II OSK 581/08

II OSK 581/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Borkowska
Mariola Kowalska
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Wr 639/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2007-05-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 52 ust.1 pkt 6 i 12
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 639/06 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - rozbudowa stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] w Ś. Przy ul. [...] oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 639/06 oddalił skargę Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia rozbudowa stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] w Ś. przy ul. [...].
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta Ś. na podstawie art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 2 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 - dalej P.O.Ś.), po uzyskaniu uzgodnień z Wojewodą Dolnośląskim i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym wyraził zgodę dla Polskiej Telefonii Cyfrowej "[...]" Sp. z o.o. w Warszawie na realizację przedsięwzięcia - "Rozbudowa stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] " na wieży ciśnień w Ś. przy ul. [...]. W decyzji ustalono warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, w tym wymóg uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz wytwarzania pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych od dopuszczalnych (powyżej 0,1 W/m2) na wysokości powyżej 19,5 m i maksymalnie do odległości 61 m od płaszczyzny anten.
Postanowieniem z dnia 29 maja 2006 r. organ dopuścił do uczestnictwa na prawach strony Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" (art. 33 ust. 9 p.o.ś. i ust. 31 § 3 pkt 2 i § 2 k.p.a.). W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie, podnosząc przede wszystkim, że emisja pola elektromagnetycznego (PEM) o gęstości mocy przekraczającej moc tła naturalnego, w każdym przypadku oddziaływuje szkodliwie na zdrowie ludzi i środowisko.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał przepisy art. 56 ust. 1 i 3 p.o.ś. oraz podkreślił, że organ I instancji zebrał i wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, uzyskał wymagane prawem uzgodnienia i uwzględnił wnioski wynikające z tych uzgodnień i raportu oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia wynikające z Raportu, wskazujące na brak zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Decyzja spełnia wymagania z art. 56 p.o.ś. W postępowaniu zapewniono udział społeczeństwa. Zdaniem organu, według przytoczonych ustaleń i ocen, budowa stacji bazowej będzie spełniać wymagania rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. (Dz.U. nr 192, poz. 1883), zaś po jej uruchomieniu będą wykonywane pomiary kontrolne. Decyzja nie naruszała przepisów p.o.ś. lub Konstytucji.
W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie po stwierdzeniu, że podstawą zaskarżonej decyzji jest Raport, zgłosiło zarzuty wobec tego Raportu, ale także zarzuciło brak odniesienia się w jej uzasadnieniu do zarzutów odwołania (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.) i powołanych w nim dowodów (naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że nie tylko stan faktyczny, ale również stan prawny dotyczący rozpatrywanej sprawy, został w zaskarżonej decyzji przedstawiony przez organ w sposób prawidłowy, nie budził on również i nie mógł budzić wątpliwości, a w szczególności zastrzeżeń skarżącego (poza sygnalizowaną kwestią niekonstytucyjności pewnych przepisów z zakresu ochrony środowiska lub uwagami na temat wykładni wymagań prawnych raportu). W rozpoznawanej sprawie inwestor, wobec zamiaru realizacji przedsięwzięcia wymagającego pozwolenia na budowę, mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i wymagającego sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko, wniósł o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 46 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś.). Wnioskodawca dołączył do wniosku wymagane dokumenty (art. 46a ust. 4 i ust. 50 p.o.ś.), organ przeprowadził postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskał wymagane uzgodnienia (art. 48 p.o.ś.). Odnosząc się do kwestii prawnych zgłoszonych przez skarżącego Sąd wskazał, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jedynym czynnikiem fizycznym, który może być powodem powstania zagrożenia w środowisku, są pola elektromagnetyczne. Rozporządzenie z dnia 30 października 2003 r. (Dz.U. nr 192, poz. 1883) określa standardy jakości środowiska w postaci dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Poziom pól elektromagnetycznych środowiska jest dopuszczalny, gdy mieści się w graniach ustanowionego standardu emisyjnego. Temu też zagadnieniu przede wszystkim powinien być poświęcony raport (art. 52 p.o.ś.). Rola organu sprowadza się do stwierdzenia, czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych granicach. O ile emisja nie przekracza ustanowionego standardu, to nie prowadzi do zagrożenia stanu środowiska (wyrok WSA w Warszawie z 20.12.2005 r. IV SA/Wa 1745/05 Lex nr 189799). Nie ulegało również wątpliwości, że zaskarżona decyzja spełniała wymagania art. 56 p.o.ś. Zgodnie z art. 121 p.o.ś. ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na utrzymaniu poziomów pól poniżej dopuszczalnych. Standardy emisyjne są istotnym instrumentem prawnym ochrony środowiska (art. 3 pkt 33 i 49, art. 141 i ust. 144 p.o.ś.). Oddziaływanie na środowisko w granicach dopuszczalnych jest zgodne z prawem. Szczegółowe kwestie odpowiedzialności w ochronie środowiska pozostają przez sferę działania administracji i sądownictwa administracyjnego, o ile nie dotyczą przypadków unormowanych w art. 362 i nast. p.o.