II OSK 588/05

II OSK 588/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Ludwik Żukowski /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
I SA 2109/03 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-12-06
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Anna Łuczaj, Ludwik Żukowski (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2004r.,sygn. akt I SA 2190/03 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu we Włocławku na decyzję Ministra Kultury z dnia 25 lipca 2003r., nr DOZ-JM-500-36/03 w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA lub Sądem) wyrokiem z dnia 6 grudnia 2004r. (sygn. akt sygn. akt I SA/ 2109/03) oddalił skargę Zarządu Powiatu we Włocławku na decyzję Ministra Kultury z dnia 25 lipca 2003r. (nr DOZ-JM-500-36/03) w przedmiocie podziału nieruchomości. Główne motywy rozstrzygnięcia Sądu były następujące: Minister Kultury zaskarżoną decyzją z dnia 25 lipca 2003 r. (nr DOZ-JM-500-36/03) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z dnia 27 maja 2003r. (nr 98/2003) niezezwalającą na dokonanie na terenie zespołu pałacowo -parkowego w Lubrańcu, wpisanego do rejestru zabytków pod nr 132/A na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Włocławku z dnia 26 lipca 1984r., podziału aktualnych działek geodezyjnych o nr 638 i 639 w Lubrańcu, położonych przy ul. Kościuszki 14 w zakresie wydzielenia z nich odrębnych działek o nr: 638/1 (budynki mieszkalne, dawne oficyny pałacowe), 639/1 (fragment budynku mieszkalnego dawnej oficyny pałacowej ze służebnością głównej drogi dojazdowej przez park do wskazanych budynków). W uzasadnieniu tejże decyzji podkreślono, iż decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z dnia 27 maja 2003r. zapadła w wyniku odmownego rozpatrzenia wniosku Starostwa Powiatowego we Włocławku dokonania podziału działek nr 638 i 639 na terenie zespołu pałacowego w Lubrańcu. Zespół pałacowo-parkowy w związku z wpisaniem go do rejestru zabytków podlega ochronie prawnej na podstawie art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury (w uzasadnieniu nie podano daty i miejsca publikacji ustawy aczkolwiek, jak należy sądzić, chodziło w tym przypadku o ustawę z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, Dz. U . z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.). Proponowany podział naruszyłby, zdaniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zachowane walory historyczne obiektu, zanik jego integralności w historycznych granicach oraz zatarcie pierwotnego układu parcelacyjnego, który jest niezwykle ważnym świadectwem swojej epoki. Wydzielenie odrębnych działek, przeznaczonych do sprzedaży różnym użytkownikom byłoby działaniem naruszającym ustawowe cele ochrony dóbr kultury. Od opisanej decyzji odwołał się do Ministra Kultury Zarząd Powiatu we Włocławku podnosząc, iż nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w Lubrańcu stanowi własność Powiatu Włocławskiego; na nieruchomości tej znajdują się budynki mieszkalne, w których są lokale będące przedmiotem najmu, najemcy lokali wystąpili o ich nabycie. Zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U . z 2000 r. Nr 80, poz. 903) przy wyodrębnieniu własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością tego lokalu (art. 3 ust. 1 powołanej ustawy). Dla realizacji wniosków najemców konieczne jest, zgodnie z art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U . z 2000 r., Nr 46, ze zm.) wydzielenie działek niezbędnych do korzystania z budynków; podział ma zapewnić prawidłowe, zgodne z prawem budowlanym użytkowanie wydzielonej nieruchomości. Chybiony jest pogląd organu jakoby proponowany podział naruszyłby walory zabytkowe historycznego założenia bowiem zaniknie integralność zabytku w jego historycznych granicach oraz spowoduje pogorszenie warunków ochrony nieruchomości. Minister Kultury nie podzielił argumentacji odwołania i stwierdził, iż zgodnie z art. 93 ust. l cyt. wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi. W odniesieniu do nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, przepisami szczególnymi były przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Nie można przyjąć, iż podział nieruchomości, oznaczonej jako działki nr 638 i 639 w przypadku wydzielenia z nich osobnych działek o nr: 638/1 i 639/1 będzie miał charakter czysto abstrakcyjny, bez fizycznego oznaczenia granic powstałych w wyniku podziału nowych nieruchomości. Zarząd Powiatu zarzucił Ministrowi Kultury naruszenie przepisów cyt. wcześniej ustawy o ochronie dóbr kultury oraz art. 64 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na uchybieniu zasadzie ochrony prawnej własności, które miały wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w swojej wcześniejszej decyzji.
