II OSK 586/24

II OSK 586/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2541/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2541/23 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr 1358/2023 w przedmiocie wymierzenia kary 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. P. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2541/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. (dalej: "skarżący") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ") z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr 1358/2023 w przedmiocie wymierzenia kary - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sierpcu (dalej: "PINB") z dnia 28 czerwca 2023 r., znak: PINB.5160.9.2023 i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
PINB w dniu 12 maja 2023 r. przeprowadził kontrolę budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w S., podczas której ustalono, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany w całości.
Zawiadomieniem z dnia 19 maja 2023 r. PINB poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania tego budynku z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725), tj. bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Następnie, PINB postanowieniem z dnia 28 czerwca 2023 r., znak: PINB.5160.9.2023, na zasadzie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1- 3, art. 59g, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471, ze zm., dalej "ustawa z 2000 r. ") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej K.p.a.), wymierzył inwestorom: A. P. i skarżącemu karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w wysokości 10.000 zł.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wymierzającym karę pieniężną.
W postępowaniu zażaleniowym w odpowiedzi na wezwanie MWINB skarżący poinformował, że do użytkowania budynku przystąpił 26 maja 2023 r.
MWINB powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr 1358/2023 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu przytoczył treść art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie wskazał, że zasadnie PINB zastosował w sprawie przepis art. 57 ust. 7 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją obowiązującą od dnia 19 września 2020 r., bowiem budowa budynku mieszkalnego prowadzona była na podstawie decyzji Starosty Sierpeckiego z dnia 11 czerwca 2015 r., nr 224/2015 o pozwoleniu na budowę, tj. przed datą wejścia w życie ustawy z 2000 r.. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 tej ustawy przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. znajdują zastosowanie do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia.
MWINB uznał, że PINB prawidłowo ustalił wymiar kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Wyjaśnił, że stosownie do art. 59f Prawa budowlanego wysokość opłaty stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Ustawodawca ustalił w art. 59f ust. 2 stawkę opłaty w wysokości 500 zł, a pozostałe kategorie (k, w) określa załącznik do ustawy. Budynki mieszkalne jednorodzinne zostały zakwalifikowane do I kategorii obiektów budowlanych. Współczynnik kategorii obiektu wynosi 2,0. Kwota kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania stanowi więc iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu oraz współczynnika wielkości obiektu. Współczynnik kategorii obiektu (k) - kategoria według załącznika to I - wynosi 2,0. Współczynnik wielkości obiektu (w) określił jako 1,0. Po wyliczeniu kwota kary wynosi: 10 x 500 zł x 2 x 1 = 10.000 zł.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.
Odpowiadając na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 12 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się uzasadnione. Dokonując analizy informacji uzyskanych w toku postępowania, mając w szczególności na uwadze ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych w dniu 12 maja 2023 r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, że inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego, tj. bez zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W konsekwencji Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 76a, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. nie mogły skutecznie podważyć wydanego w sprawie postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.
Według Sądu skarga jest jednak zasadna w zakresie, w jakim podnosi zarzut naruszenia art. 59i Prawa budowlanego. Przepis ten w ust. 1 przyjmuje, że w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ nadzoru budowlanego potwierdza pouczenie wpisem w protokole kontroli, a w przypadku nieobecności inwestora lub właściciela doręcza pouczenie na piśmie (ust 2). Po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia organ nadzoru budowlanego sprawdza, czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 i art. 55. (ust 3). Dopiero w przypadku niezaprzestania użytkowania, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Przepis art. 59i Prawa budowlanego został dodany przywołaną ustawą z 2000 r. i wszedł w życie 19 września 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy (Druk Sejmu IX kadencji, 121) wskazano, że celem wprowadzanego art. 59i jest uregulowanie kwestii użytkowania obiektu bez uzyskania odpowiedniej zgody, w taki sposób, aby działania organu nadzoru budowlanego w tym zakresie nie ograniczały się wyłącznie do wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania, ale by zmierzały również do zalegalizowania samowolnie użytkowanego obiektu budowlanego. Nakładanie kary za nielegalne użytkowanie zgodnie z tym przepisem będzie się odbywać przy zastosowaniu mechanizmu tzw. "żółtej kartki". W art. 33 ustawa nowelizacyjna zawierała zaś jednoznaczną normę przejściową przyjmując, że w przypadku wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisu art. 59i Prawo budowlanego nie stosuje się.
Kontrolowane przez Sąd postępowanie zakończone postanowieniem o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zostało wszczęte po 19 września 2020 r. (zawiadomienie zostało wystosowane do stron w dniu 19 maja 2023 r.). Niewątpliwie zatem organ nadzoru budowlanego był obowiązany zastosować się do art. 59i Prawa budowlanego i pouczyć inwestorów, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. W protokole kontroli brak jest adnotacji o dokonaniu powyższego pouczenia. Organ nie wystosował również pisemnego powiadomienia inwestorów, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W efekcie Sąd uznał, że wydane w sprawie postanowienia jest przedwczesne, tj. bez wypełnienia przez organ obowiązku pouczenia inwestora o konieczności dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 stycznia 2024 r. wniósł MWINB, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut procesowy i dwa zarzuty materialnoprawne.
W oparciu o podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie dostateczne podstaw prawnych rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd uznał za poprawne zastosowanie art. 59i Prawa budowlanego w związku z art. 33 ustawy z 2000 r. , podczas gdy w świetle art. 27 tej ustawy i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy właściwe było stosowanie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z uwagi na zrealizowanie obiektu w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przed datą wejścia w życie przepisów ustawy nowelizacyjnej.
