II OSK 577/12

II OSK 577/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Mirosława Pindelska
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1471/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-11-30
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 192, art. 204, art. 211, art. 214
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 2 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 roku sygn. akt IV SA/Wa 1471/11 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2011 roku nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej jako "skarżąca spółka") uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Środowiska, działając między innymi na podstawie art. 192, art. 204, art. 211 i art. 214 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia [...] maja 2011 r., którą organ I instancji zmienił w części, a w części odmówił zmiany, pozwolenia zintegrowanego udzielonego skarżącej spółce decyzją Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2007 r., na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii z instalacji eksploatowanych na terenie Zakładu [...].
Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z wniosku skarżącej spółki, potrzeba zmiany pozwolenia zintegrowanego wynikała z faktu wprowadzenia zmian w sposobie funkcjonowania instalacji objętych pozwoleniem, w związku z realizacją zadań objętych punktem 1 "Harmonogramu działań dostosowujących instalacje Zakładu Odlewni Nysa do wymagań BAT, w latach 2007- 2010" (dalej jako "harmonogram") zawartego w punkcie IV. 4 pozwolenia zintegrowanego, w tym z uruchomieniem instalacji pulsacyjnego wzbogacania tlenem dmuchu powietrza w żeliwiakach, instalacji chłodzenia żeliwiaków płaszczem wodnym oraz wdrożeniem produkcji odlewów z żeliwa sferoidalnego. Przedłożony wniosek obejmował także zmiany wynikające z potrzeby usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu w trakcie kontroli przeprowadzonej w okresie wrzesień-październik 2008 r. Kontrola ta wykazała nieprawidłową realizację obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego, w tym nieterminowe realizowanie zadań ujętych w harmonogramie i niezgodność stanu faktycznego ze stanem podanym w pozwoleniu w zakresie opisu technologicznego i zastosowanych instalacji. W kontekście ustaleń dokonanych w czasie kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu miał także wątpliwości odnośnie wskaźników emisji i stopnia ograniczania emisji, które były przyjęte w dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania pozwolenia zintegrowanego. O ustaleniach przeprowadzonej kontroli Marszałek Województwa Opolskiego został powiadomiony pismem z dnia 28 listopada 2008 r.
Zmiany pozwolenia, o które wystąpiła skarżąca spółka obejmowały m. in.:
1. zmianę treści punktu 1.2.1. pozwolenia w części obejmującej "Wytop żeliwa w żeliwiaku" poprzez wykreślenie fragmentu mówiącego o dopalaniu tlenku węgla (określanego dalej jako "CO") w gazach odlotowych ze zdania "Powyżej okna wsadowego rozpala się drewno w celu dopalania CO w gazach odlotowych",
2. zmianę dopuszczalnej wielkości emisji CO z emitorów E2 i E3 z 87,50 kg/h na 280 kg/h oraz rocznej dopuszczalnej emisji CO z 175,00007 Mg/rok na 560 Mg/rok;
3. dodanie do pozwolenia zapisów dotyczących wyposażenia żeliwiaka w instalację pulsacyjnego wzbogacania tlenem dmuchu powietrza oraz w instalację chłodzenia płaszczem wodnym wraz ze zmianą danych dotyczących zapotrzebowania wody do chłodzenia płaszcza żeliwiaka z zakresu 15- 20 m3/h na zakres 15 — 25 m3/h;
4. dodanie odpowiednich zapisów dotyczących procesu sferoidyzacji i wermikulacji żeliwa; w tym uwzględnienie nowego emitora ES odprowadzającego do powietrza substancje z tego procesu, z określeniem dla tego emitora dopuszczalnej emisji substancji oraz zakresu pomiarów,
5. dodanie dodatkowego źródła emisji hałasu jakim jest "filtr CARM GH 15/14/1555" związany z realizacją procesu sferoidyzacji;
6. dodanie informacji o wykorzystywaniu wody zużywanej na cele technologiczne także do pozostałych (oprócz mokrego łapacza iskier) urządzeń mokrego odpylania oraz określenie wielkości rocznego zapotrzebowania na wodę dla instalacji IPPC w ilości 21282 m3/rok,
7. wprowadzenie zmian w zakresie zużywanych w instalacji surowców, materiałów i paliw (m. in. żelazomanganu, żelazochromu, tlenu, propanu-butanu i przewodu INFORM),
8. zmianę nazwy substancji emitowanej z emitorów E29-E35 - z "kwas benzenosulfonowy" na "kwas metylobenzenosulfonowy",
9. wprowadzenie zmian zapisów dotyczących rodzajów i ilości odpadów dopuszczonych do wytworzenia w ciągu roku,
10. przedłużenie terminu realizacji zadań inwestycyjnych ujętych w punktach 2- 4 harmonogramu - z dnia 31 grudnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2012 r.