Wedle oceny Sądu pierwszej instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że zespół pałacowy w Lubrańcu, pochodzący z początku XIX wieku z racji posiadanych historycznych walorów przestrzennych, architektonicznych i krajobrazowych został wpisany do rejestru zabytków w związku z czym podlega ochronie prawnej określonej w art. 4 ust. l ustawy o ochronie dóbr kultury. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 1 tejże ustawy bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić uzupełniać, rozkopywać, ani dokonywać żadnych innych zmian. Niewątpliwie do takich zmian należy proponowany przez Zarząd Powiatu we Włocławku podział nieruchomości tj. działki nr 638 i 639. Na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy można stwierdzić, iż w skład zespołu pałacowo-parkowego, objętego ochroną konserwatorską, wchodzi pałac, oficyna i park posiadający zachowany czytelny układ kompozycyjny. Stosownie do art. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury celem ochrony dóbr kultury jest m. in. ich zachowanie, należyte utrzymanie, zabezpieczenie przed zniszczeniem, uszkodzeniem dewastacją, na zapewnieniu im trwałego zachowania. Wydzielenie odrębnych działek naruszyłoby niewątpliwie walory zabytkowe całego założenia, doprowadzonoby do dezintegracji zespołu oraz rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Zadaniem organu konserwatorskiego jest dbałość o dobro kultury. Sąd podzielił pogląd organu, że podział nieruchomości poddanej ochronie konserwatorskiej byłoby działaniem mogącym naruszyć ustawowe cele ochrony dóbr kultury. Zatem zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, były zatem podstawy do oddalenia skargi.
Opisany wyrok WSA z dnia 6 grudnia 2004r. zaskarżony został przez pełnomocnika Zarządu Powiatu we Włocławku skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze powołując się na przepis art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. l cyt. wcześniej ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury, polegającą na przyjęciu, że wydzielenie działek na nieruchomości poddanej ochronie konserwatora zabytków jest naruszeniem celów ochrony dóbr kultury. Wskazując na powyższe wniesiono o : 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie go WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnioski skargi kasacyjnej uzasadniono następująco: zdaniem wnoszącego kasację wyrok jest niesłuszny. Sąd wydał bowiem wyrok z naruszeniem prawa materialnego tj. przepisu art. 3 ust. l w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury. Sąd podzielił poglądy wyrażone w decyzjach Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Ministra Kultury. W postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji oraz w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono analizy zmierzającej do wyjaśnienia na czym faktycznie polegać miała zmiana proponowana przez skarżącego oraz, czy i w jaki sposób wpłynie ona na generalną zasadę obowiązku ochrony dóbr kultury. Sąd w sposób dowolny wyprowadził wniosek o rzekomym "naruszeniu walorów zabytkowych będących następstwem podziału działki". W konkretnym przypadku zmiana sprowadzać się miała do naniesienia linii na mapie oraz zgodnie z § 10 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu podziału (...), Dz. U . Nr 25, poz. 30 polegać miała na utrwaleniu na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych znakami graficznymi. Proponowana zmiana nie mogła mieć wpływu na aktualny i przyszły sposób użytkowania zabytku, sankcjonowała w pewien sposób obecny stan faktyczny z tą różnicą, że w przyszłości stanowiłaby własność kilku osób fizycznych. Sąd nie udowodnił tezy o ewentualnym zagrożeniu dla zabytku wskutek proponowanego podziału, Sąd przyjął tylko domniemanie, że wydzielenie odrębnych działek stanowiących zespół pałacowo-parkowy naruszyłoby walory zabytkowe całego założenia, dezintegrację zespołu oraz rozbicie istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Teza taka nie została niczym uzasadniona. Można postawić tezę przeciwną, a mianowicie, że zmiana właściciela w przyszłości spowoduje poprawę stanu technicznego zabytku i w niczym nie naruszy jego integralności, zmiana właściciela, co jest faktem powszechnie znanym, prowadzi do poprawy warunków, a nawet odzyskania dawnej świetności, która nie byłaby możliwa gdyby nie środki pieniężne prywatnych inwestorów. Poprzednio, jak i aktualnie obowiązujące przepisy nie zabraniały obrotu zabytkami . Stosowanie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury powinno opierać się o rzeczową argumentację, która przekonałaby właściciela zabytku o słuszności działania organu orzekającego. Sąd nie wykazał, iż odmowa zgody na podział nieruchomości lepiej służyłaby realizacji celów ustawy przez jednego niż kilku prywatnych właścicieli. Skarżący ma świadomość ograniczeń jakie wynikają z wpisania nieruchomości do rejestru zabytków. Jednakże nie może podlegać ochronie prawnej takie działanie, które w sposób nieuprawniony przekracza kompetencje w zakresie stosowania przepisów prawa. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji przewiduje ograniczenia w prawie własności, jednakże ograniczenia te, jako wyjątek od reguły swobody prawa własności "nakazuje stosować w zakresie określonym ustawami i tylko w zakresie w jakim nie narusza prawa własności". Nie można także pomijać, iż rozpoznawanie kwestii, w jaki sposób zmiana właściciela wpłynie na chroniony zabytek jest możliwe i dopuszczalne dopiero na etapie ewentualnej sprzedaży (art. 13 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Powołany przepis nakazuje uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana przez jednostkę samorządu terytorialnego. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U . Nr 162, poz. 1568) stanowi w art. 26, iż na nabywcę mogą być nałożone przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązki w zakresie utrzymania nieruchomości. Jeżeli dodać do tego aktualne brzmienie art. 36 cyt. ustawy, stanowiącego jakie czynności wymagają pozwolenia, to obawa Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Ministra Kultury oraz Sądu o rzekomym pogorszeniu stanu zabytku była absolutnie nieuzasadniona. W konkluzji skargi kasacyjnej wskazano na zasadność poglądu o błędnej wykładni przepisu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, co czyni trafnym zawarty na początku wniosek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a .), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą sytuacje skutkujące nieważnością postępowania. Zostały one wskazane w treści art. 183 § 2 P.p.s.a . Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny bada zaskarżony wyrok wyłącznie w granicach zakreślonych przez pełnomocnika strony skarżącej w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną pełnomocnik Powiatu Włocławskiego oparł na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. W podstawie kasacji stwierdzono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA) w sposób niewłaściwy zinterpretował nieobowiązujące już przepisy art. 3 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. l ustawy o ochronie dóbr kultury (Dz. U . Nr 98, poz. 1150 z późn. zm., zwana dalej ustawą o ochronie dóbr kultury). Błędna interpretacja miała polegać na przyjęciu, że wydzielenie działek na nieruchomości poddanej ochronie konserwatora zabytków jest naruszeniem celów ochrony dóbr kultury. Chociaż podstawę skargi kasacyjnej oparto na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, to treść uzasadniania wskazuje na niewłaściwe zastosowanie przez Sąd powołanych wyżej przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury. Niewątpliwie stanowi to pewną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, nie skutkującą wszakże na zasadność jej oddalenia.
Powołany w treści skargi kasacyjnej art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury określał cele ochrony dóbr kultury. Celem tej ochrony było zachowanie, należyte utrzymanie oraz społecznie celowe wykorzystanie i udostępnienie dla celów naukowych, dydaktycznych i wychowawczych dobra kultury, tak aby te dobra służyły nauce oraz popularyzacji wiedzy i sztuki, stanowiły trwały element rozwoju kultury i były czynnym składnikiem życia współczesnego społeczeństwa. Przepis ten został powołany przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zdaniem skarżącego WSA w Warszawie niewłaściwie zinterpretował także art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury. Na mocy art. 27 ust. l ustawy o ochronie dóbr kultury właściciel zabytku miał obowiązek uzyskania od właściwego miejscowo wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwolenia na przerobienie, odnowienie, rekonstruowanie, zabudowanie, odbudowanie, zdobienie, uzupełnienie, rozkopanie zabytku jak i dokonywanie na nim wszelkich innych zmian. Chociaż powołany przepis w sposób expressis verbis nie uzależniał podziału nieruchomości objętej ochroną od zgody właściwego konserwatora zabytków, to nie budzi wątpliwości, że istniał wymóg uzyskania takiego zezwolenia. Podział nieruchomości stanowi zmianę jej stanu, co przewidywała końcowa część przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, w którym zawarto wyrażenie : "...ani dokonywać żadnych innych zmian". Konieczność uzyskiwania zgody na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków potwierdza orzecznictwo NSA, a w szczególności wyrok z dnia 13 marca 1997r., I SA 106/96, (ONSA – OZ 2000/1/14). W obecnym stanie prawnym wymóg uzyskania zezwolenia na podział wynika expressis verbis z treści art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U . z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej u .g.n.).
