II OSK 58/07

II OSK 58/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Jolanta Sikorska /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 267/06 - Wyrok WSA w Kielcach z 2006-08-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 174,  art. 183  par. 1,  art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61  ust. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych L. D.-T. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 267/06 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006r. sygn. akt II SA/Ke 267/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu wskazał, że wyżej wymienioną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania K. D. i L. T. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy nieruchomości o nr ewid. działek [...] i [...] obręb [...], położonych w K. przy ul. [...] [...] i [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic gospodarczych na pomieszczenia klubu muzycznego w istniejących budynkach mieszkalno-usługowych uchyliło decyzję organu I instancji w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. Podało, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...], uzupełnionym w dniu [...]. [...] Sp. z o.o. w K. określono zamierzenie inwestycyjne jako zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic w budynku kamienicy na potrzeby klubu muzycznego ze sprzedażą napojów alkoholowych - zmiana obejmuje zmianę pomieszczeń handlowych na sale klubowe i potrzebne pomieszczenia WC, barek z zapleczem oraz szatnię; zmianę pomieszczeń magazynowych piwnic na sale klubowe; wykonanie dodatkowego wyjścia z klubu w piwnicy do piwnicy kamienicy sąsiedniej (przebudowa i poszerzenie schodów). Wskazało, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5. Pod pojęciem działki sąsiedniej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy rozumieć działkę posiadającą wspólną granicę z działką objętą wnioskiem. Organ ten uznał za nietrafne w aspekcie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazanie przez organ l instancji funkcji usługowej budynków na działkach objętych wnioskiem inwestorskim oraz na działkach położonych w obszarze analizowanym, jako przesądzające o kontynuacji funkcji. Nie podzielił stanowiska organu l instancji, że o kontynuacji funkcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, tj. klubu muzycznego świadczy funkcja usługowa typu: sklepy, gabinety lekarskie i salony fryzjerskie, które znajdują się w budynku nr [...] położonym na działkach będących terenem inwestycji. Nie podzielił także stanowiska, że na kontynuację funkcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego wskazuje budynek hotelu oznaczony nr [...], w parterze którego znajduje się restauracja, kawiarnia, a na wyższych kondygnacjach hotel. Podkreślił, że budynek hotelu nie sąsiaduje z terenem inwestycji, gdyż oddzielony jest pasem drogi, a ponadto podstawową funkcją tego budynku przyjętą już na etapie jego realizacji są usługi hotelowe, nie zaś budynek mieszkalny, do którego wprowadzono usługi uciążliwe w trakcie użytkowania.
Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, spełnienie których warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Ponadto stwierdziło, że działalność rozrywkowa (muzyczna) klubu oraz urządzenia wentylacyjno-klimatyzacyjne będą powodowały emisję hałasu do środowiska. Podało, że według autora analizy przeprowadzonej w toku postępowania przed organem l instancji można przyjąć, że hałas emitowany przez klub do otoczenia zewnętrznego będzie znacznie wytłumiony przez konstrukcję budynku i emisja hałasu nie powinna przekraczać wartości dopuszczalnej, jednak zdaniem Kolegium należy uznać, że projektowana zmiana funkcji pomieszczeń piwnic budynku na klub muzyczny wiąże się z emisją dużej ilości hałasu do środowiska zewnętrznego w porze nocnej. Klub muzyczny, którego elementem nierozłącznym jest głośna muzyka, w żadnej mierze zdaniem Kolegium nie może stanowić kontynuacji istniejącej funkcji cytowanych usług. Prowadzenie usług uciążliwych dla środowiska w piwnicach budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne wpływałoby na ograniczenie wykonywania prawa własności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł inwestor – [...] Sp. z o.o. w K., domagając się jej uchylenia. W skardze podniósł zarzut naruszenia art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 89 § 2 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Podniósł, że organ odwoławczy stosując prawidłowo zacytowane w decyzji przepisy prawa, dokonał ich interpretacji sprzecznie z zasadami wykładni werbalnej, jak również z ratio legis unormowań zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakwestionował przyjętą przez organ II instancji wykładnię pojęcia "działka sąsiednia", które nie jest tożsame z pojęciem "nieruchomości sąsiedniej", posiadającej przynajmniej jedną wspólną granicę z działką objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego dla potrzeb ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, działką sąsiednią dla terenu inwestycji będzie każda działka, która znajduje się w tzw. obszarze analizowanym, tj. terenie określonym i wyznaczonym granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania, (tzn. sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu jest zgodny z odrębnymi przepisami) oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Skarżący zarzucił, że przyjęte przez organ odwoławczy rozumienie pojęcia "działka sąsiednia" wyklucza możliwość prawidłowego ustalenia funkcji dominującej w obszarze analizowanym.
