II OSK 590/06

II OSK 590/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Rzążewska /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Nowakowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 445/05 - Wyrok WSA w Łodzi z 2005-11-23
II OSK 445/05 - Wyrok NSA z 2006-01-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Miejskiej w Skierniewicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi 1. z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 445/05 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Skierniewicach z dnia 28 października 2004 r., Nr XXXI/113/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2. z dnia 23 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Łd 442/05 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Skierniewicach z dnia 28 października 2004r., Nr XXXI/110/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 3. z dnia 23 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Łd 443/05 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Skierniewicach z dnia 28 października 2004r., Nr XXXI/111/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 4. z dnia 23 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Łd 444/05 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego z dnia 28 października 2004r., Nr XXXI/112/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargi kasacyjne 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki w powołaniu na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na uchwały Rady Miasta w Skierniewicach:
1. XXXI/110/04 z dnia 28 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opracowanego dla fragmentu miasta Skierniewice, położonego pomiędzy ulicami: Czerwoną i Przemysłową oraz linią kolejową PKP,
2. XXXI/111/04 z dnia 28 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opracowanego dla fragmentów miasta Skierniewice, położonych przy ulicach: M. Rataja i Mszczonowskiej, przy ulicy Zwierzynieckiej oraz pomiędzy ulicami: Warszawską, S. Domarasiewicza, Fabryczną i Grabiną,
3. XXXI/112/04 z dnia 28 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego dla fragmentu miasta Skierniewice, położonego w rejonie ulic: Nowobielańskiej, Armii Krajowej i M.C. Skłodowskiej,
4. XXXI/113/04 z dnia 28 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego dla fragmentu miasta Skierniewice, położonego w rejonie: M.C. Skłodowskiej, Przemysłowej, Czerwonej Fabrycznej.
W uzasadnieniu skarg podniesiono, że zaskarżone uchwały nie spełniają wymogów określonych w ustawie z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zwanego dalej rozporządzeniem.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy oraz zgodnie z § 3 rozporządzenia, tekst planu powinien zawierać m.in. ustalenia, które obowiązkowo powinny zostać określone przy jego sporządzeniu. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, sporządzający plan zobowiązany jest stosować nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z tekstem planu.
Zdaniem organu nadzoru uchwała Nr XXXI/110/04, nie spełnia wymienionych wymogów, bowiem plan miejscowy powinien wyznaczać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, nie jest natomiast uzasadnione stosowanie tzw. linii podziału wewnętrznego, które miałyby spełniać funkcję określonych i wymaganych ustawowo linii rozgraniczających.
W przypadku terenu o symbolu 3.93. KSb, dla którego określa się różne przeznaczenia, a mianowicie teren obiektów produkcyjnych, teren składów i magazynów oraz teren baz transportowych, właściwym wydaje się zastosowanie zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy – linii rozgraniczających,
Nadto uchwała ta nie spełnia wymogów § 4 pkt 6 rozporządzenia dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, czyli m.in. określenia gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachów. Przykładem uchybienia są ustalenia planu dla terenu 3.03 Ksb.
W uchwale Nr XXXI/111/04 również nie spełniono wymogów § 4 pkt 6 rozporządzenia, dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, czyli m.in. określenia gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachów. Jako przykład można wskazać teren o symbolu 5.77 KSg oraz teren o symbolu 8.35 P,E.
Poza tym jednostka o symbolu 5.77 KSg wyznaczona liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym nr 3.5), w tekście planu została jedynie zinwentaryzowana jako teren parkowania zamkniętego. Brak natomiast jakiegokolwiek odniesienia się do art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi to jednocześnie uchybienie art. 1 ust. 2 ustawy, który za podstawę kształtowania polityki przestrzennej gminy wyznacza ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.