Należy zauważyć, że powołany wyżej przepis nie rozstrzygał w sposób jednoznaczny jakiej formy działania miał użyć wojewódzki konserwator zabytków na wyrażenie zgody na zmianę dokonywaną przez właściciela zabytku. Alternatywnymi sposobami wyrażenia zgody bądź odmowy zgody na zmianę, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, jest decyzja administracyjna i postanowienie. Kwestią formy rozstrzygnięcia sprawy o wydanie zezwolenia na wykonanie robót budowlanych przez inwestora w obiekcie zabytkowym lub na terenie obiektu objętego ochroną zabytków zajmował się Sąd Najwyższy (zwany dalej SN). W postanowieniu z dnia 22 lutego 1996r. o sygn. akt III ARN 68/95, (OSNP 1996/17/247), SN sformułował tezę, że rozstrzygnięcie sprawy o wydanie zezwolenia na wykonanie robót budowlanych przez inwestora w obiekcie zabytkowym lub na terenie obiektu objętego ochroną zabytków może być podjęte po wydaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwolenia na dokonywanie czynności, wymienionych w art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury w odrębnym postępowaniu administracyjnym w formie decyzji, z wyłączeniem trybu przewidzianego w art. 106 k.p.a .
Niewątpliwie art. 3 ust. 1 wraz z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury pozostają z sobą w funkcjonalnym związku. Wymienione przepisy, w ramach podejmowania działań reglamentacyjnych przez organy ochrony zabytków, powinny być interpretowane łącznie. Zawarte w nich sformułowania pozwalają zrekonstruować regulację, którą kieruje się organ wydający decyzję administracyjną w sprawach dotyczących zmian na nieruchomościach wpisanych do rejestru zabytków. Wyprowadzona z tych przepisów norma nakazywała odmówić wydania zezwolenia na prace określone w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, jeżeli mogłyby one zagrozić zachowaniu, należytym utrzymaniu, społecznym wykorzystaniu i udostępnianiu dla celów naukowych, dydaktycznych i wychowawczych dobrom kultury. Działania ochronne, a w tym odmowa wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 27 ust. 1, były niezbędne do tego aby dobra kultury służyły nauce oraz popularyzacji wiedzy i sztuki, aby stanowiły trwały element rozwoju kultury i były czynnym składnikiem życia i współczesnego społeczeństwa (zob. art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury).
Zarzut podnoszący przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury nie jest zasadny. WSA w Warszawie wydając kwestionowany wyrok w prawidłowy sposób odczytał intencje ustawodawcy. W opisanych okolicznościach podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków mógł stworzyć realne zagrożenie dla chronionego dobra kultury.
Nieruchomość, którą zamierzał podzielić na kilka odrębnych działek Powiat Włocławski została wpisana do rejestru zabytków jako Zespół Pałacowo – Parkowy. Wyrażenie "zespół" w języku polskim jest powszechnie uznawany za pewien zbiór jednostek, które stanowią wyodrębnioną całość (zob. Słownik Języka Polskiego, Warszawa 1978r., s. 1003). W rozpoznawanej sprawie zbiorem tych jednostek były budynki oraz ściśle z nimi powiązane urządzenia służące do ich obsługi. Ich wyodrębnienie nastąpiło z uwagi na posiadane walory historyczne, naukowe i artystyczne. Zostały one wyeksponowane w treści uzasadnień zaskarżonych decyzji organów ochrony kultury. Związki łączące składniki tego zabytku to związki wynikające z pełnionych w przeszłości jak i obecnie funkcji mieszkalnych i gospodarczych budynków i urządzeń znajdujących się na nieruchomości. Właśnie te związki, opierające się na wyróżnionych funkcjach, posiadają istotne znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturowego kraju. Istnienie tych funkcji, podkreślających unikalność zespołu pałacowo – parkowego, przesądza o uznaniu wymienionych w decyzji Ministra Kultury składników materialnych za zorganizowaną całość. Ponieważ wskazany zabytek został zakwalifikowany jako zintegrowany zespół budynków i urządzeń, ochronie przewidzianej w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, podlegają nie tylko poszczególne jego składniki ale cały zespół zabytków. Mówiąc inaczej, w tym wypadku jako cel ochrony kultury należało uznać zachowanie więzów funkcjonalnych łączących elementy większej całości jaką jest zespół pałacowo-parkowy. Bez ich ochrony zabytek straciłby swoją pierwotną wartość historyczną. Nie byłoby możliwe zachowanie tej wartości a tym samym nie można byłoby wykorzystać istniejącego zespołu zabytków w nauce oraz w popularyzacji wiedzy i sztuki.