Zakwestionował także stanowisko organu odwoławczego, że o kontynuacji funkcji projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego (klubu muzycznego) nie świadczy funkcja usługowa tego typu jak sklepy, gabinety lekarskie, salony fryzjerskie, hotel z restauracją i kawiarnią. Podniósł, że w analizowanym obszarze dominującą jest funkcja usługowa, a nie mieszkalna. Kamienica, w której ma być realizowana inwestycja położona jest w ścisłym centrum miasta i dodał, że w każdym większym mieście w Polsce w centrum miasta usytuowane są puby, dyskoteki, kluby muzyczne, restauracje i inne lokale rozrywkowe. Centrum nie może pełnić funkcji jedynie mieszkaniowej.
Skarżący zarzucił także, że argument organu odwoławczego przemawiający przeciwko ustaleniu warunków zabudowy polegający na znacznej emisji hałasu wiążącego się z działalnością klubu muzycznego w porze nocnej został oparty na własnej wiedzy tego organu, przy kwestionowaniu ustaleń i wniosków biegłego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna. Wskazał, że wobec złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w dniu [...], zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzji o warunkach zabudowy wymagają przedsięwzięcia pociągające za sobą zmianę zagospodarowania terenu lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bądź jego części, o ile polegają na prowadzeniu budowy albo innych robót budowlanych. Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa art. 61 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który normuje gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek.
Jedną z przesłanek jest zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który konkretyzuje się w tym przepisie jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w tym przepisie prawa oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy jednak rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób jak na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić.
Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Należy mieć na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że nie podziela także zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej". Zauważył, że dokonana wykładnia tego pojęcia skłania się w kierunku bardzo ścisłego jego rozumienia, co nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu tego przepisu. Zdaniem Sądu I instancji wykładnia językowa nie wyjaśnia, czy działka sąsiednia w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to działka granicząca z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czy też działka pobliska, która pozbawiona jest wprawdzie wspólnej granicy z działką objętą wnioskiem, lecz znajduje się w pewnym obszarze, który winien być brany pod uwagę z uwagi na wpływ tej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. W takim ujęciu działki sąsiedniej należy rozważyć pojęcie sąsiedztwa jako obszaru tworzącego urbanistyczną całość, a nie tylko ograniczającą się do bezpośredniego sąsiedztwa. Tak rozumiane pojęcie działki sąsiedniej znajduje zdaniem Sądu I instancji oparcie zarówno w wykładni celowościowej, jak i systemowej. Istotą bowiem art. 61 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i nie można założyć, że ład przestrzenny wymaga tylko zagospodarowania w/g działki graniczącej, a wyłącza możliwość zagospodarowania w/g działki położonej w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Sąd ten podkreślił, że celem omawianego przepisu prawa nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce graniczącej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym tego samego rodzaju co już istniejące.
Dodał, że bliskie pojęciu działka sąsiednia jest pojęcie nieruchomość sąsiednia użyte w art. 144 kc, które wprawdzie nie zostało zdefiniowane także w tym przepisie, jednak doktryna prawa cywilnego sprowadza go do nieruchomości graniczącej, uznając że działką sąsiednią jest każda nieruchomość znajdująca się w zasięgu oddziaływania immisji.
Zdaniem tego Sądu intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasady dobrego sąsiedztwa, która nie sprowadza się do możliwości lokalizowania na określonym terenie tylko takich inwestycji jak na działkach graniczących z tym terenem. Realizacji ochrony ładu przestrzennego lepiej służy interpretacja działki sąsiedniej, jako położonej w pobliżu, a nie działki graniczącej. Tak rozumiane pojęcie "działki sąsiedniej" powoduje potrzebę ustalenia w rozpatrywanej sprawie, czy planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy faktycznie istniejącej na sąsiednich działkach, skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie może być rozumiany jako zakładający kontynuację zamiaru inwestycyjnego zgodnie z istniejącą zabudową.
Niewyjaśnienie tej okoliczności przez organ odwoławczy z uwagi na przyjęte pojęcie działki sąsiedniej istotnie narusza, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, co Sąd ten orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Wskazał, by rozpoznając ponownie złożone w sprawie odwołania organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, mając na względzie wskazaną przez ten Sąd interpretację pojęcia działki sąsiedniej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji podzielił wyrażone przez wnoszącego skargę stanowisko, że o kontynuacji funkcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, tzn. klubu muzycznego, świadczy funkcja usługowa typu sklepy, gabinety lekarskie, salony fryzjerskie, kawiarnia i restauracja, hotel, co przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy winien ponadto ocenić znajdującą się w aktach sprawy charakterystykę parametrów technicznych oraz dane charakteryzujące wpływ zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na środowisko zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli uznaje go za dowód w sprawie. Podzielił zarzut skargi, że wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu w kwestii hałasu, dokonane wbrew temu opracowaniu, narusza przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oraz L. D. –T., zaskarżając wyrok w całości.