Po przeanalizowaniu wniosku Marszałek Województwa Opolskiego uznał, że tylko niektóre ujęte w nim zmiany mogą zostać wprowadzone do pozwolenia, w związku z czym zwrócił się do skarżącej spółki o zgodę na zmianę pozwolenia zintegrowanego uwzględniającą wyłącznie część wniosku. Wnioskodawca nie wyraził takiej zgody i wniósł o uwzględnienie całości wniosku.
Organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił zmiany pozwolenia zintegrowanego. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, na skutek czego Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa Opolskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. organ I instancji w punkcie 1. uwzględnił część wniosku skarżącej spółki i zmienił niektóre warunki pozwolenia zintegrowanego objęte punktami 1.2.1., 1.3.1., I. 4, II. 1.2., II. 1.3., II. 2.1, II. 2.2., ll. 3.1., IV, IV. 4., VI. 2. i VI. 5. pozwolenia zintegrowanego, nie zgadzając się jednak w punkcie III. decyzji na dokonanie zmiany pozwolenia w zakresie:
1. treści punktu 1.2.1. w części "Wytop żeliwa w żeliwiaku" poprzez wykreślenie fragmentu o brzmieniu: "w celu dopalania CO w gazach odlotowych" ze zdania: "Powyżej okna wsadowego rozpala się drewno w celu dopalania CO w gazach odlotowych".
2. treści tabeli nr 5 "Wielkość emisji z poszczególnych emitorów", zawartej w punkcie II. 1.2 poprzez: a) zmianę dopuszczalnej wielkości emisji CO z emitora E2 i E3 z 87,50 kg/h na 280 kg/h; b) zmianę rocznej dopuszczalnej emisji CO z 175,00007 Mg/rok na 560 Mg/rok.
Uzasadniając odmowę dokonania zmian w pozwoleniu zintegrowanym Marszałek Województwa Opolskiego stwierdził, że pozwolenie to zostało wydane dla przedmiotowej instalacji na podstawie wniosku zawierającego analizę spełniania wymagań ochrony środowiska wynikających z najlepszych dostępnych technik BAT. Wskazano w nim, że eksploatowana instalacja odlewania żeliwa wyposażona jest w dopalanie gazów odlotowych (realizowane poprzez rozpalanie drewna powyżej okna wsadowego) i spełnia wynikające z BAT wymagania w zakresie emisji gazów do powietrza, w tym CO, określone na podstawie "Dokumentu Referencyjnego - Najlepsze dostępne techniki w kuźnictwie i przemyśle odlewniczym", maj 2005. Obecnie skarżąca spółka wniosła o usunięcie zapisu dotyczącego dopalania gazów odlotowych z żeliwiaków oraz o zwiększenie emisji dopuszczalnej CO z tych instalacji (ponad trzykrotne, w stosunku do wielkości określonej w pozwoleniu zintegrowanym), uzasadniając wniosek błędem w pierwotnej ocenie emisji CO z tych źródeł. Spółka przytoczyła wyniki pomiarów emisji CO wykonanych przez akredytowane laboratoria w 2009 r. i 2010 r., które wykazały stężenia CO (w warunkach normalnych) na poziomie ok. 8495-9389 mg/Nm3. Na podobnym poziomie były również wyniki pomiarów stężenia CO z 2008 r. Zmierzone wielkości emisji są kilkakrotnie wyższe od tych, które były przedstawione w 2007 r. w dokumentacji dołączonej do wydania pozwolenia zintegrowanego i które stanowiły przedmiot oceny spełniania przez instalację wytapiania żeliwa wymagań wynikających z BAT. Oceniano wówczas spełnianie wymagań przy założeniu, że emisja CO żeliwiaków jest na poziomie 1811-4169 mg/Nm3. Ponadto, ponieważ rezygnacja z dopalania gazów odlotowych odprowadzanych do powietrza z żeliwiaków oraz wskazywany przez skarżącą spółkę jako dopuszczalny poziom emisji CO znacząco odbiegają od kryteriów ustalonych jako wynikające z BAT w procesie wytopu żeliwa, zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił zmiany pozwolenia zintegrowanego w tej części.
Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie, kwestionując zasadność odmowy zmiany pozwolenia w zakresie wynikającym z pkt III zaskarżonej decyzji.
Wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego oceniono, że eksploatowana instalacja odlewania żeliwa wyposażona jest w dopalanie gazów odlotowych i w zakresie emisji CO do powietrza spełnia wymagania wynikające z BAT. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego co do warunków i wielkości emisji CO z procesu odlewania żeliwa, w kontekście wymagań BAT, skutkowało wydaniem pozwolenia na warunkach wynikających z tego wniosku.. Obecnie skarżąca spółka występuje o usunięcie z pozwolenia zapisu dotyczącego dopalania gazów odlotowych z żeliwiaków oraz o znaczące zwiększenie emisji dopuszczalnej CO z żeliwiaków w stosunku do wielkości dopuszczalnej emisji wynikającej z pozwolenia, uzasadniając wniosek błędem w pierwotnej ocenie warunków i wielkości emisji CO z tych źródeł. Zdaniem Ministra Środowiska, organy nie mają jednak podstaw do uwzględnienia tego żądania ani możliwości zweryfikowania prawidłowości ustaleń dokonanych na etapie wydawania pozwolenia. W okresie obowiązywania tego pozwolenia warunki techniczno-technologiczne eksploatacji przedmiotowych instalacji uległy bowiem zmianie, w związku ze zrealizowaniem w odlewni inwestycji obejmujących m.in. zainstalowanie pulsacyjnego wzbogacania tlenem dmuchu powietrza do żeliwiaków, budowę instalacji chłodzenia żeliwiaków płaszczem wodnym oraz zrealizowanie stanowiska do sferoidyzacji i wermikulacji żeliwa. Budowa stanowiska do sferoidyzacji i wermikulacji żeliwa stanowiła element wdrożenia nowej technologii pozapiecowej obróbki żeliwa. Poszerzyła ona możliwości produkcyjne pozwalając na wytwarzanie żeliwa wysokiej jakości sferoidalnego i wermikularnego. Realizacja tego zamierzenia przyczyniła się do powstania nowych źródeł emisji substancji i energii do środowiska. Jednocześnie jednak prowadzenie procesu sferoidyzacji wymaga wyższej temperatury jednorodnie rozłożonej w strefie topienia żeliwa, co jest osiągane poprzez uruchomienie instalacji pulsacyjnego wzbogacania tlenem dmuchu powietrza, której eksploatacja miała w założeniu skutkować zmniejszeniem emisji gazowych z żeliwiaków.