Nie ulega wątpliwości, iż zamiar Powiatu Włocławskiego polegający na dokonaniu podziału nieruchomości, na której znajduje się opisany zespół pałacowo - parkowy doprowadziłby do zaniknięcia więzów funkcjonalnych zespalających poszczególne składniki chronionego zabytku. W wyniku podziału powstałyby niezależne od siebie nieruchomości, które mogłyby stanowić przedmiot obrotu. Konsekwencje podziału nieruchomości zabudowanej zespołem zabytków są jednoznaczne. Nastąpiłoby naruszenie chronionej przez ustawę integralności zabytku. Jeżeli z działki wpisanej do rejestru zabytków miałoby powstać kilka niezależnych od siebie nieruchomości, to nie można byłoby stwierdzić istnienia wyodrębnionego zespołu jednostek. Orzekający w sprawie WSA w Warszawie dostrzegł to niebezpieczeństwo skoro stwierdził, iż wydzielenie odrębnych działek doprowadziłoby do dezintegracji zespołu parkowo – pałacowego oraz rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Tylko wówczas można mówić o powiązanej z sobą całości jeżeli poszczególne jej elementy stanowią przedmiot własności tego samego podmiotu prawa, bądź kilku podmiotów (współwłasność).
Nie można uznać za prawidłowe wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, iż rozpoznawanie kwestii, w jaki sposób zmiana właściciela wpłynie na chroniony zabytek jest możliwe i dopuszczalne dopiero na etapie ewentualnej sprzedaży. Jeżeliby organy dóbr kultury miałyby rozważać konsekwencje podziału nieruchomości dopiero na etapie dokonywania sprzedaży wyodrębnionych działek, to nakaz uzyskiwania pozwolenia konserwatora zabytków na podział byłby w istocie bezcelowy. Sąd zajął trafne stanowisko, że na etapie podziału nieruchomości zabytkowej należy rozważać ewentualne skutki tego podziału dla chronionych prawem wartości. Ponieważ w sprawie zamiarem właściciela miała być w przyszłości sprzedaż wydzielonych działek kwestia ta nie mogła pozostać obojętna dla orzekających w sprawie organów a tym samym dla kontrolującego ich działania sądu pierwszej instancji.
Przeprowadzona przez WSA wykładnia nie jest jak twierdzi strona skarżąca sprzeczna z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, która wyznacza wzorzec ochrony w polskim porządku prawnym prawa własności. Przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, stanowią niewątpliwie podstawę administracyjnej ingerencji w prawo własności. Ujęte tam normy nakazują odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej jeżeli ten podział miałby naruszyć dobra uznane za wartościowe obiekty kultury. Jak wykazano, w rozpoznawanej sprawie istniało niebezpieczeństwo takiego naruszenia. Dlatego też dopuszczalność uznania odmowy wyrażenia zgody na podział nieruchomości za sprzeczną z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, musiałoby poprzedzać stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności tych przepisów z wzorcem ochrony własności ustanowionym w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ponieważ takiej niezgodności nie stwierdzono, to również odmowa wydania pozwolenia na podział w sytuacji stwarzającej zagrożenie dla dóbr kultury nie może stanowić naruszenia przepisów ustawy zasadniczej.
Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał interpretacji art. 3 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury. Z tego względu, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 oraz art.183 § l P.p.s.a ., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.