II OSK 585/16

II OSK 585/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-06-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Irla
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Bd 713/15 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2015-08-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 406
art. 15 ust. 7
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 594
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 713/15 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy P.K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w P.K. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 31 sierpnia 2015 r. oddalił skargę Burmistrza i Gminy P.K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] kwietnia 2015 r. orzekającego nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy P.K. z [...] lutego 2015 r., nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w P.K..
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy P.K. w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] zarzucił:
1. niezastosowanie art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.) oraz art. 68-72 Kodeksu pracy w związku z art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c, a tym samym błędne przyjęcie, że zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy P.K. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie odwołania Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w P.K. podlega kontroli organu nadzoru zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.),
2. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez przyjęcie, iż przed wydaniem zarządzenia nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie odwołania Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w P.K., Burmistrz Miasta i Gminy P.K. nie wystąpił do stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejsko - Gminny Ośrodek Kultury, Sportu i Rekreacji w P.K. o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu, jakoby rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem 30 - dniowego terminu o jakim mowa w art. 91 u.s.g. Wskazał zatem, że początek terminu został przez ustawodawcę powiązany z momentem doręczenia uchwały, z kolei upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu nadzoru. Przepis art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje odpowiednie stosowanie kodeksu prawa administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 91. Tego rodzaju stosowanie przepisów prawa zakłada przyjmowanie norm, do których odesłanie następuje, zazwyczaj nie wprost, ale z pewną modyfikacją. Sąd zaznaczył, że przy odpowiednim stosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy zwrócić uwagę na szczególny charakter postępowania nadzorczego, które nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie. "Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej w sprawie z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego" (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., II OSK 447/06, LEX nr 265705). U.s.g. nie normuje czy dzień doręczenia zarządzenia Wojewodzie należy wliczać do 30 –dniowego terminu. Tę kwestię reguluje art. 57 § 1 k.p.a. stanowiący, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu nie pozostaje w sprzeczności z charakterem terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g., a ponadto, skoro w tym przepisie jest mowa o 30 dniach na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, wliczanie do tego terminu dnia doręczenia zarządzenia nie pozwalałoby na zagwarantowanie organowi pełnego okresu (pełnych 30 dni) na wydanie aktu nadzorczego. W tych okolicznościach organ wydając rozstrzygnięcie 22 kwietnia 2015 r. dochował terminu ustawowego.
Następnie za nietrafny Sąd uznał pogląd prezentowany przez organ w rozpoznawanej sprawie, że akt odwołania dyrektora instytucji kultury należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju wyłącznie właściwy jest sąd powszechny. Sąd podzielił w tym zakresie pogląd, dominujący w orzecznictwie i doktrynie, kwalifikujący odwołanie (jak i powołanie) jako akt o podwójnym charakterze, tj. jako akt publicznoprawny a zarazem akt wywołujący skutki w sferze prawa pracy. Zauważył, że w niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze.
Odnośnie do zarzutu błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z powodu nie wystąpienia przez Burmistrza Miasta i Gminy P.K. do stowarzyszeń zawodowych i twórczych o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie, Sąd stwierdził, że treść literalna tego przepisu jest jasna; zasięgnięcie opinii dotyczy stowarzyszeń zawodowych i stowarzyszeń twórczych, które funkcjonują na terenie działania organizatora oraz ich działalność jest związana z rodzajem działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Podzielił zatem stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11, iż obowiązek zasięgnięcia opinii dotyczy stowarzyszeń zawodowych i twórczych funkcjonujących na terenie działania tej instytucji kultury, które z racji przedmiotu i celu swojej działalności współpracują czy też winny współpracować z daną instytucją kultury oraz, że pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Kwestia jakie stowarzyszenia powinny wyrazić opinię w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury została potraktowana przez ustawodawcę bardzo szeroko i trudno te kwestie ograniczać, a tym bardziej stawiać jakieś generalne zasady odnośnie liczby i rodzaju stowarzyszeń, które mają wyrazić swoją opinię; kwestie te należy rozwiązywać indywidualnie w każdej sprawie ze zwróceniem szczególnej uwagi na zmianę przepisu art. 15 ust. 1 jaka została wprowadzona przez ustawodawcę z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 207, poz. 1230), a mianowicie dodanie na końcu zdania 1-go następującej treści:" właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję".
Zdaniem Sądu, Burmistrz Miasta i Gminy P.K. wydając zarządzenie Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., w sposób istotny naruszył przepis art. 15 ust. 1 ustawy, skoro przed odwołaniem dyrektora instytucji kultury nawet nie ustalał, czy istnieją takie stowarzyszenia, o których mowa w tym przepisie.
