II OSK 578/22

II OSK 578/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1434/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 81c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1434/21 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1434/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania oceny stanu technicznego obiektu – komory wodomierzowej dla urządzeń wodnych zapewniających możliwość użytkowania budynku mieszkalnego przy al. [...] w W., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.
Skargę kasacyjną oparto na:
1. naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.) w postaci:
1. art. 151 p.p.s,a w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. błędnym uznaniu postanowienia za odpowiadające prawu i oddaleniu skargi w konsekwencji uznania, że organy obu instancji były bezwzględnie związane oceną prawną wskazaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 771/20, podczas gdy rozstrzygnięcie zawarte w wyroku, o którym mowa powyżej zostało wydane w innej sprawie, pomiędzy innymi stronami postępowania, gdzie skarżącym była Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomość Wspólna al. [...], a nie [...] S.A. i gdzie [...] S.A. nie było stroną postępowania, w sprawie nietożsamej, w następstwie czego nie została rozpoznana istotna sprawy,
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. błędnym uznaniu postanowienia za odpowiadającego prawu i oddaleniu skargi będącego skutkiem uznania, że w prowadzonym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniu dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, podczas gdy nie odniesiono się do znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej budowy przyłącza wodociągowego, w szczególności do treści pisma z [...] marca 1949 r., pochodzącego od Państwowego Przedsiębiorstwa Budowlanego Budowa Osiedli Robotniczych [...], al. [...], skierowanego do Dyrekcji Wodociągów i Kanalizacji, L.dz. [...], w treści którego zwrócono się do Dyrekcji Wodociągów i Kanalizacji o wykonanie wcięcia do wodociągowej sieci miejskiej przy ul. L. i odprowadzanie dwóch odgałęzień do wykonywanych studzienek wodociągowych, które będą gotowe w terminie do 1 kwietnia bieżącego roku, a zatem do pisma świadczącego, że to nie skarżąca kasacyjnie wybudowała studzienki wodomierzowe, nie dokonano wnikliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy ani oceny stanu prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego określenia w niniejszej sprawie adresata normy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333);
2. naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) w postaci:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 100 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230) w zw. z § 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministrów Budownictwa oraz Gospodarki Komunalnej z dnia 9 października 1956 r. (Dz. U. Nr 48, poz. 216) w sprawie urządzeń instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych oraz w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że z przedmiotowych przepisów wynika, że to skarżąca kasacyjnie jest odpowiedzialna za sporną studnię (komorę) wodomierzową, podczas gdy przepis art. 100 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne stanowi o własności Skarbu Państwa, a skarżąca kasacyjnie jest spółką akcyjną niezależną od Skarbu Państwa,
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że studnia wodomierzowa jest elementem uzbrojenia sieci wodociągowej, albowiem w komorze wodomierzowej znajduje się ostatni odcinek sieci należący do przedsiębiorstwa wodociągowego, oraz że pod pojęciem obowiązku utrzymania wodomierza głównego należy rozumieć także obowiązek utrzymania studzienki – komory wodomierzowej, w której znajduje się wodomierz główny, a która znajduje się w pasie drogowym al. [...] w W., podczas gdy przepis art. 15 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi jedynie o tym, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a w żaden sposób nie odnosi się do studni wodomierzowej,
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.) oraz w zw. z § 8 pkt 1c Uchwały nr XV/375/019 Rady Miast Stołecznego Warszawy z dnia 4 lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie m.st. Warszawy, gmin: Michałowice, Nieporęt, Raszyn, Serock, Wieliszew oraz miast Piastów i Pruszków poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że nie mogą mieć zastosowania w tej sprawie, albowiem sporna komora wodomierzowa została wybudowana przed wejściem w życie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 771/20 właścicielem spornej studzienki (komory) wodomierzowej w dacie jej budowy był dostawca wody, czyli przedsiębiorstwo wodociągowe, którego następcą jest skarżąca spółka, podczas gdy z ww. przepisu wynika, że realizację budowy studni wodomierzowej zapewnia odbiorca usług.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] marca 2021 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna, powielająca w większości zarzuty podniesione już przed Sądem wojewódzkim, nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Przede wszystkim, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4101/18, LEX nr 3009331). Natomiast związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165).
Sąd wojewódzki przywołał wyrok tego Sądu z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 771/20, którym stwierdził nieważność postanowienia [...]WINB z [...] lutego 2020 r. i poprzedzającego je postanowienia PINB dla [...] z [...] grudnia 2019 r., którym organ nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomość Wspólna al. [...] z siedzibą w W. obowiązek wykonania oceny stanu technicznego komory wodomierzowej dla urządzeń wodnych zapewniających możliwość użytkowania budynku mieszkalnego przy al. [...] w W. W tej sprawie, dotyczącej stanu technicznego tej samej komory wodomierzowej, której dotyczy niniejsza sprawa, w wyroku z dnia 26 sierpnia 2020 r. Sąd uznał, że brak było podstaw prawnych do nałożenia obowiązku sporządzenia oceny technicznej komory wodomierzowej, na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, na Wspólnotę Mieszkaniową.
