II OSK 592/24

II OSK 592/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 407/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-12-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, 182, 183, 184, 207
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 830
1, 2, 100c, 100d
Ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa  oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2023 poz 519
art. 3, 112a, 211
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, 7, 45, 77
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 407/23 w sprawie ze skargi S. H. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 407/23, oddalił skargę S. H. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
S. H. skargą z dnia 29 sierpnia 2023 r. wniósł o stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. , 6, 7, 7a, 8 i art. 12 w związku z art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy w prowadzonym postępowania. Jednocześnie wnioskował o: stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość ta miała rażący charakter zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego; przyznanie od organu sumy pieniężnej; zwrot kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy skarżący złożył w dniu 25 kwietnia 2022 r., natomiast w dniu 10 lutego 2023 r. organ rozpoczął procedowanie wniosku. W skardze podkreślono, że pomimo upływu 12 miesięcy, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie wniosku wobec czego, pismem z dnia 24 lipca 2023 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pomimo podejmowanych działań, w tym wniesienia ponaglenia, organ do dnia wniesienia skargi nie załatwił wniosku, co powoduje u strony niepokój co do legalności pobytu na terytorium Polski. W skardze podkreślono fakt, ze strona nie przebywa na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, jest obywatelem Korei Południowej, stąd nie można w odniesieniu do jej wniosku stosować art. 100 c i 100 d ustawy o cudzoziemcach, a zatem skarga pozostaje uzasadniona.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podniósł, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ nie dopuścił się przewlekłości.
Sąd wskazał, że terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 § 1 – 4 k.p.a. Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Według art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu taką szczególną normę stanowi w analizowanej sprawie w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach, u.o.c.), zgodnie z którymi decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni od dnia w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przepis ten wszedł w życie w dniu 29 stycznia 2022 r. zatem bezspornie obowiązywał w dniu złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia (24 stycznia 2023 r.).
Sąd wskazał za Wojewodą, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), został wprowadzony do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583, ze zm., dalej: specustawa pomocowa) art. 100c. Stosownie do ust. 1 wskazanego artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak stanowi natomiast art. 100c ust. 3 w okresie do 31 grudnia 2022 r. 1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 specustawy pomocowej zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw został wprowadzony - z mocą od 1 stycznia 2023 r. - art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący obecnie nowy graniczny okres, tj. 4 marca 2024 r. Słusznie przy tym zdaniem Sądu wskazuje się w orzecznictwie, że wskazane przepisy (tj. art. 100c oraz art. 100d specustawy pomocowej) należy stosować do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną .
Sąd podniósł, iż podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 5 czerwca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2059/22), zgodnie z którym art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie ma zastosowania tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z działaniami zbrojnymi zainicjowanymi 24 lutego 2022 r. W regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". Jak natomiast wyjaśnił NSA, taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 specustawy pomocowej). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c specustawy pomocowej wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że specustawa pomocowa wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. W konsekwencji art. 100c i art. 100d specustawy pomocowej dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy.
Sąd wskazał, że za przyjęciem poglądu na temat zastosowania przepisów art. 100c i art. 100d specustawy pomocowej nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną, ale do wszystkich cudzoziemców przemawia również wykładnia funkcjonalna i systemowa. Inne stosowanie przepisów specustawy pomocowej – zróżnicowanie pod względem czasowym (przyjazd do Polski przed, bądź po dacie 24.02.2022 r.), jak i pod względem obywatelstwa – doprowadziłoby do powstania w systemie polskiego prawa w rzeczywistości kilku odrębnych "podsystemów prawnych". Taka sytuacja nie sprzyjałaby jednolitości systemu oraz orzecznictwa. Ustawa o cudzoziemcach oraz specustawa pomocowa mają swoimi regulacjami tworzyć spójny system prawa migracyjnego. O ile w dotychczasowej, współczesnej historii Polski kwestia uregulowań prawnych związanych z pobytem i pracą cudzoziemców odgrywała kwestię marginalną, o tyle od 2015 r. stopniowo zaczynała zyskiwać na znaczeniu, a obecnie po dniu 24.02.2022 r. jest już kwestią bardzo mocno wpływającą na codzienne funkcjonowanie: państwa, społeczeństwa i gospodarki. Tak ukształtowana rzeczywistość nie może nie mieć wpływu na stosowanie prawa przez organy administracyjne.