W uchwale Nr XXXI/112/04 w § 38 ust. 6 teksty uchwały Nr XXXI/112/04 wyznaczono jednostkę o symbolu 3.101, dla której określono przeznaczenie terenu o symbolach: U, UZ, M, MNp, ZP, WSj, E, a na rysunku planu jednostka o symbolu 3.101.U, UZ, MNp, ZP, M, WSj, E, została podzielona "liniami podziału wewnętrznego" na mniejsze obszary, niespójne z wyżej wymienionymi zapisami tekstu uchwały. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, plan miejscowy obowiązkowo winien wyznaczać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, prawidłowym wydać by się mogło, że to właśnie rysunek planu uporządkuje jednostkę o symbolu 3.101 liniami rozgraniczającymi na tereny o różnym przeznaczeniu czy też funkcjach, stosując za przewodnią zasadę treść art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast jak wynika z § 4 ust. 1 tekstu planu, dla wyżej wymienionej jednostki "liniami podziału wewnętrznego" zostały wyznaczone obszary o różnym przeznaczeniu i funkcjach. Ponadto zasady podziału jednostki 3.101 "liniami podziału wewnętrznego", którym zgodnie z § 6 pkt 2 uchwały pozostawiono możliwość 20% tolerancji przebiegu, są sprzeczne z ustaleniami tekstu planu, a ich zasada podziału nie została opisana w planie. Przepisy o planowaniu przestrzennym określają obowiązek ustalenia obligatoryjnych linii rozgraniczających, o z góry ustalonym przebiegu. Natomiast nie znajduje odzwierciedlenia w ustawie pojęcie "tolerancji".
Innym przykładem tego samego uchybienia jest jednostka oznaczona symbolem 3.105.
Niezgodne z ustawą oraz rozporządzeniami wykonawczymi, jest użycie linii rozgraniczającej, która dzieli tereny sąsiadujące bezpośrednio ze sobą o takim samym przeznaczeniu oraz takim samym sposobie zagospodarowania. Zgodnie z wyżej wymienionymi aktami prawa, linia rozgraniczająca dzieli tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Na rysunku planu, linie rozgraniczające zostały użyte do rozdzielenia terenów posiadających identyczne nie tylko przeznaczenie, ale i zasady zagospodarowania, czego przykładem jest teren o symbolu 3.116. KD(D) i 3.115. KD(D) czyli teren dróg publicznych (załącznik nr 2.1, nr 2.2, nr 2.3).
Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia, plan miejscowy w sposób przejrzysty powinien ustalić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, m.in. poprzez określenie układu komunikacyjnego oraz warunków jego powiązań.
Nie przewiduje się natomiast możliwości ustanowienia obsługi komunikacyjnej poprzez służebność, którą wprowadza uchwała Nr XXXI/112/04 jako generalną zasadę.
W uchwale Nr XXXI/113/04 znalazły się zapisy dotyczące zastosowania "linii podziału wewnętrznego", które nie znajdują unormowania w przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego, przy jednoczesnym braku wymaganych przepisami ustawy – linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, czy też funkcjach.
W sytuacji, gdy dla terenu o symbolu 3.86 M, P, U (załącznik nr 1.7, nr 1.8) określone zostały trzy różne przeznaczenia terenu, a mianowicie: teren zabudowy mieszkaniowej, teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz teren zabudowy usługowej, właściwym wydaje się zastosowanie linii rozgraniczających zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy.
Odpowiadając na skargę, Rada Miejska w Skierniewicach wniosła o jej oddalenie.
Wymienionymi w sentencji wyroku orzeczeniami z dnia 23 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w powołaniu na art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ppsa) oraz art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał.
Uzasadnienia wyroków zawierają identyczną treść w zakresie ustaleń faktycznych sądu i dokonanej oceny legalności zaskarżonych aktów, ze wskazaniem, że naruszają one art. 1 ust.1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy.
