II OSK 594/23

II OSK 594/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 889/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-11-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 889/22 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 maja 2022 r. nr SKO.ZP/415/151/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 889/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi Z. B. (dalej: inwestor, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium, SKO) z 24 maja 2022 r. nr SKO.ZP/415/151/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 19 listopada 2021 r. skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie konstrukcji dachu płaskiego 9° na połaciowy wielospadowy do 45°, czyli nadbudowie budynku jednorodzinnego wraz z adaptacją powstałego poddasza na cele strychowo-mieszkalne na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w K..
Prezydent Miasta Krakowa (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) decyzją z 2 marca 2022 r. nr AU-2/6730.2/164/2022 (dalej: decyzja WZ) ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W szczególności odnosząc się do zarzutu odwołania, zgodnie z którym przyjęte parametry wysokościowe zostały ustalone w sposób błędny, bowiem nie zapewniają możliwości realizacji dachu o kącie nachylenia połaci wynoszącym 45°- stwierdzono, że zarzuty odwołania są chybione, a ustalenia kwestionowanej decyzji prawidłowe. Kolegium podniosło, że skoro w obszarze analizowanym nie ma dachów o kalenicach wyższych niż 11 m, to nie można ustalić wysokości większej, byłaby to bowiem wartość obca ładowi przestrzennemu zastanemu w analizowanym obszarze. Zatem organ nie mógł uwzględnić wniosku inwestora, który wnioskował o wysokość kalenicy na poziomie 14 m. W kwestii kąta nachylenia połaci dachowych 45°- podniesiono, że inwestor ma rację, że przy ustalonych wysokościach okapu i kalenicy nie będzie on możliwy do uzyskania. Wskazano, że w świetle analizy występujące w obszarze kąty nachylenia połaci dachowych są zróżnicowane, występują też dachy płaskie. Stąd też ustalony w decyzji kąt nachylenia - większy od dotychczasowego wynoszącego 8°, mniejszy zaś od wnioskowanego 45°, mieści się w ramach parametrów występujących w obszarze analizowanym.
WSA w Krakowie we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności sąd wojewódzki zaznaczył, że istota skargi sprowadza się do nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz do zanegowania prawidłowości ustalonych w wydanej decyzji parametrów zabudowy.
Sąd pierwszej instancji wskazał w szczególności, że z załącznika do decyzji Prezydenta jednoznacznie wynika, że front działki wynosi 30 metrów (3 cm na mapie w skali 1:1000), a obszar analizowany wyznaczony jest w odległości ok. 90 m od granic terenu inwestycji. Zatem zarówno front działki jak i obszar analizowany wyznaczone były w sposób prawidłowy. Dalej podniesiono, że ustalenia wymagań dla nowej zabudowy są odnoszone do parametrów, wskaźników, wielkości i charakteru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Oznacza to, że organ ustalając w decyzji warunki zabudowy związany jest nie tyle treścią wniosku, lecz istniejącymi w obszarze analizowanym wielkościami obejmującymi np. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy szerokość elewacji frontowej, a ponadto także geometrię dachu.
Sąd wojewódzki wyjaśnił, że z wyników przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wysokość kalenic/attyk obszaru analizowanego wynosi ok. 9 m, a maksymalna wysokość istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 11 m (wysokość kalenic). Zatem zawarta we wniosku wysokość kalenicy na poziomie 14 m (okapu maksymalnie na wysokości 8 m) znacznie odbiega od średniej wysokości w obszarze analizowanym. WSA w Krakowie stwierdził, że przyjęta w decyzji wysokość kalenicy na poziomie 8-9,5 m (w przypadku kalenicy równoległej) oraz na poziomie 11 m (w przypadku kalenicy prostopadłej do frontu działki) została ustalona w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: rozporządzenie) tj. odniesiona do średnich wysokości zabudowy wschodniej strony ul. [...]. Zdaniem WSA w Krakowie jest jest zgodna z zapisami rozporządzenia. Podobnie w zakresie wyznaczenia geometrii dachu - dachu połaciowego, wyznaczono ją stosownie do zapisów § 8 rozporządzenia odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, przy czym ostateczny kąt nachylenia połaci będzie zależny od wyboru wysokości kalenicy i wysokości okapu.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, które abstrahuje od parametrów istniejącej zabudowy. Tym samym nie są uzasadnione zarzuty skarżącego, dotyczące nieustalenia dopuszczalnej wysokości kalenicy na poziomie 14 m, co pozwoliłoby na zachowanie kąta nachylenia połaci na poziomie 45°. WSA w Krakowie nie dopatrzył się również żadnych naruszeń, którymi obarczona byłaby decyzja lub przeprowadzone postępowanie, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:
- art. 61 ust. 5a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie przez WSA w Krakowie wyznaczenia przez organy administracyjne obu instancji zbyt wąskiego obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskowanego przez skarżącego, w sytuacji gdy teren ten powinien być wyznaczony w promieniu nie mniej niż 400 m wokół granic nieruchomości skarżącego kasacyjnie;
- § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 4, § 8 rozporządzenia poprzez wadliwe zastosowanie tych przepisów i zaakceptowanie przez WSA w Krakowie zaskarżonej decyzji, która nie uwzględnia wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy z dopuszczalną wysokością kaletnicy dachu na poziomie 14 m, co dopiero pozwoliłoby na zachowanie kąta nachylenia połaci na poziomie 45°;
2) naruszenie następujących przepisów postępowania, w sytuacji gdy uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich argumentów i zarzutów podnoszonych w skardze;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich naruszenie i niezastosowanie wskazanych przepisów postępowania i w konsekwencji nieuchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta pomimo wydania ich z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie celem ponownego rozpoznania oraz wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.
Jako nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rezultat tej kontroli następuje w sentencji wyroku oraz jego uzasadnieniu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie winno spełniać wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16).
W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez sąd pierwszej instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji w pełni umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Jedynie fakt powołania jednocześnie dwóch wykluczających się przepisów odnoszących się do wyznaczenia obszaru analizy tj. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia należy uznać za błędny.
Art. 61 ust. 5a u.p.z.p. został dodany przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz.1986) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 3 stycznia 2022 r. Przepis art. 4 w/w ustawy zmieniającej stanowi, że do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wniosek o wydanie decyzji został złożony w dniu 19 listopada 2021 r., co oznacza, że jako relewantną podstawę prawną wyznaczenia obszaru analizy należy przyjąć § 3 rozporządzenia. Niemniej powyższy błąd pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy bowiem zasady wyznaczania tego obszaru w obydwu powołanych przez sąd wojewódzki przepisach są analogiczne.
Oznacza to dalej, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu prawa materialnego należy odnieść wyłącznie do § 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Spór w sprawie dotyczy wyznaczenia obszaru analizy, bowiem skarżący konsekwentnie postuluje znaczne powiększenie tego obszaru (w promieniu nie mniej niż 400 m wokół działki strony). Organ tymczasem, co słusznie ocenił WSA w Krakowie, przyjął podstawowy model wyznaczenia tego obszaru tj. trzykrotność szerokości frontu działki (30 m – 90 m) i nie ma żadnych przesłanek – poza oczekiwaniami strony – aby poszerzyć tak wyznaczony obszar analizy.
Tryb wyznaczania trzykrotności szerokości frontu działki powinien być stosowany jako podstawowy wzorzec ustalania obszaru analizy (tak samo wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt 2209/23, z 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 395/22) i przeprowadzenie analizy przy jego zastosowaniu jest w pełni prawidłowe. Organ jednocześnie nie ma obowiązku wykazywania, z jakich powodów nie odstąpił od tego wzorca. Natomiast ciąży na nim taki obwiązek, jeśli uzna, że wystąpiły okoliczności uzasadniające poszerzenie tego obszaru (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15).
Ponadto powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar zawsze musi mieć racjonalne uzasadnienie i wykazanie tych powodów ciąży na organie, który opiera się na opracowaniu profesjonalisty tj. urbanisty lub architekta (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Jak już wskazano wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy (tak np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1952/21, wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1167/20). W niniejszej sprawie tak znaczne powiększenie obszaru analizy nie wynika z jakichkolwiek okoliczności poza celem strony, jakim jest przebudowa budynku w taki sposób, aby uzyskać możliwość wybudowania poddasza na cele strychowo-mieszkalne. W konsekwencji organy prawidłowo zastosowały § 3 rozporządzenia. Wyznaczony obszar determinował występującą zabudowę, która posłużyła jako odniesienie do wyznaczenia parametrów wysokości zabudowy nadbudowywanego budynku oraz geometrii dachu.
Jako bezprzedmiotowy należało uznać zarzut naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia, który dotyczy szerokości elewacji frontowej. Jak wynika z decyzji Prezydenta parametr ten pozostaje bez zmian.
Kluczowy jest natomiast zarzut naruszenia § 7 ust. 1 i 4, § 8 rozporządzenia. Analiza urbanistyczna wykazała, że nie ma możliwości budowy budynku o wysokości kalenicy 14 m, co umożliwiłoby zachowanie kąta nachylenia połaci dachowej 45º i wygospodarowania strychu (powierzchni mieszkalnej) .
Jak wynika z treści decyzji, a ściślej z wyników przeprowadzonej analizy średnia wysokość kalenic / attyk obszaru analizowanego wynosi ok. 9 metrów, a maksymalna wysokość istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 11 metrów (wysokość kalenic). Zatem zawarta we wniosku wysokość kalenicy na poziomie 14 metrów (okapu maksymalnie na wysokości 8 metrów) znacznie odbiega zarówno od średniej wysokości w obszarze analizowanym, jak również od dwóch budynków po wschodniej stronie ul. [...], gdzie zanotowano najwyższe wysokości 11 m. Ustalona w decyzji wysokość kalenicy na poziomie 8-9,5 m (w przypadku kalenicy równoległej) oraz na poziomie 11 m (w przypadku kalenicy prostopadłej do frontu działki) została ustalona w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia i odniesiona do średnich wysokości zabudowy wschodniej strony ul. [...]. Tym samym analiza dopuściła korzystniejszy dla inwestora wariant, bowiem § 7 ust. 1 rozporządzenia nakazuje odnieść się do najbliższej zabudowy (przedłużenie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich). Ta najbliższa zaś zabudowa to wedle analizy posiada wysokość 9,5 m (ul. [...]), 10 m (ul. [...]), 8,5 m (ul. [...]), 10,5 m (ul. [...]) – wszystkie po wschodniej stronie ul. [...]). Tym samym skorzystanie z reguły przyjętej w § 7 ust. 1 rozporządzenia pozwoliłoby nadbudować jedynie do wysokości 10,5 m.
Przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry odnośnie wysokości zabudowy oraz geometrii dachu realizują zasadę dobrego sąsiedztwa ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kluczowe jest bowiem odniesienie do najbliższej zabudowy, którą wyznacza obszar analizowany. Tymczasem zabudowa ta nie przewiduje tak wysokiego budynku, jakiego oczekuje strona.
Z tych względów skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.