W ocenie Sądu, problemowa regulacja z art. 100c i 100d specustawy pomocowej, w przyjętym w niniejszym orzeczeniu zakresie podmiotowym jej zastosowania, nie ogranicza przysługującego każdemu w państwie prawa uprawnienia do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Pomimo tego, że zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz prawem zawartym w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, z którego może korzystać każda jednostka znajdująca się na terytorium Unii Europejskiej (pod jego władzą), to zdaniem Sądu, nie przysługuje jej przymiot bezwzględnej nadrzędności. Nie można jej stosować w oderwaniu od innych norm oraz okoliczności faktycznych danej sprawy. Ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki wydaje się uzasadnione i sprawiedliwe względem tych, którzy swym wysiłkiem udzielają pomocy cudzoziemcom napływającym do Polski po 24.02.2022 r. (zasada proporcjonalności). Kwestia zaś tego czy ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki zostało wprowadzone tylko wobec "obywateli Ukrainy", zdefiniowanych przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i ust. 2 specustawy pomocowej, czy też ponadto wobec obywateli innych państw staje się bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy jak zostało to już wyżej nakreślone, ustawę pomocową stosujemy wobec wszystkich osób przybywających na terytorium RP, a nieposiadających obywatelstwa polskiego bądź też innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
Biorąc powyższe regulacje pod uwagę Sąd stwierdził, że bieg terminu załatwienia sprawy skarżącego został zawieszony przed upływem ustawowego terminu do jej załatwienia i zawieszenie to trwa (w obecnym stanie prawnym) do dnia 4 marca 2024 r., co oznacza, że w tym okresie nie można zarzucić organowi opieszałości w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wobec powyższego, skoro przepis art. 100d specustawy pomocowej miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy do postępowania toczącego się z wniosku skarżącego (choć nie jest on obywatelem Ukrainy) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, gdyż wniosek został złożony w czasie obowiązywania tego przepisu, to wykluczona została możliwość postawienia organowi administracyjnemu skutecznego zarzutu opieszałości w procedowaniu nad tym wnioskiem, co zdaniem Sądu uzasadnia oddalenie niniejszej skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).
Skargą kasacyjną S. H. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.
1) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej,
2) art. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j. Dz. U. z 2023r., poz. 103) - poprzez jego błędne zastosowanie, wyrażającej się uznaniem, że przepis ten ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców - skarżący jest obywatelem Korei Południowej, a nie obywatelem Ukrainy, który przybył do Polski jako pracownik delegowany z podmiotu zagranicznego, a nie jako uchodźca uciekający przed wojną na Ukrainie.
II. prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;
1) art. 100c ust. 1 pkt 1a, ust. 2-4 oraz 100d ust. 1 pkt 1a, ust. 2-4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103) - poprzez przyjęcie, iż bieg terminów w postępowaniu pobytowym obywatela Korei Południowej nie rozpoczął się lub we wszczętym postępowaniu bieg terminów uległ zawieszeniu, z uwagi na przepisy tej ustawy, podczas gdy ww. ustawa nie ma zastosowania do skarżącego albowiem skarżący jest obywatelem Korei Południowej, a nie obywatelem Ukrainy i nie przybył do Polski ze względu na konflikt zbrojny trwający w Ukrainie. Skarżący przybył do Polski jako pracownik delegowany z podmiotu zagranicznego;
2) art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519) - poprzez przyjęcie, iż bieg terminu 60 dni w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy uległ zawieszaniu i pomimo, że wniosek pobytowy był złożony w dniu 25 kwietnia 2022 r., to decyzja administracyjna zapadła dopiero w dniu 31 października 2023 r.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia w celu zobowiązania tego Sądu do zbadania przewlekłości, której dopuścił się Wojewoda Dolnośląski - na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy w przedmiotowej sprawie i wniósł o dopuszczenie dowodu z całości akt sprawy nr [...] dotyczącej wniosku z dnia 25 kwietnia 2022 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce, która została zakończona dopiero w dniu 31 października 2023 r.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych dokonujące wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy pomocowej, w sposób odmienny niż w zaskarżonym wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26 dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc kasację zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty wobec zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd odwoławczy. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Nie jest sporne, iż wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy skarżący, będący obywatelem Korei Południowej, złożył w dniu 25 kwietnia 2022 r. a następnie pismem z dnia 24 lipca 2023 r. wniósł ponaglenie, zaś skargą z dnia 29 sierpnia 2023 r. zaskarżył przewlekłe postępowanie Wojewody Dolnośląskiego. Natomiast decyzja pobytowa została wydana w dniu 31 października 2023 r.
Analiza skarżonego wyroku w kontekście zarzutów wniesionego środka odwoławczego, nie pozwala na podzielenie tychże zarzutów, iż w niniejszym postępowaniu, w przedmiocie przewlekłości Wojewody Dolnośląskiego w sprawie udzielenia skarżącemu, obywatelowi Korei Południowej zezwolenia na pobyt czasowy, przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa - zwanej dalej specustawą pomocową, nie miały zastosowania, a tym samym błędnie uznano, iż bieg terminów w postępowaniu pobytowym z uwagi na wszczęte postępowanie nie rozpoczął się lub we wszczętym postępowaniu bieg terminów uległ zawieszeniu z uwagi na te przepisy, jak również i to że bieg 60 dni w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy uległ zawieszeniu i pomimo, że wniosek pobytowy zgłoszony został dnia 25 kwietnia 2022 r., to decyzja administracyjna zapadła dopiero w dniu 31 października 2023 r. Tym samym nieusprawiedliwione pozostają w tej sprawie zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 1 w zw. z art. 2, art. 100c ust.1 pkt 1a, ust.2-4 oraz art.100d ust.1 pkt 1a, ust. 2-4 specustawy pomocowej, jak i art. 112a ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.
Mając na uwadze tę ostatnią ww. normę prawa materialnego należy zauważyć, iż przepis art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach (Dz.U.2023.519 t.j. z dnia 2023.03.20) stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie (ust. 2).
