II OSK 58/23

II OSK 58/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Bk 572/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-10-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 572/22 w sprawie ze skargi B. K. i K. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 3 czerwca 2022 r., nr AB-II.7843.8.2022.KR w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 572/22, oddalił skargę B.K. i K.K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 3 czerwca 2022 r., nr AB-II.7843.8.2022.KR, w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych.
Powyższą decyzją Wojewoda Podlaski (Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), utrzymał w mocy decyzję Starosty Białostockiego z dnia 14 lutego 2022 r., znak: AR.6743.1.6.86.2021, wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego na działce o nr geod. [...] w miejscowości U., gm. Ł.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyli B.K. i K.K, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) "art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (zwana dalej: "u.p.z.p."), poprzez jego błędną interpretację oraz niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że przedmiot zgłoszenia dokonanego przez skarżących kasacyjnie jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Łapy uchwalonym uchwałą nr "XXXII/310197" z dnia 22 maja 1997 r. (zwana dalej: "mpzp");
2) postanowień mpzp, tj. zapisu mówiącego, że "w obrębie tego terenu plan dopuszcza realizację dla potrzeb ludności wiejskiej i rolnictwa m.in. budynków mieszkalnych, budynków gospodarczych ..." w zw. z art. "6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.", poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji uznanie, że zgłoszenie dokonane przez skarżących kasacyjnie narusza mpzp.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że "Zgodnie z MPZP ludność wiejska a więc właściciel działki jest uprawniony do wybudowania na działce budynku mieszkalnego lub gospodarczego, bez względu na kolejność jego realizacji. (...) zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 KPA, skonkretyzowana w art. 77 § 1 KPA wskazuje, iż organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący a nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, w których zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. W rozpoznawanej sprawie zakres koniecznych do ustalenia faktów określał art. 30 ust. 2 prawa budowlanego. Pomimo wezwania przez Starostę skarżących do uzupełnienia stwierdzonych nieprawidłowości, nie znalazła się tam żadna wzmianka dot. wątpliwości związanej z ochroną środowiska, czyli położeniem działki w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego bo w końcu musi gdzieś leżeć. Można było już wtedy tą wątpliwość w bardzo prosty sposób rozwiać. Skarżący w odwołaniu stwierdzili, że już istnieje w sąsiedztwie zabudowa, na działkach leżących także w otulinie Parku i po utrzymaniu sprzeciwu przez Wojewodę, sporządzili powtórnie pełną dokumentację techniczną przedmiotowego budynku i bez żadnych trudności dokonali uzgodnienia zamiaru budowy budynku gospodarczego z dyrekcją tegoż Parku. Dla jednych jest to możliwe, innym służy do innych celów. Skoro organ prowadzący postępowanie miał jakiekolwiek wątpliwości mógł je zapewne rozwiać już na samym początku prowadzonego postępowania, dlaczego tego nie zrbił pozostaje tajemnicą. Pozostałe instancje skutecznie powielały ten sam błąd, zadając sobie trud wymyślania kolejnych okoliczności mających służyć uwiarygodnieniu wcześniejszych rozstrzygnięć i solidaryzując się z poprzednikami. Zdaniem skarżących, żadne z postanowień planu miejscowego nie wykluczają możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji.".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie były w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji.
Na wstępie wskazać należy, że zredagowane podstawy kasacyjne zawierają błędy konstrukcyjne. Zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Wojewody. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie było podstaw do oddalenia skargi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie uwzględniają specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zauważyć także trzeba, że zarzuty podniesione w środku zaskarżenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zatem obowiązkiem strony składającej środek zaskarżenia jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Wprawdzie nie zawsze dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka zaskarżenia. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Brak wskazania konkretnych przepisów prawa, pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie sfomułował żadnych zarzutów odnoszących się do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), a zatem nie podważył dokonanych przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał je zatem za prawidłowe. Przywołanie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, obowiązków organu na tle art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie wyczerpuje obowiązku należytego zredagowania podstaw kasacyjnych.
Jak wyżej podkreślono, do wnoszącego skargę kasacyjną należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja. Skarżący kasacyjnie, w gruncie rzeczy, skargę kasacyjną oparli na podstawie ogólnego przepisu art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych), który w ich sytuacji nie miał w ogóle zastosowania. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołali adekwatny przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. (każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich), jednakże w podstawach kasacyjnych i uzasadnieniu środka zaskarżenia, nie wskazali żadnego przepisu mpzp, który uprawniłby do realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem. Przywołanie (w zarzucie z punktu 2 skargi kasacyjnej) fragmentu z postanowień mpzp bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej nie czyni zadość wymogowi, o którym mowa wyżej.
Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest zatem do stwierdzenia, że wnoszący skargę kasacyjną nie podważyli skutecznie, że ich zamierzenie inwestycyjne niezgodne jest z ustaleniami mpzp. Jak wskazał Sąd I instancji, zgodnie z zapisami tego planu, teren na którym znajduje się działka inwestycyjna skarżących oznaczony jest symbolem R, RZ. Zgodnie z § 17 ust. 1 i 2 mpzp, obszar ten stanowi tereny rolne, zaś podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe. Na ww. terenie dopuszcza się, z zastrzeżeniem § 27 ust. 2, 3 i 7 planu realizację dla potrzeb ludności wiejskiej i rolnictwa następujących urządzeń: stawów rybnych i innych zbiorników wodnych, budynków mieszkalnych, budynków gospodarczych, budynków służących przetwórstwu rolno-spożywczemu, budynków dla potrzeb produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Jak wynika natomiast z § 27 ust. 7 planu na terenach upraw polowych, w zakresie ich ochrony przyjmuje się za celowe utrzymanie gruntów rolnych i leśnych jako rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zachowaniem dotychczasowych form użytkowania i kierunków produkcji - przy jednoczesnej inspiracji na rzecz rolnictwa ekologicznego, szczególnie na obszarach stanowiących otulinę Narwiańskiego Parku Narodowego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że działka skarżących leży w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 lipca 1996 r. w sprawie utworzenia Narwiańskiego Parku Narodowego (Dz.U. nr 77, poz. 368). Dodatkowo jak wynika z przedłożonej mapy zasadniczej, na której wskazano lokalizację zgłoszonego obiektu, działka inwestycyjna o nr geod. [...] stanowi zadrzewione i zakrzewione grunty rolne oznaczone symbolem Lzr - RVI oraz grunty leśne oznaczone symbolem LsVI i zgodnie z zapisami planu miejscowego położona jest na terenach rolnych, których podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe. Na marginesie, nieruchomość o nr ewid. [...] według księgi wieczystej stanowi grunty orne. Z powyższego wynika, że wyjątek wskazany w § 17 ust. 2 pkt 2 lit. a) mpzp, dopuszczający lokalizację budynków gospodarczych, nie dotyczy działki inwestycyjnej skarżących, bowiem ta jest przeznaczona jako tereny rolne i leśne z zachowaniem rolniczej przestrzeni produkcyjnej i z zachowaniem dotychczasowych form i kierunków produkcji. Skarżący kasacyjnie nie zanegowali także stanowiska, że ich zamiarem nie było wybudowanie budynku gospodarczego, a modułowego domku letniskowego, o czym świadczy załączona dokumentacja.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a.