Sąd I instancji ocenił, że zaskarżone uchwały w sposób sprzeczny z ustawą określają przeznaczenie poszczególnych terenów oraz błędnie wyznaczają linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania, a to jest między innymi pochodną wprowadzenia do planu pojęcia "linii podziału wewnętrznego terenu", przez którą gminny prawodawca rozumie oznaczoną na rysunku planu linię przerywaną, określającą zasady wyodrębnienia fragmentu terenu, do którego ogranicza się realizację obiektów budowlanych (ewentualnie inne zagospodarowanie) ze wskazanego zakresu przeznaczenia lub określającą zasadę podziału na działki. Uchwały definiują pojecie terenu, jako nieruchomości lub ich części wydzielone liniami rozgraniczającymi, co rodzi wątpliwość, o jakim innym zagospodarowaniu terenu wewnątrz linii rozgraniczających, stanowi uchwała wprowadzając linie wewnętrznego podziału, skoro art. 15 ust. 2 omawianej ustawy wyraźnie nakazuje w miejscowym planie określanie przeznaczenia terenów oraz wyznaczanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Oznacza to, iż na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi nie ma miejsca na różne przeznaczenia lub różne zasady zagospodarowania terenu. Plan winien zawierać wszystkie opisane przez ustawę elementy, a w tym precyzyjnie określać teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi i wskazywać jedno jego przeznaczenie lub jedną zasadę zagospodarowania terenu.
Wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania, nie tylko pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, ale również stanowi element niepewności w przyszłym procesie inwestycyjnym. Z tego też powodu uchwała, jako źródło prawa miejscowego, musiałaby zostać poddana interpretacji, której wyniki byłyby sprzeczne, a sprzeczność owa niemożliwa do wyeliminowania w procesie stosowania prawa.
Przy wykonywaniu władztwa planistycznego, organom samorządu terytorialnego winny przyświecać dwa główne cele, to jest: ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W świetle owych zasad nie można usprawiedliwić stanowiska organu gminy dążącego do wykazania, iż różne sposoby zagospodarowania tego samego terenu mają na celu zapewnienie elastyczności inwestycyjnej. Skoro interesy inwestorów są wyłącznym wyznacznikiem działań planistycznych, to wydaje się, iż organ gminy zaprzepaścił główne cele wykonywania władztwa planistycznego. Ponadto "ład przestrzenny", jako zasada wykonywania owego władztwa, stawia przed organem określone cele do realizacji w przyszłości. W tym właśnie należy upatrywać istoty uporządkowanego rozwoju. Zasadnie zatem organ nadzoru podnosi, iż zaskarżona uchwała stanowi raczej opis aktualnego sposobu zagospodarowania niż plan celów wyznaczonych do realizacji zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.
Ponadto za zakazem określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego różnego przeznaczenia lub różnicy zasad zagospodarowania terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, przemawia także przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który określając wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego wskazuje, iż ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów, który w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, na rysunku planu miejscowego może być uzupełniony mieszanymi oznaczeniami barwnymi i jednobarwnymi oraz literowymi cyframi (§ 9 pkt 3 tegoż rozporządzenia).
Potwierdzonym zarzutem skargi jest również zaniechanie umieszczenia przez gminnego prawodawcę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do całego obszaru objętego planem, określeń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, stosownie do wymagań art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Ten element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter obligatoryjny a rozstrzygnięcie powyższej kwestii parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowani terenu w odniesieniu do całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, winno nastąpić w miejscowym planie.
Z obowiązku nałożonego przez wymieniony przepis, gminny prawodawca nie może uwolnić się poprzez stwierdzenie, iż w zakresie nieuregulowanym w uchwale zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż charakter powyższych przepisów i ich przeznaczenie jest odmienne, bowiem regulują one kwestię warunków, jakim winny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, wyłącznie w celu zapewnienia spełnienia wymagań określonych w przepisach art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W żadnym razie przepisy te nie mają charakteru planistycznego i nie mogą być brane pod uwagę w procesie kształtowania ładu przestrzennego.
Skargi kasacyjne wniesione przez Radę Miejską w Skierniewicach od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawach II SA/Łd 442/05, II SA/Łd 443/05, II SA/Łd 444/05, II SA/Łd 445/05 zarzucają naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację przepisów art. 1 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy, § 4 pkt 1 rozporządzenia i ich konkluzje zawierają wniosek uchylenia zaskarżonych orzeczeń.