Ocena sprawności działania organu musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku i terminach zastrzeżonych na jego rozpoznanie.
Należy zatem w pierwszej kolejności przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do specustawy pomocowej art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 tejże specustawy pomocowej w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi:
a) zezwolenia na pobyt czasowy,
b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Następnie cytowana treść art. 100c ww. specustawy została powtórzona na kolejny okres - tj. do 24 sierpnia 2023 r. - poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d ustawy o pomocy (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Jedynie informacyjnie przypomnieć należy kolejne wydłużenie terminu z art. 100d cytowanej specustawy wpierw do 30 czerwca 2024 r. (w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 232) i po raz kolejny do dnia 30 września 2025 r. wskutek nowelizacji art. 100d specustawy pomocowej przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz.U.2024.854, z dniem 1 lipca 2024 r.).
Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu na ten okres został utrzymany (art. 100d ust. 1 specustawy pomocowej).
W świetle zarzutów skargi kasacyjnej kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy zastosowania art. 100c i 100d specustawy pomocowej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku słusznie przyjął, że przepisy powyższe nie dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Właściwie zatem podzielono pogląd Wojewody Dolnośląskiego zawarty w odpowiedzi na skargę że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Przede wszystkim stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że przepisy art. 100c i art. 100d specustawy pomocowej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23). Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji trafnie również powołał się na takie orzecznictwo NSA w tym zakresie w motywach zaskarżonego wyroku.
Mianowicie rzeczone przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy pomocowej zezwoliły Wojewodzie Dolnośląskiemu na czasowe, od wejścia ich w życie, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do 28 grudnia 2023 r. (okres do wydania wyroku w tej sprawie) jak i pozwalają nawet dłużej do dnia 30 września 2025 r. wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Jak przyjął NSA we wskazanym wyżej wyroku z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 analiza literalna brzmienia art. 100c i 100d powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji - wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym.
Specustawa pomocowa z 12 marca 2022 r. oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia kraju pochodzenia. Na etapie prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych przyjęto, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych - nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie biegu terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. - na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą o pomocy.
Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d ustawy o pomocy wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów ustawy o pomocy. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy nie wprowadza odrębnej - na potrzeby tej ustawy - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d specustawy pomocowej.
Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d cytowanej ustawy. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c omawianej specustawy pomocowej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy pomocowej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP.
Z tych wszystkich przyczyn status skarżącego ze względu na posiadane obywatelstwo Korei Południowej pozostaje irrelewantny dla sprawy i nie może stanowić podstawy do wyprowadzenia odmiennej wykładni ww. przepisów. Omawiany przepis dotyczy bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy pomocowej. Oznacza to, że WSA we Wrocławiu nie naruszył żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.
Przedstawione wyżej rozważania pozwalają stwierdzić, iż bieg terminów załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został na mocy ww. ustawy (art. 100c i 100d specustawy pomocowej) zawieszony z dniem 15 kwietnia 2022r., co w przypadku wniosku skarżącego złożonego w dniu 25 kwietnia 2022 r., spowodowało, że bieg terminu załatwienia tej sprawy został zawieszony przed upływem ustawowego terminu do jej załatwienia i zawieszenie to trwało w istocie do wydania decyzji pobytowej 31 października 2023 r., co oznacza, że w tym okresie nie można zarzucić organowi opieszałości (przewlekłości) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Taka właśnie konstatacja Sądu pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy jest prawidłowa.
Nie oznacza to jednak, że przepisy te mogą być traktowane jako przeszkoda do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości. Sprawa opieszałości organu w sensie procesowym nadal bowiem istnieje. Brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy pomocowej należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 specustawy pomocowej (vide wyrok NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 638/23). Taka skarga podlega zatem oddaleniu i w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji słusznie zastosował, w jej realiach, tę konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym wyrokiem Sądu pierwszej instancji.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) i art. 7 (zasada praworządności) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę w zakresie objętym skargą i uczynił to na podstawie przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak też ustawy o cudzoziemcach oraz specustawy pomocowej, w granicach obowiązującego prawa, co wyżej wykazano. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działanie organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na przewlekłość organu pomimo treści art. 100c ust. 4 oraz 100d ust. 4 specustawy pomocowej. Podstawę takiego uprawnienia Sądu należy wywodzić z art. 45 Konstytucji RP (prawa do Sądu) w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawierającego zakaz zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw, co słusznie pokreślono w motywach zaskarżonego wyroku. Oznacza to konieczność zagwarantowania dostępu do sądu w sprawach, których przedmiotem jest ochrona konstytucyjnych wolności lub praw. W sprawach, które nie dotyczą bezpośrednio ochrony praw konstytucyjnych, prawo do sądu może zostać ograniczone, o ile dopuszczają to klauzule limitacyjne z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z ww. uregulowaniem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W opinii NSA żadna z tych okoliczności stanowiącej podstawę wyłączenia ochrony prawnej nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stąd też brak jest uzasadnionych podstaw do wywodzenia naruszenia podniesionych w kasacji norm ustawy zasadniczej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze występujące rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy pomocowej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.