W swojej skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., powołując się na przepis art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie dokonał szczegółowej analizy kontynuacji funkcji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście okoliczności faktycznych danej sprawy, czym naruszył obowiązki z art. 7 i 77 k.p.a., podczas gdy organ ten faktycznie dokonał bardzo szczegółowej analizy w zakresie kontynuacji funkcji inwestycji w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że projektowana inwestycja jest kontynuacją funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy obiektów już istniejących na działce sąsiedniej, mimo że istnieje w tym zakresie wyraźna sprzeczność.
Wskazując na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W motywach skargi podało, że stosownie do wymogów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 w/w przepisu prawa. Przepis ten w pkt 1 określa zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniając możliwość zabudowy działki od zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wydane w oparciu ust. 6 tego przepisu prawa przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588) nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego stanowiącego teren, którego funkcję, cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustanowienia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 ust. 4 i § 3). Granice obszaru analizowanego przebiegają w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, której dotyczy wniosek, nie mniej jednak niż 50 m i wyznaczone są na mapie, o której mowa w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania działki wyznacza się przez sposób zabudowy i zagospodarowania działki sąsiedniej. Założeniem leżącym u podstaw oceny możliwości i zasad zabudowy działki jest
kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oraz dostosowanie cech
zamierzenia inwestycyjnego do zabudowy istniejącej.
W wydanej w sprawie w dniu [...] decyzji organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona stosownie do powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analiza urbanistyczno - architektoniczna w zakresie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania wykazała, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa pozwalająca na określenie dla projektowanego budynku wymagań w zakresie kontynuacji funkcji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska Sądu I instancji, że o kontynuacji funkcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, tzn. klubu muzycznego, świadczy funkcja usługowa typu sklepy, gabinety lekarskie, salony fryzjerskie, kawiarnia, restauracja i hotel. Podkreśliło, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że podstawową funkcją budynków, w których projektuje się klub muzyczny jest funkcja mieszkalna. Prowadzenie usług uciążliwych dla środowiska w piwnicach budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne, wpływałoby w ocenie Kolegium na ograniczenie wykonywania prawa własności. Na kontynuację funkcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie wskazuje zdaniem Kolegium również budynek hotelu oznaczony numerem 78, gdyż podstawową funkcją tego budynku przyjętą już na etapie jego realizacji są usługi hotelowe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniosło się do istniejącej zabudowy na działkach objętych wnioskiem inwestorskim, jak również na działkach usytuowanych w obszarze analizowanym - w aspekcie kontynuacji funkcji, co w konsekwencji dowodziło naruszenia wymogów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
L. D. – T. oparła swoją skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię.
Wskazując na powyższe wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez oddalenie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz od uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, przy uwzględnieniu kosztów dotychczasowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że w sprawie nie ma sporu co do warunków określonych w pkt 2 - 5 ust. 1 art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Punkt 1 art. 61 ustawy zawiera warunek, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten określa zasadę dobrego sąsiedztwa, która warunkuje zgodę na zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania tych zmian do zagospodarowania terenu sąsiedniego.
Nie budzi zdaniem skarżącej wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie można mówić o kontynuacji funkcji w przypadku nieruchomości sąsiednich bezpośrednio przylegających do przedmiotowej nieruchomości. Zmiana sposobu zagospodarowania zgodnie z żądaniem inwestora, polegająca na realizacji inwestycji w postaci klubu muzycznego, prowadzącego całodobową działalność, wiążącą się ze szczególną uciążliwością w stosunku do właścicieli nieruchomości sąsiedniej nie spełnia kryterium kontynuacji funkcji. Występująca już funkcja usługowa, jak sklepy, czy gabinety lekarskie, nie pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z kontynuacją dotychczasowej funkcji. Skarżąca pokreśliła, że w przypadku klubu muzycznego mamy do czynienia z zupełnie innym oddziaływaniem na otoczenie. Oddziaływanie hałasem jest nieporównywalne w zestawieniu z uciążliwością dotychczas spełnianych funkcji usługowych w budynku. Zwłaszcza, że działalność odbywa się głównie w godzinach wieczornych i nocnych, gdy wszelkie efekty akustyczne są łatwiej odbierane, a przez to bardziej dokuczliwe.
Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem przyjętym przez Sąd I instancji, że oceniając spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jako działkę sąsiednią, należy przyjąć "szerokie pojęcie działki sąsiedniej", co oznacza, że działka sąsiednia to nie tylko działka bezpośrednio granicząca z przedmiotową nieruchomością, lecz także działka pobliska pozbawiona wspólnej granicy. Podniosła, że gdyby ustawodawca chciał wprowadzić tego typu regulację, użyłby innego sformułowania, niż "działka sąsiednia". W ocenie skarżącej pojęcie działka sąsiednia jest pojęciem węższym nawet od pojęcia nieruchomości sąsiedniej. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przyjęcie węższego pojęcia działki sąsiedniej powodowałoby konieczność budowania obiektów spełniających dokładnie tę samą funkcję, co obiekt już istniejący na sąsiedniej działce. Zdaniem skarżącej, w omawianym przepisie prawa chodzi o istnienie zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Nie może być zatem mowy o identyczności inwestycji w przypadku przyjęcia wąskiego pojęcia "działki sąsiedniej". Zarzuciła, że odmienne stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku powoduje, że zasada dobrego sąsiedztwa w praktyce, wbrew intencji ustawodawcy, przestaje funkcjonować.
Powołując się na powyższe wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi [...] Sp. z o.o. w K.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa podlegała rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oparło skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., natomiast L. D. – T. oparła skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Zarówno skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., jak i skarga kasacyjna L. D.–T. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzutu zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, który to zarzut jest ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego, będącego w ocenie skarżącego Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikiem niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie są usprawiedliwione.
Wbrew odmiennemu poglądowi zawartemu w obydwu skargach kasacyjnych, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię, jak zarzuca skarżąca L. D. – T., czy przez niewłaściwe zastosowanie, jak zarzuca Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie w drodze decyzji, wobec braku planu miejscowego, warunków zabudowy nieruchomości o nr ewidencyjnym działek [...] i [...], położonych w K. przy ul. [...] [...] i [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic w budynku kamienicy na potrzeby klubu muzycznego ze sprzedażą napojów alkoholowych - zmiana obejmuje zmianę pomieszczeń handlowych na sale klubowe i potrzebne pomieszczenia WC, barek z zapleczem oraz szatnię; zmianę pomieszczeń magazynowych piwnic na sale klubowe; wykonanie dodatkowego wyjścia z klubu w piwnicy do piwnicy kamienicy sąsiedniej (przebudowa i poszerzenie schodów).
Postępowanie prowadzone było na podstawie w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 owej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 owego przepisu prawa. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji był brak spełnienia warunku określonego w pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej skarżącej L. D. – T. oraz uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sąsiedztwo w rozumieniu owego przepisu prawa winno być pojmowane szeroko. Trafnie Sąd I instancji, odwołując się do Komentarza do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod. redakcją Z. Niewiadomskiego (wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 495-496) wskazał, że działka sąsiednia w rozumieniu owego przepisu prawa to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Trafnie Sąd ten za autorem w/w Komentarza podkreślił, że istotą art. 61 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i nie można założyć, że ład przestrzenny wymaga tylko zagospodarowania w/g działki graniczącej, a wyłącza możliwość zagospodarowania w/g działki położonej w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Celem omawianego przepisu prawa nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce graniczącej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym tego samego rodzaju co już istniejące. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 646/2006 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego", który ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej podkreślając, że za takim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu. Sąd ten wyraził pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela. Zważyć należy, że wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, doprowadzając do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności tego by nie wymagały.
Za nieusprawiedliwiony także uznać należy podniesiony w obydwu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że projektowana inwestycja jest kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy obiektów już istniejących na działkach sąsiednich. Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku obydwu skarg kasacyjnych o kontynuacji funkcji planowanego zamierzenia inwestycyjnego świadczy funkcja usługowa typu sklepy, gabinety lekarskie, salony fryzjerskie, kawiarnia, restauracja, hotel, to jest funkcja istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich położonych w obszarze analizowanym. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, jak to trafnie podkreśla Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.
W świetle powyższego za nieusprawiedliwiony uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że organ odwoławczy nie dokonał szczegółowej analizy kontynuacji funkcji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście okoliczności faktycznych danej sprawy, czym naruszył obowiązki z art. 7 i 77 k.p.a. Organ ten faktycznie dokonał – jak twierdzi w skardze kasacyjnej - bardzo szczegółowej analizy w zakresie kontynuacji funkcji inwestycji w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale analizy tej dokonał w odniesieniu do działek sąsiednich w wąskim rozumieniu pojęcia działka sąsiednia, przyjmując że pod pojęciem działki sąsiedniej należy rozumieć działkę posiadającą wspólną granicę z działką, której postępowanie dotyczy, co czyni zasadnym stanowisko Sądu I instancji, że istnieje w sprawie potrzeba ustalenia czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy faktycznie istniejącej na działkach sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Wobec niezasadności zarzutów podniesionych w obydwu skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi kasacyjne oddalił.