ś. Obojętne prawnie w niniejszej sprawie byłyby więc rozważania na temat kumulowanych w czasie negatywnych oddziaływań emisji mieszczących się w poziomach dopuszczalnych. Konstytucja reguluje kwestię ochrony środowiska bezpośrednio (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 4, art. 74 i art. 86) oraz pośrednio (zasady działania władz publicznych, reguły dotyczące źródeł prawa, środki ochrony wolności i praw obywateli, funkcjonowanie finansów publicznych itp.). Problematykę ochrony środowiska Konstytucja ujmuje w kategoriach obowiązków władz, nie zaś w kategoriach praw podmiotowych. Kwestii znacznego zawyżenia dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych bądź niedostrzegania przez ustawodawcę problemu zagrożeń związanych z emisjami poniżej dopuszczalnych poziomów, nie można traktować jako źródła zarzutów o niekonstytucyjności ustanowionych standardów. Organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ewentualnych zagrożeń związanych z emisją w dopuszczalnych granicach lub wydania decyzji odmownej w przypadku ustalenia takiej emisji, jednak z uwagi na dodatkowe, pozaprawne ustalenia o jej szkodliwości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]", zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, gdyż uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11, art. 52 ust. 1 pkt 6, art. 52 ust. 1 pkt 12 i art. 56 p.o.ś.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 52 ust 1 pkt 6 p.o.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: a) istnienia przedsięwzięcia, b) wykorzystywania zasobów środowiska, c) emisji, oraz opis metod prognozowania, zastosowanych przez wnioskodawcę; raport powinien zawierać szereg szczegółowych pozycji dotyczących eksploatacji środowiska i ewentualnego wpływu przedsięwzięcia na otoczenie. Raport znajdujący się w aktach sprawy jest niezwykłe lakoniczny i wewnętrznie niespójny oraz nie odpowiada wymogom formalnym powołanego przepisu co stanowi jego obrazę i w efekcie uniemożliwia ocenę zagrożenia i wpływu inwestycji na środowisko. Inwestor nie przedstawił, propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji co stanowi naruszenie art. 52 ust 1 pkt 12 p.o.ś. Powyżej opisane uchybienia proceduralne podnoszone były przez Stowarzyszenie już na etapie wydawania decyzji przez organ I instancji nie zostały usunięte przez organ odwoławczy. Żaden z organów oraz Sąd I instancji nie odniosły się do przedstawionych wyżej zarzutów. Stowarzyszenie dla poparcia swoich twierdzeń dotyczących zbyt dużej gęstości PEM w otoczeniu anten, przedstawiło opracowanie eksperckie sporządzone przez uznany autorytet w dziedzinie radioelektroniki mgr. inż. M. K.. W opracowaniu tym zauważa on, że przy wskazanej przez inwestora mocy anten gęstość w odległości większej niż 61 metrów od nadajnika będzie wyższa od dopuszczalnych 0,1 W/m2. Dotychczasowe postępowanie przeprowadzone w przedmiotowej sprawie dotknięte jest wieloma wadami proceduralnymi, dotyczącymi zarówno naruszeń przepisów k.p.a. jak i p.o.ś.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawy w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, iż podnoszone w ramach określonych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzuty muszą być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji. Co do zasady więc naruszenie przepisów postępowania powinno odnosić się do przepisów p.p.s.a. stosowanych przez Sąd. Dodać jednak trzeba, że w orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108). W rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty jednak, nie zarzucono Sądowi I instancji błędnej oceny postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy administracji. Postawione zarzuty naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. skierowano wprost w stosunku do tych organów. Podniesione wady uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie przestawionych zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Tak więc składający skargę kasacyjna skutecznie nie zakwestionowali przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego sprawy.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł również ustosunkować się do zarzutu przekroczenia, zdaniem skarżącego, poziomu dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego, gdyż wnoszący skargę kasacyjną wskazując rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. nie powołał konkretnego przepisu rozporządzenia czy też numeru załącznika, punktu w tabeli, który miałby zostać z tego powodu naruszony ani też nie powiązał tego zarzutu z jakimkolwiek z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Zarzut naruszenia przepisu art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska został również sformułowany nieprawidłowo, gdyż przepis ten ma złożoną budowę, dzieli się na ustępy i punkty a wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej, która miałaby zostać naruszona przez Sąd. W takiej sytuacji należało odnieść się jedynie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 6 i pkt 12 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 6 i 12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiska powinien zawierać: opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z:
a) istnienia przedsięwzięcia,
b) wykorzystywania zasobów środowiska,
c) emisji,
oraz opis metod prognozowania, zastosowanych przez wnioskodawcę (pkt 6); a także
przedstawienie propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji (pkt 12).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedstawiony przez inwestora Raport w sprawie oddziaływania na środowisko sporządzony przez rzeczoznawcę budowlanego w telekomunikacji inż. Leszka Kalinowskiego i zweryfikowany przez biegłego w zakresie ocen oddziaływania na środowisko inż. Andrzeja Koperskiego zawiera w swojej treści elementy przewidziane w powołanych wyżej przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska. Raport szczegółowo przedstawia zagrożenia stwarzane przez pola elektromagnetyczne dla środowiska i ludności (pkt 1.4 Raportu), zawiera analizę czynników mogących oddziaływać na środowisko (pkt 2.5 Raportu), obszary obejmujące pola elektromagnetyczne w otoczeniu anten nadawczych przekraczające wartość graniczną (pkt 3.2 Raportu) oraz ocenę narażania ludności (pkt 5): ocenę oddziaływania w odniesieniu do anten nadawczych GSM oraz ocenę oddziaływania w odniesieniu do anten linii radiowych wraz z wnioskami końcowymi wynikającymi z powyższych analiz. Raport zawiera również uwagi odnoszące się do monitoringu stacji (pkt 9). Przedstawiony przez inwestora Raport uwzględnia zatem wszystkie elementy, które zgodnie z art. art. 52 ust. 1 pkt 6 i 12 ustawy Prawo ochrony środowiska powinny się w nim znaleźć. Nie można przy tym zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż jest on lakoniczny i wewnętrznie niespójny. W takiej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 6 i 12 p.o.ś. w zw. z art. 11 tej ustawy okazały się niezasadne.
Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.