pr. bud., w zw. z art. 156 ust. 1 pkt. 2 k.p.a.", nie tylko był przedwczesny (wobec powodów uchylenia przez tut. Sąd zaskarżonych decyzji GINB), ale i nie był zasadny wobec stanu sprawy, dającego się ustalić na podstawie akt sprawy. GINB bowiem wyjaśnił, że brak projektu zagospodarowania działki (działek) inwestycyjnej stanowił naruszenie 33 ust. 1 Prawa budowlanego, tym niemniej skutki naruszenia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Inwestor przedłożył mapę X z 13 września 2013 r. przedstawiającą planowane lokalizacje turbin wiatrowych oraz mapę przedstawiającą odległości turbin wiatrowych od terenów mieszkalnych, od terenów zielonych, od najbliższych dróg KG i KZ, odległości pomiędzy turbinami wiatrowymi oraz izolinie równego poziomu dźwięku. Ponadto inwestor w usytuowaniu przedmiotowych turbin wiatrowych ograniczony był decyzją środowiskową, która przedstawia ogólną lokalizację inwestycji. Organ odniósł się więc również do naruszenia art. 34 ust. 3 pkt. 1 i art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. i swoje stanowisko uzasadnił – w ocenie tut. Sądu – poprawnie "- koniec cytatu. Stąd też ten pogląd wyrażony w sprawie podzielony został w zaskarżonym wyroku – patrz strona 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że brak przedłożenia projektu zagospodarowania terenu nie świadczy jednak o tym, że skarżący nabył w tym przypadku i w ten sposób uprawnienia strony. W każdej odrębnej sprawie, nawet objętej wspólnym zamierzeniem inwestycyjnym i opisanym obowiązkiem, organ jest zobowiązany przeanalizować krąg podmiotów, których nieruchomości mogą pozostawać w obszarze oddziaływania. Nie było zatem ani podstaw ani możliwości analizowania w postępowaniu budowlanym, a tym bardziej nieważnościowym, tzw. skumulowanego oddziaływania inwestycji, dla której inwestor pozyskiwał odrębne decyzje budowlane. Pojęcie to jest przy tym właściwe postępowaniu środowiskowemu (etap oceny środowiskowej zamierzenia), a nie postępowaniu budowlanemu prowadzonemu w następstwie ewentualnie wcześniej wydanej decyzji środowiskowej.
Natomiast kwestia tzw. immisji również właściwie została oceniona jako nie mająca znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) - a na gruncie tej sprawy dotyczy to ewentualnego hałasu - może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3365/17; 8 grudnia 2015 r., II OSK 905/14; 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2011/11; 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 12/08; 26 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1365/14; 8 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 905/14). Przewidziana w art. 144 k.c. miara dopuszczalnych zakłóceń jako oparta na kryteriach społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunkach miejscowych ma bowiem charakter autonomiczny wobec regulacji administracyjnoprawnych, w tym również tych, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb. Jednym ze skutków tej autonomiczności jest, co warto podkreślić, możliwość wystąpienia z roszczeniem na podstawie art. 144 k.c. i art. 222 § 2 k.c. (actio negatoria) w stosunku do właściciela obiektu wybudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę.
Nie budzi żadnych wątpliwości, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego czy to w sprawie pozwolenia na budowę, czy to w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, nie jest kompetentny do rozpatrywania w oparciu o cywilnoprawne unormowanie z art. 144 k.c. kwestii dotyczących potencjalnych immisji (pośrednich) związanych z realizacją inwestycji.
Tym samym dotychczasowe rozważania wskazują na to, iż skarga kasacyjna G. W. jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił tak wniesioną skargę kasacyjną.