W uzasadnieniu skarg kasacyjnych strona podniosła, że Sąd nie wskazał, jakiego terenu lub jakich terenów dotyczy uchybienie polegające na dopuszczeniu tam "różnych przeznaczeń i różnych zasad zagospodarowania". W rozważaniach pominął fakt, iż używane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia "przeznaczenie terenu" i "zasady zagospodarowania" nie są pojęciami jednoznacznie zdefiniowanymi przez tę ustawę. Ich rozumienie nie da się odczytać w sposób nie budzący wątpliwości, ani z przepisów ustawy, ani z kontekstu przepisów rozporządzenia. Dla zachowania czytelności i jednoznaczności ustaleń planu miejscowego – pojęcia te zostały zdefiniowane w treści § 4 uchwał. Podobnie zdefiniowane zostało pojęcie "linii podziału wewnętrznego". W świetle tych definicji, linia podziału wewnętrznego nie jest tożsama z linią rozgraniczającą terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w planie dla poszczególnych terenów ustala się " jedno" a nie "wiele" przeznaczeń, natomiast "zasady zagospodarowania" ustalone dla poszczególnych terenów zawierają szereg wymagań (warunków) stawianych przy realizacji przeznaczenia terenu, pozostając w zgodzie z treścią art.15 ust. 2 pkt 1 ustawy i w zgodzie z treścią § 4 pkt 1 rozporządzenia, bowiem ani ustawa, ani rozporządzenie nie stawiają warunku, by dany teren miał ustaloną jedną zasadę zagospodarowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekając, że w planie miejscowym naruszono przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, ustalając "różne przeznaczenia" dla samego terenu poprzez łączenie symboli dotyczących przeznaczenia terenów (określonych w załączniku do ww. rozporządzenia) – zupełnie pominął treść § 9 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym "W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych" (mowa tutaj o oznaczeniach zawartych w załączniku do rozporządzenia). Na dopuszczalność stosowania "uzupełniających i mieszanych oznaczeń" zapisanych w załączniku do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wskazano również w odpowiedzi na skargę Wojewody na uchwałę Rady Miasta.
Wbrew twierdzeniom Sądu, w uchwałach nie zaniechano umieszczenia określeń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, w odniesieniu do całego obszaru objętego planem. Ustalenia z zakresu wymaganego z mocy art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały umieszczone zarówno na rysunkach planu, jak i w tekstach planu.
Nie można się także zgodzić z tezą, że w procesie kształtowania ładu przestrzennego (inaczej mówiąc, rozstrzygając o treści planu miejscowego), nie można brać pod uwagę przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te zawierają szereg unormowań z zakresu zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej (przepisy działu II, w tym dot. usytuowania budynku na działce, kształtowania dojazdów i dojść, warunków uzbrojenia działki). Unormowania te przekładają się bezpośrednio na funkcjonowanie i wizerunek zagospodarowania terenów w skalach większych – w przestrzeni miast i wsi. W wielu przypadkach, fakt istnienia w tych unormowaniach określonych wskaźników, jest wystarczającym gwarantem dla zapewnienia właściwej formy i treści realizowanych obiektów budowlanych, przy jednoczesnym zachowaniu ładu przestrzennego. Istotnym jest, że oceny co do wystarczalności takich unormowań w planach miejscowych można dokonywać jedynie poprzez analizę poszczególnych jego treści, czego nie dokonano poddając ocenie niniejszy projekt planu.
W przepisach powszechnie obowiązujących, oprócz przywołanych przepisów rozporządzenia istnieje ponadto szereg norm (administracyjnych, jak i technicznych), które w sposób szczegółowy wpływają na zagospodarowanie przestrzenne działki, w efekcie podejmowanych procesów inwestycyjnych. Są to m.in. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (przesądza o odległościach zabudowy budowli rolniczych), ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (określa między innymi, minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych od dróg), rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (stanowi szerokościach dróg i zasadach ich określania i które do parametry nie muszą mieć jednej wartości, a uzależnione są od wielu czynników, niekoniecznie znanych na etapie projektu planu zagospodarowania przestrzennego), rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (określa zróżnicowane, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz dla miejsc dostępnych dla ludności, które to wartości w sposób bezwzględny wpływają na usytuowanie urządzenia technicznego w stosunku do istniejącego budynku mieszkalnego, jak i również odwrotnie). wprowadzanie wszystkich parametrów, wskaźników zabudowy, które funkcjonują w ogólnie obowiązujących przepisach prawa jest działaniem nieuzasadnionym, a często działaniem mylącym, mogącym stwarzać sytuację sprzeczności ustaleń planu miejscowego w stosunku do przepisu ogólnego – co może mieć miejsce w przypadku wprowadzenia do ustaleń planu miejscowego wskaźnika, który opiera się o aktualne i powszechnie obowiązujące wartości, a które zostały zmienione w kolejnych nowelizacjach prawa.