Z kolei na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 27 ust. 1 w związku z art. 33 ustawy z 2000 r. i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe uznanie, że przepis art. 27 ust. 1 nie ma zastosowania w postępowaniu o orzeczeniu kary za nielegalne użytkowanie wszczętym po dacie wejścia w życie tej ustawy i uznanie, że postępowanie takie winno się toczyć na podstawie art. 33 ustawy z 2000 r. w myśl nowo dodanego ową ustawą przepisu art. 59i Prawa budowlanego, a nie w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.;
2) art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania w sprawie orzeczenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu, mimo nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, w okolicznościach wydania pozwolenia na budowę obiektu przed datą wejścia w życie art. 59i Prawa budowlanego i uznaniu zasadności stosowania art. 59i w tych okolicznościach sprawy.
Na podstawie tych zarzutów pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik MWINB rozwinął powyższe zarzuty mające przemawiać za jej zasadnością.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.
Chybiony jest jedyny zarzut procesowy, który odniesiony został do konstrukcji uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. mógłby okazać się skuteczny, gdyby wyrok sądu nie zawierał wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte takimi wadliwościami. Sąd pierwszej instancji w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy, podał stanowiska stron, wskazał podstawę prawną orzeczenia i ją wyjaśnił. Nie można podzielić stanowiska pełnomocnika, że Sąd pierwszej instancji nie uzewnętrznił, dlaczego w sprawie należało zastosować art. 59i Prawa budowlanego, nie zaś art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym. Odniósł się również do materii uregulowanej w art. 27 ust. 1 i art. 33 ustawy z 2000 r. wyjaśniając, jakie znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy mają te przepisy międzyczasowe. Stanowisko sądu jest jasne, jednoznaczne, a wyrażony w uzasadnieniu wyroku pogląd nie nastręcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku umożliwiają więc poznanie racji, jakimi kierował się sąd w trakcie wyrokowania, następnie swobodne sformułowanie przez strony zarzutów pod adresem podjętego orzeczenia i wreszcie dokonanie właściwej kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zupełnie oddzielną kwestią jest, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z treścią zaskarżonego wyroku; zarzuty w tym zakresie można wszak realizować za pomocą zgłoszenia innych naruszeń przepisów tak procesowych, jak i materialnych.
Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty realizowane w granicy podstawy naruszenia prawa materialnego.
Przystępując do ich oceny należy mieć na względzie, że z niekwestionowanych ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że inwestorzy roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego rozpoczęli i budowę zrealizowali na podstawie decyzji z dnia 11 czerwca 2015 r. o pozwoleniu na budowę. Bezspornym jest również, że po zakończeniu budowy bez wymaganego zawiadomienia o jej zakończeniu, przystąpili do użytkowania budynku. Organ nadzoru budowlanego stwierdził samowolne przystąpienia do użytkowania podczas czynności kontrolnych w dniu 12 maja 2023 r. (według skarżącego miało to miejsce dwa tygodnie później), po czym wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest samoistnym postępowaniem, niezależnym od wcześniej prowadzonego postępowania, w którym wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego. W związku z wejściem w życie z dniem 19 września 2000 r. ustawy z 2000 r. nowelizującej Prawo budowlane, zmianie uległy przepisy dotyczące sankcji na niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w stosunku do którego udzielono pozwolenia na budowę. W ustawie z 2000 r. uchylony został ust. 7 art. 57 Prawa budowlanego, stanowiący dotychczas podstawę do nałożenia na inwestorów kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu (art. 1 pkt 45 lit. d), dodano zaś nowy przepis art. 59i regulujący kwestię skutków, w tym kary za użytkowanie obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych (art. 1 pkt 48).
Dla stosowania w rozpoznawanej sprawie właściwych przepisów w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miarodajna jest data wszczęcia tego postępowania.
Zgodnie z międzyczasowym przepisem art. 25 ustawy z 2000 r. do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przepis ten w stanie faktycznym sprawy przyjętym za podstawę orzekania w ogóle nie miał zastosowania, jako że postępowanie w sprawie sankcji administracyjnej za przystąpienie przez inwestorów do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostało wszczęte z urzędu w dniu 19 maja 2023 r., zatem już po wejściu w życie tej ustawy (19 września 2000 r.).
Wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną za stosowaniem dotychczasowego art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie przemawiają inne przepisy intertemporalne ustawy z 2000 r., w tym art. 27 ust. 1 i art. 33.
Pierwszy z wymienionych przepisów w sposób ogólny nakazuje stosowanie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych w przypadkach, o których mowa w pkt 1 i 2. Materia objęta tym przepisem nie obejmuje kwestii wymierzenia kary za nielegalne (z naruszeniem art. 54, art. 55 Prawa budowlanego) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. W przepisie tym chodzi o ocenę skutków owych "zamierzeń budowlanych", w tym także w przypadkach, gdy przed dniem 19 września 2020 r. wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia. Znaczenie tego przepisu należy odczytywać łącznie z art. 33 ustawy z 2020 r., zgodnie z którym w przypadku wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przed dniem wejścia w życie tej ustawy przepisu art. 59i Prawa budowlanego nie stosuje się. Zatem jeśli przed dniem 19 września 2020 r. nie wszczęto postępowania w sprawie wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego i w konsekwencji nie wymierzono kary, stosować należy art. 59i Prawa budowlanego. W takim przypadku, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, wyłączone jest stosowanie nieobowiązującego już po wejściu w życie ustawy z 2000 r. przepisu art. 57 ust. 7 ustawy.
Uwzględniając przedstawione rozważania należało dokonać takiej interpretacji powyższych przepisów, że w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego po wejściu w życie ustawy z 2000 r., także gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się art. 59i Prawa budowlanego.
Z tych powodów należało przyjąć, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zasądzając od wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz skarżącego wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym.