II OSK 593/24

II OSK 593/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 353/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-11-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 353/23 w sprawie ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz A. K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 353/23, w wyniku rozpoznania skargi A. K. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (dalej: UE) – oddalił skargę w całości.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemka – obywatelka Ukrainy, wnioskiem z 3 marca 2023 r. wystąpiła o wydanie zaświadczenia w przedmiocie złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 26 lipca 2023 r., a następnie do WSA we Wrocławiu skargę z 27 lipca 2023 r. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie wydania tego zaświadczenia. Organ, 8 sierpnia 2023 r. wydał wnioskowane zaświadczenie.
Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu wojewódzkiego, ze względu na datę złożenia wniosku, zastosowanie znalazła regulacja art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy). Sąd wojewódzki wyjaśnił, że art. 100d ustawy o pomocy nie odnosi się bezpośrednio do biegu określonych w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) terminów załatwienia spraw w postępowaniach o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 3 k.p.a.), tym niemniej, w tym przypadku również znajdzie zastosowanie. Wskazano, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w k.p.a., należy zawsze brać pod uwagę przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. Sąd I instancji zaznaczył, że wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony wraz z wnioskiem o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Podniesiono, że przedmiot wniosku nie odnosił się do danych wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów - dotyczył stanu prawnego postępowania dotyczącego udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Tym samym przedmiot zainicjowanego przez skarżącą uproszczonego postępowania o wydanie zaświadczenia pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem o udzielenie zezwolenia pobytowego. Podsumowując wskazano, że art. 100d ustawy o pomocy wyłącza w przypadku postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE możliwość stosowania przepisów o bezczynności i przewlekłości oraz wywodzenia środków prawnych w sytuacji, gdy organ prowadzący takie postępowanie zaprzestanie czynności lub dokonuje ich z opóźnieniem w okresie wskazanym w tym przepisie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy w zw. z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię w/w przepisów i uznanie, że wskazane przepisy ustawy o pomocy znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy:
a. z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby strona skarżąca była obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP) z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, zatem przepisy przedmiotowej ustawy nie znajdują zastosowania,
b. przepisy uniemożliwiające stronie w ogóle zaskarżenie przewlekłości lub bezczynności postępowania, także w sytuacji, kiedy skarga na przewlekłość lub bezczynność postępowania jest co do zasady środkiem zmierzającym do zaskarżenia m.in. wadliwego pozostawienia sprawy bez rozpoznania przez właściwy organ, są jawnie i oczywiście sprzeczne z wskazanymi powyżej przepisami Konstytucji RP, w szczególności z art. 45 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu swoich praw, co w kontekście niewątpliwego uznania, że to Konstytucja jest najwyższym prawem RP i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, prowadzić musi do uznania, że sąd administracyjny posiada kompetencję do samodzielnego dokonania oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją na użytek rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia faktycznego paraliżu prac Trybunatu Konstytucyjnego (dalej także: TK), który powołany został do rozpatrywania spraw zgodności ustawy z Konstytucją RP, a który to TK nie może obecnie funkcjonować z uwagi na fakt, że w jego składzie zasiadają osoby nieuprawnione do orzekania, zaś pracami i wyznaczaniem terminów rozpraw kieruje osoba, której kadencja wygasła, zatem nie jest możliwe funkcjonowanie TK w sposób wskazany w Konstytucji RP;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez stronę w sytuacji, kiedy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i pozostawał w bezczynności, zatem skarga wystosowana przez stronę skarżącą winna podlegać uwzględnieniu.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Pismem z 27 lutego 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione.
Przede wszystkim bezzasadne jest stanowisko, że przepisy ustawy o pomocy nie znajdują zastosowania w tej sprawie z tego względu, że skarżąca nie przybyła na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy. Strona przyjechała na terytorium RP przed 24 lutego 2022 r. i jej pobyt nie jest związany z wojną rosyjsko-ukraińską. Jednakże nie oznacza to, że z tego powodu art. 100d ustawy o pomocy, bo tylko ten przepis jest adekwatny dla niniejszej sprawy przewlekłości, nie miałby zastosowania w stosunku do strony. Stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie NSA (zob. wyroki NSA: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24). Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy nie jest usprawiedliwiony. Przepis art. 100d ustawy o pomocy jest normą, która znajduje zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, którzy zainicjowali postępowanie przed wojewodą w sprawach wymieniony w ust. 1. tego przepisu.