Przyjąć zatem należy, że określanie parametrów i wskaźników zabudowy w ustaleniach planu miejscowego, następować winno tylko w sytuacjach, w których:
- nie są one unormowane przepisami wyższymi rangą
- ze względu na uwarunkowania (np. na terenach chronionych) pożądane jest ograniczenie ich wartości (wielkości),
- istnieje zagrożenie, że zastosowanie wskaźników określonych w przepisach prawa wyższych rangą spowoduje naruszenie istniejącego ładu przestrzennego.
W art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się zakres przedmiotowy ustawy oraz wymagania, które winny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ust. 1 omawianego artykułu wskazuje się, iż "ład przestrzenny" i "zrównoważony rozwój" są podstawowymi kryteriami, jakimi kieruje się ustawodawca określając "zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej" oraz "zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy". W ustawie definiuje się oba pojęcia. "Ład przestrzenny" – to "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne". Z kolei "zrównoważony rozwój" to "taki rozwój społeczno – gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia jak i przyszłych pokoleń". Uwzględnienie wymagań "ładu przestrzennego" i "zrównoważonego rozwoju" w planach miejscowych zawiera więc dużą dozę uznaniowości (pomija się tutaj te wymagania, które są wyartykułowane w przepisach prawa powszechnie obowiązujących).
Weryfikowanie ustaleń planu pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 1 ust. 1 ustawy – przy takim stopniu ogólności pojęć "ładu przestrzennego" i "zrównoważonego rozwoju", na etapie oceny zgodności uchwały z prawem, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.
Sąd rozstrzygając o naruszeniu art. 1 ust. 1 ustawy zupełnie pominął treść art. 1 ust. 2 tejże ustawy, stanowiący o konieczności uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oprócz wymagań ładu przestrzennego, także następujących "wymagań", "potrzeb" i "walorów" (wymienione zostały kolejno w pkt 2 - 9).
Sąd rozstrzygając skargi na uchwały nie określił, które treści planu i w jaki sposób naruszają istniejący ład przestrzenny, jak też nie wskazał które treści planu i w jaki sposób, uniemożliwią harmonijne ukształtowanie przestrzeni w procesach inwestycyjnych realizowanych w oparciu o treść planu.
Odpowiadając na skargi kasacyjne, Wojewoda Łódzki wniósł o ich oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skargi kasacyjne wniesione od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawach II SA/Łd 442/05, II SA/Łd 443/05, II SA/Łd 444/05 i II SA/Łd 445/05 pozostają ze sobą w związku, bowiem zaskarżone orzeczenia dotyczą jednorodnej materii i ich uzasadnienia w sferze ustaleń i oceny prawnej są identyczne, a skargi kasacyjne zawierają jednakowe zarzuty i dlatego na podstawie art. 111 § 2 ppsa postanowiono o połączeniu tych skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając skargę kasacyjną, sąd administracyjny II instancji jest związany podstawami tej skargi i zgodnie z art. 183 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, wynikającą z podstaw wymienionych w § 2 tego artykułu.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten nie może korygować błędów skargi kasacyjnej w zakresie prawidłowości przywołania przepisów, których naruszenie skarga zarzuca, jak i korygować sformułowanych podstaw zaskarżenia. Zaskarżone orzeczenia nie są dotknięte wadami nieważności wymienionymi w art. 183 § 2 ppsa, a zatem skargi kasacyjne podlegały rozpoznaniu wyłącznie w granicach przytoczonych w nich podstaw i wywiedzionej w tym zakresie motywacji.