Sąd uznał za słuszną argumentację organu nadzoru, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Burmistrza [...] zawężającym krąg stowarzyszeń, których opinie należy zasięgnąć w zakresie odwołania dyrektora instytucji kultury, do działających na terenie Miasta i Gminy P.K., nie uwzględniając przy tym stowarzyszeń i organizacji regionalnych i ogólnokrajowych, ponieważ to obowiązkiem Burmistrza było dokładne ustalenie, jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze, także o zasięgu regionalnym ogólnokrajowym, obejmują swoim działaniem również Gminę i Miasto P.K., a spełnienie wymogu formalnego związanego z zasięgnięciem opinii wskazanych stowarzyszeń było warunkiem skutecznego wydania przedmiotowego zarządzenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych za jednolite uznać należy stanowisko, że niezwrócenie się o opinię do związków i stowarzyszeń wymienionych w art. 15 ustawy stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności aktu podjętego bez zachowania tego wymogu (por. m.in. powołane wcześniej wyroki NSA w sprawach II OSK 2545/11, II OSK 1295/12, II OSK 598/10).
Jak wynika z akt sprawy, analogicznie Burmistrz Miasta i Gminy P.K. przed wydaniem zarządzenia nie zasięgnął stosownych opinii przewidzianych przepisem art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, od Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników [....], do którego należy odwołany dyrektor, co potwierdza informacja udzielona przez Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Kultury [....] z siedzibą w R. w piśmie z dnia 20.03.2015 r., z której wynika, iż [...]. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w P.K. jest członkiem tego związku od dnia 31 grudnia 2014 r. Organ nadzoru nie jest natomiast zobowiązany do ustalenia czy obowiązki związkowe członka zawiązku zawodowego są wykonywane prawidłowo.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że ponieważ zarządzenie Burmistrza o odwołaniu Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w P.K. zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 15 ustawy, prawidłowo Wojewoda stwierdził jego nieważność.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Burmistrz Miasta i Gminy P.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji celem ponownego rozpoznania sprawy. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 91 ust. 1 i ust. 5 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną jego wykładnię uznając, że nie został naruszony 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego;
2) art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przyjmując, że przed wydaniem Zarządzenia skarżący nie ustalił czy istnieją stowarzyszenia, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy oraz ograniczył krąg stowarzyszeń, których opinie należy zasięgnąć w zakresie odwołania dyrektora instytucji kultury do działających na terenie Miasta i Gminy P.K.;
3) art. 15 ust. 7 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 68-72 Kodeksu pracy w zw. z art. 476 § 1 pkt 1 K.p.c. poprzez błędną wykładnię, iż akt odwołania dyrektora instytucji kultury nie należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a podlega kontroli organu nadzoru zgodnie z art. 91 u.s.g.
II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej: p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu, nie ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego, które w ocenie skarżącego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie przez Sąd, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za uzasadnione i w tej sytuacji brak było podstaw do jej uwzględnienia.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym zarzut naruszenia art.91 ust.1 i 5 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię i uznanie, że nie został naruszony 30 – dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest słuszne i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Ustawa o samorządzie gminny nie określa jak należy obliczać termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, z tym że w art. 91 ust. 5 nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przy liczeniu 30 – dniowego terminu ma zatem zastosowanie przepis art. 57 k.p.a. zgodnie z którym, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia w którym to zdarzenie nastąpiło a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z kolei, zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., do terminu nie wlicza się dnia ustawowo wolnego od pracy, jeżeli wypada on w ostatnim dniu terminu. Dokonując takich ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 91 ust.1 u.s.g. Nie naruszył także, ani przez błędną wykładnię ani przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Powoływanie i odwoływanie kierowników (dyrektorów) instytucji kultury ma dwojaki charakter: aktu publicznoprawnego z zakresu administracji publicznej i – z uwagi na skutki jakie wywołuje - aktu z zakresu prawa pracy. Ten podwójny charakter aktów powołania/odwołania dyrektora instytucji kultury sprawia, że z jednej strony objęte są one nadzorem wojewody a z drugiej, że spory z tego tytułu mogą być poddane kontroli sądów pracy (m.in. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11). Zakres obowiązku zasięgania opinii związków i stowarzyszeń zawodowych wielokrotnie był przedmiotem kontroli sądowej (m.in. wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12). Za utrwaloną należy uznać taką wykładnię art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, która nie zawęża zakresu obowiązku zasięgania opinii związków zawodowych i stowarzyszeń zawodowych podczas powoływania oraz odwoływania dyrektora instytucji kultury do organizacji działających na terenie gminy lub tych, do których należy dyrektor. Obowiązek ten należy rozumieć szeroko. Ma on na celu stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w sferze szeroko pojętej kultury, nie tylko tych które działają na obszarze danej gminy ale także stowarzyszeń i organizacji regionalnych i ogólnokrajowych, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury. Chodzi przy tym także o niezawężanie zakresu pojęcia "stowarzyszenia twórcze" i obejmowanie nim zarówno stowarzyszeń zrzeszających twórców, jak i stowarzyszenia prowadzące i inspirujące działalność twórczą. W związku ze specyfiką działania instytucji kultury konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami i związkami, działającymi w dziedzinie kultury a ich opinia ma niebagatelne znaczenie. Dokonana przez Sąd I instancji literalna wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy jest zatem prawidłowa, a spełnienie wymogu zasięgania opinii szerokiego kręgu związków i stowarzyszeń twórczych jest warunkiem skutecznego powołania/odwołania dyrektora instytucji kultury.
Niezasadny jest także zarzut procesowy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. .Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony i ustalony, a uzasadnienie wyroku spełnia wymagania ustawowe.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.