Prawidłowo Sąd wojewódzki przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ww. wyrok, wynikające z niego związanie dla organu i tego sądu, zbadał również, prawidłowo, zaskarżoną decyzję w zakresie jego wypełnienia, podkreślając, w jaki sposób zastosował się do nich organ.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Ponadto, jak wskazuje art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, na podstawie oględzin przeprowadzonych [...] sierpnia 2018 r., że w pasie drogowym al. [...], na parkingu, znajduje się komora wodomierzowa dla urządzeń wodnych (wodomierz), służący budynkowi mieszkalnemu przy al. [...]. Budynek ten został wybudowany, wraz z ww. komorą, w 1950 r. (według złożonych oświadczeń). Jak wynika z protokołu oględzin, stan techniczny studni komory wodomierzowej jest nieodpowiedni i stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia – komora ma uszkodzony "strop", otwór ok. 50-60 cm przy zasuwie. Komora została zabezpieczona przed najazdem pojazdów i ruchem pieszych barierkami. Do akt dołączono opinię Zarządu Dróg Miejskich, zawierającą analizę przyczyn powstania uszkodzeń i ocenę stanu technicznego parkingu, w tym przedmiotowej komory oraz dokumenty archiwalne z zasobów skarżącej kasacyjnie. W dniu [...] lipca 2019 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kolejne oględziny, potwierdzające poprzednie ustalenia (stan komory nie uległ zmianie).
W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów administracji architektoniczno-budowlanej znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie spełnia też wymogi, wynikające z art. 124 § 2 k.p.a.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, że zarzuty 2.2. i 2.3. powielają zarzuty podniesione wcześniej przed Sądem wojewódzkim – Sąd ten odniósł się do nich wyczerpująco w uzasadnieniu wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko.
Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia art. 100 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne w zw. z § 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministrów Budownictwa oraz Gospodarki Komunalnej z dnia 9 października 1956 r. w sprawie urządzeń instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych oraz w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przypomnieć należy, że kwestia ta została szczegółowo omówiona w wiążącym dla organów i sądów wyroku z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 771/20. Za Sądem można więc przypomnieć, że status własnościowy przedmiotowej studni wodomierzowej wybudowanej w latach 40. XX w., na podstawie przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, jak też w kontekście wyroku Sądu Najwyższego z 20 sierpnia 1965 r., sygn. akt III CR 161/65 kształtuje się w ten sposób, że w dacie budowy była ona własnością dostawcy wody (przedsiębiorstwa wodociągowego). Studnia wodomierzowa (budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) jest bowiem elementem uzbrojenia sieci wodociągowej, a nie częścią przyłącza wodociągowego, ponieważ to w komorze wodomierzowej znajduje się ostatni odcinek sieci należącej do przedsiębiorstwa. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kwestia, że skarżąca kasacyjnie, od 1 stycznia 2003 r., została przekształcona w jednoosobową spółką akcyjną, której akcjonariuszem i jednocześnie założycielem jest Miasto [...], nie ma zatem znaczenia dla niniejszej sprawy.
Artykuł 81c ust. 1 Prawa budowlanego określa krąg podmiotów od których można żądać przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyzy. Są nimi: uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządcy obiektu budowlanego. Z przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca posłużył się alternatywą co do podmiotu mogącego być adresatem obowiązku, nie podając przy tym kryterium jakim należy się kierować przy jego wyborze. Oznacza to, że to organ administracji dokonuje wyboru adresata kierując się konkretną sprawą, wykonalnością obowiązku i oczywiście zasadami wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Na podstawie dokonanych prawidłowo ustaleń oraz wykładni właściwych przepisów w wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 771/20, prawidłowo organy, a za nimi Sąd wojewódzki, przyjęły, że adresatem nałożonych obowiązków jest skarżąca kasacyjnie (przedsiębiorstwo wodociągowe).
Zastosowanie art. 81c Prawa budowlanego powinno wynikać z okoliczności konkretnej sprawy, a organ powinien wykazać, że nałożenie na właściciela obowiązku z niego wynikającego było uzasadnione w świetle tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1308/18, LEX nr 3083680 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3886/19, LEX nr 3019959). Wobec tego, przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego obiektu budowlanego, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 991/19, LEX nr 3020288 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2778/19, LEX nr 3403365).
W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Jak wynika z akt sprawy, stan techniczny przedmiotowego obiektu budzi uzasadnione wątpliwości, a organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości dokonania koniecznych ustaleń we własnym zakresie, w szczególności w zakresie robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Skoro zatem organy nadzoru budowlanego, mimo posiadanej wiedzy, nie były w stanie rozstrzygnąć tych wątpliwości, a zaistniały przesłanki z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, to słusznie nałożono na skarżącą kasacyjnie obowiązek przedłożenia stosownej oceny technicznej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.