Przede wszystkim podnieść należy, że aczkolwiek skargi kasacyjne stawiają zaskarżonym orzeczeniom zarzut błędnej wykładni wskazanych uregulowań prawa materialnego, na których Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie, to w istocie zasadnicze wywody uzasadnienia skarg kasacyjnych dotyczą dokonania przez sąd meriti wadliwego w odniesieniu do treści zaskarżonych uchwał zastosowania prawa materialnego, jak też wadliwość w ustaleniu stanu faktycznego. Uzasadnienia skarg kasacyjnych w obszernych i szczegółowych wywodach wskazujących na wadliwość ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji przez brak należytego ustalenia stanu faktycznego w zakresie treści zaskarżonych uchwał, nie stawiają zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa) ani też nie wiążą wskazywanych braków w ustaleniach faktycznych z naruszeniem określonych przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy braku prawidłowo sformułowanej podstawy skargi kasacyjnej, wymienione w uzasadnieniu skarg kasacyjnych argumenty strony wnoszącej skargę kasacyjną wobec treści wymienionego na wstępie art. 183 § 1 ppsa, nie mogą podlegać ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, choć przyznać należy rację stronie, że Sąd I instancji w uzasadnieniach zaskarżonych wyroków nie dokonał szczegółowej analizy poszczególnych zapisów kontrolowanych uchwał. Stwierdzić należy, że w uzasadnieniach wyroków w części obejmującej ustalenia faktyczne i ocenę legalności badanych aktów są nieścisłości, co do prawidłowego przytoczenia przywołanych ich uregulowań. Dotyczy to przede wszystkim generalnego stwierdzenia, ze w doniesieniu do całego obszaru objętego planem, zaskarżone uchwały nie zawierają wymaganych przez art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy określeń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, bowiem z treści zaskarżonych uchwał ewidentnie wynika, że część zapisów zaskarżonych uchwał dla poszczególnych terenów takie zapisy zawiera, choć istotnie są i takie, w których ustalenia te pominięto i rzeczą Sądu skoro ocenie podlegały akty, normatywne było szczegółowe poddanie ich analizie i wymienienie w uzasadnieniu wyroku, które z uregulowań uchwał w tej mierze naruszają prawo. Stwierdzić też należy, że Sąd stwierdzając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, z uwagi na zapisy planów odnoszące się do wyznaczenia linii podziału wewnętrznego nieściśle ustala, że zawarte są one w § 4 pkt 14 podczas gdy w istocie tylko w uchwale Nr XXXI/110/04 został on w tym punkcie zamieszczony, pozostałe uchwały wymieniają go pod innymi punktami, a uchwała Nr XXXI/111/04 w ogóle nie zawiera takiego zapisu. Zwrócić też należy uwagę na wadliwość przytoczenia przez Sąd podstawy rozstrzygnięć – art. 145 § 2 ppsa, zamiast art. 147 § 1 ppsa. Naruszenia te jednak nie mają wpływu na ocenę zasadności zarzutów skarg kasacyjnych, ograniczonych do zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego.
Uregulowanie zawarte w art. 1 ust. 1 ustawy, którego błędną wykładnię zarzucają skargi kasacyjne, wymienia wyłącznie zakres przedmiotowy ustawy akcentując, że zasadą przyjętych w niej rozwiązań jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Przepis ten określający wyłącznie zakres przedmiotowy ustawy i przywołujący generalną jej zasadę w kształtowaniu polityki przestrzennej, nie miał zastosowania przy ocenie legalności zaskarżonych uchwał. Sąd I instancji dokonując oceny zgodności z prawem legalności zaskarżonych aktów i uznając, że naruszają one wymagania w zakresie zachowania ładu przestrzennego, wadliwie powołał ten przepis zamiast powołania art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, z którego wynika obowiązek uwzględniania w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do wadliwej wykładni wskazanego w skargach kasacyjnych przepisu, ale jego wadliwego zastosowania. Natomiast argumentacja skarg kasacyjnych w tej mierze dotyczy z jednej strony wadliwego zastosowania tego przepisu wskazując, że uregulowania zaskarżonych aktów nie pozostawały w kolizji w tym przepisem, a przede wszystkim wywodzi, że Sąd I instancji nie wskazał, które z zapisów zaskarżonych uchwał naruszają ten przepis. Sąd istotnie nie wymienił, które z uregulowań poszczególnych uchwał naruszają zasadę przewidzianą w art. 1 ust. 2 ustawy przez naruszenie ładu przestrzennego, lecz uchybienia tego mającego charakter proceduralny, nie można poczytać jako błędnej wykładni omawianego przepisu jak czynią to skargi kasacyjne. Wobec związania wynikającego z art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny nie może oceniać argumentacji, która nie została prawidłowo powiązana z zarzutem sformułowanym w postawie kasacyjnej. Stawiając zaskarżonym uchwałom zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy, Sąd I instancji niewątpliwie wadliwie zastosował ten przepis, jak też czyniąc zarzut naruszenia zasady ładu przestrzennego nie wskazał w uzasadnieniu wyroków, które z zapisów tych uchwał pozostają w kolizji z tą zasadą, to przy braku sformułowania w podstawie kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie jak i braku zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie może prowadzić to do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy i § 4 rozporządzenia i wywody skarg kasacyjnych w istocie odnoszą się do wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji tych uregulowań, w odniesieniu do treści zaskarżonych uchwał. W pełni należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że cytowany art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, wymaga jednoznacznego określenia w planie oznaczenia przeznaczenia terenu przez wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania i nie jest dopuszczalne wobec tego stosowanie dwojakich linii rozgraniczających, które w różny sposób wyznaczałyby przeznaczenie terenu. Trafnie podnosi Sąd I instancji, że prawidłowe stosowanie tego przepisu ma na celu uniknięcie wątpliwości co do treści planu w zakresie przeznaczenia danego terenu na określony cel, w tym uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych zapisów planu między innymi w postępowaniach o pozwolenie na budowę. Słuszne jest stanowisko Sądu, że plan miejscowy aby mógł spełniać przyznaną mu przez ustawę funkcję, powinien być zarówno szczegółowy jak i precyzyjny w zakresie przeznaczenie terenu i zasad jego zagospodarowania i zawierać wszystkie elementy przewidziane w ustawie.
Trafnie Sąd I instancji ocenił jako naruszenie wymienionego art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy wprowadzenie i zdefiniowanie w uchwałach wydzielenia liniami wewnętrznego podziału terenów i określenie ich jako wyznaczenie wyodrębnionych obszarów, do których ogranicza się realizacje obiektów budowlanych (ewentualnie inne zagospodarowanie), w istocie przy sformułowanych w uchwałach definicjach to oznacza podwójne wyznaczenie linii rozgraniczających, o jakim mowa w tym przepisie i niewątpliwie prowadzi do nieprecyzyjności zapisów planu w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów w odniesieniu do których zaskarżone uchwały takie zapisy przewidują.
Nie jest uzasadniony zarzut skarg kasacyjnych dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, przy czym zarzut ten został wywiedziony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tylko w stosunku do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wydanego w sprawie II SA/Łd 445/05, choć został postawiony również w pozostałych skargach. Z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika obowiązek zamieszczenia w planach miejscowych wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników zabudowy, przy czym obowiązek ten dotyczy nie tylko budownictwa mieszkaniowego ale wszelkiej zabudowy przewidzianej w planie na danym terenie, niezależnie od tego czy dla danego rodzaju budownictwa istnieją przepisy szczególne regulujące zasady zabudowy w planie miejscowym, muszą być zamieszczone wymagania przewidziane w tym przepisie. Podnoszony przez wnoszącą skargi kasacyjne zarzut, że Sąd I instancji nie wziął pod rozwagę, że w zaskarżonych uchwałach są zapisy formułujące wymagania przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie może odnieść zamierzonego skutku, skoro w podstawie kasacyjnej strona nie zarzuciła naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a ograniczyła się do zarzutu błędnej wykładni wymienionego przepisu, wskazane uchybienia nie mogą być poczytane jako dokonanie błędnej wykładni tego przepisu.
Z przyczyn wymienionych, w związku z brakiem uzasadnionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia od wnoszącej skargi kasacyjne zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.