Kluczowy w tej sprawie jest zakres przedmiotowy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w którym odwołano się do ściśle określonej kategorii spraw związanych z legalizowaniem pobytu cudzoziemców na terytorium RP. Sprawy te uregulowane są ustawą z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769) dalej: u.o.c. i kończą się one wydaniem decyzji administracyjnej, nie zaś zaświadczenia. Sąd wojewódzki natomiast stanął na stanowisku, że wniosek o wydanie zaświadczenia mieści się w ramach postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy) i tym samym podlega regulacji zawieszenia biegu terminu na załatwienie takiej sprawy. Stanowisko powyższe jest błędne, gdyż art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 4 ustawy o pomocy nie ma zastosowania w sprawie wniosku o wydanie zaświadczenia (art. 217 k.p.a.) i tym samym nie mógł stanowić podstawy prawnej oddalenia skargi na przewlekłość.
Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Cudzoziemka motywowała swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia normą art. 210 ust. 2 w zw. z art. 223 u.o.c. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest odrębnym uproszczonym postępowaniem, które kończy się wydaniem zaświadczenia określonej treści lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). Zdaniem NSA fakt, że wniosek o wydanie zaświadczenia jest złożony w ramach i w związku z procedurą zezwolenia na pobyt rezydenta UE nie oznacza, że przepis art. 100d stosuje się w takim uproszczonym postępowaniu.
Przede wszystkim zakres spraw, w których następuje wstrzymanie biegu terminów został enumeratywnie określony w ustawie o pomocy i dotyczy postępowań uregulowanych w u.o.c. kończących się decyzją administracyjną i wymagających podjęcia szeregu czynności procesowych. Przepis art. 100d ustawy o pomocy ma charakter przepisu wyjątkowego, ograniczającego procesowe prawa czasowo, w ściśle wymienionych rodzajach spraw administracyjnych. Wszyscy cudzoziemcy, niezależnie od obywatelstwa oraz daty, jak i okoliczności przybycia na terytorium RP, w wymienionych enumeratywnie sprawach administracyjnych w określonym przedziale czasowym zostali pozbawieni efektywnego korzystania z prawa do oceny zaprzestania lub dokonywania z opóźnieniem przez Wojewodę jako organu I instancji czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Jako przepis wyjątkowy, ingerujący w chronione konstytucyjnie prawa jednostki, w tym prawo do sprawnej administracji (art. 2 Konstytucji RP) oraz prawo do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji RP), art. 100d ustawy o pomocy nie może być wykładany w sposób rozszerzający (exceptiones non sunt extendendae) – vide wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 784/23, z 9 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 786/23. Reasumując, przepis art. 100d ustawy o pomocy nie mógł stanowić podstawy prawnej do odmowy zbadania przez WSA we Wrocławiu, czy organ dopuścił się przewlekłości, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 151 p.p.s.a i oddalenia skargi.
Natomiast jako przedwczesne należy ocenić zarzuty naruszenia przez sąd wojewódzki art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Przy czym zarzut należało połączyć z art. 217 § 3 k.p.a., gdyż to ten przepis ustala termin załatwienia sprawy wydania zaświadczenia, nie zaś przytoczone w skardze kasacyjnej normy dotyczące prowadzenia postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.).
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy poprzez zastosowanie art. 100d ustawy o pomocy mimo, że w ocenie skarżącej przepis ten jest sprzeczny ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, w szczególności z art. 45 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, to jest on bezprzedmiotowy. Przepis ten bowiem nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie przewlekłości w sprawie wydania zaświadczenia. Tym samym postulat, aby w ramach niniejszego postępowania NSA dokonał oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP nie zasługuje na uwzględnienie. Niemniej jednak zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Z kolei zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, TK orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Z wykładni językowej i systemowej w sposób oczywisty wynika, że NSA nie jest sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24). Tym samym poza bezprzedmiotowością tego zarzutu, NSA w składzie orzekającym nie podzielił argumentacji prawnej i faktycznej, aby zastąpić TK w jego ustawowych kompetencjach.
Mając powyższe na uwadze, uznając za zasadną część zarzutów skargi kasacyjnej, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.