Organ odwoławczy podkreślił, że jak wielokrotnie wskazywała skarżąca spółka składając informacje o planowanych zmianach funkcjonowania instalacji, realizowana jednocześnie z wdrożeniem produkcji żeliwa sferoidalnego instalacja pulsacyjnego wzbogacania tlenem dmuchu powietrza oraz chłodzenia żeliwiaków płaszczem wodnym spowoduje zmniejszenie ilości gazów i pyłów wprowadzanych z żeliwiaków do powietrza. Na etapie przygotowywania zadania inwestycyjnego polegającego na uruchomieniu instalacji pulsacyjnego wzbogacania tlenem dmuchu powietrza w żeliwiakach z zastosowaniem instalacji firmy B. Spółka z o.o., zwracano uwagę (np. w "Charakterystyce przedsięwzięcia" stanowiącej załącznik Nr 1 do decyzji z dnia [...] maja 2008 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do magazynowania tlenu oraz propanu-butanu wraz z parownicami), że zrealizowanie tej inwestycji wpłynie na poprawę procesu spalania i topienia żeliwa. Ponadto, spowoduje to, że nastąpi zmniejszenie obciążenia gazów odlotowych tlenkiem węgla i tlenkami azotu. Na taki pozytywny dla środowiska skutek realizacji tej inwestycji wskazywały także analizy i pomiary wykonane przez dostawcę instalacji. Natomiast z uzupełnienia wniosku o zmianę warunków pozwolenia zintegrowanego, które wpłynęło do Marszałka Województwa Opolskiego w dniu 4 lutego 2010 r. i z załącznika 3 do tego dokumentu wynika, że pomiary wykonane przez dostawcę instalacji w dniu 17 czerwca 2009 r., na emitorze żeliwiaka II (E3), potwierdzają, że zastosowane w żeliwiaku wzbogacanie procesu wytopu żeliwa tlenem powoduje znaczny spadek emisji CO. Pomiary te wykazały ponad 2,5 krotne zmniejszenie procentowej zawartości CO w gazach odlotowych.
W ocenie organu odwoławczego, w świetle tych założeń i wyników pomiarów należałoby zatem oczekiwać znaczącego zmniejszenia wielkości emisji CO z żeliwiaków w stosunku do danych sprzed zakończenia realizacji inwestycji, ponieważ zmniejszenie zawartości CO w gazach odlotowych odprowadzanych z jednego z żeliwiaków do powietrza, po zastosowaniu wzbogacania procesu wytopu żeliwa tlenem, zostało pomiarowo potwierdzone przez dostawcę instalacji. Natomiast porównanie wyników pomiarów obejmujących emisję CO z żeliwiaków z lat 2008 (bez podgrzewania i dotleniania dmuchu) i 2009 (z podgrzewaniem i dotlenianiem dmuchu) - nie potwierdza oczekiwanego zmniejszenia emisji CO. Zdaniem organu odwoławczego, może mieć to związek ze wskazywanym w dokumentach dodatkowym efektem związanym z zastosowaniem podgrzewania dmuchu powietrza do żeliwiaków, tj. skróceniem czasu wytopu żeliwa i zwiększeniem nominalnej wydajności żeliwiaków. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że z akt sprawy wynika, że zrealizowane dotychczas działania inwestycyjne przyniosły korzystny dla skarżącej spółki skutek w postaci zwiększenia możliwości produkcyjnych zakładu, lecz nie spowodowały zmniejszenia CO.
W ocenie organu odwoławczego, uwzględnienie wniosku w zakresie usunięcia zapisu o stosowaniu dopalania CO w gazach odlotowych i zwiększenia wielkości dopuszczalnej emisji CO wiązałoby się zatem z określeniem warunków, które znacząco odbiegają od wymagań wynikających z BAT odnośnie do warunków i wielkości emisji CO z żeliwiaków. Z Dokumentu Referencyjnego BAT dla odlewni wynika bowiem, że emisja CO związana ze stosowaniem BAT dla żeliwiaków z gorącym dmuchem powietrza powinna wynosić do 1000 mg/Nm3. Takie stężenia CO w gazach odlotowych powinny być wymagane dla nowych instalacji, natomiast podmioty prowadzące instalacje istniejące powinny sukcesywnie dążyć do zmniejszania emisji do tego poziomu, a nie realizacji działań które skutkują zwiększaniem emisji. Na etapie wydawania pozwolenia dla przedmiotowych instalacji oceniano spełnianie wymagań wynikających z BAT przy uwzględnieniu faktu, że instalacje te są instalacjami istniejącymi i założeniu, że emisja CO z żeliwiaków wynosi 1811-4169 mg/Nm3. Organ odwoławczy podkreślił, że w odlewni eksploatowanie żeliwiaków następuje z zastosowaniem specyficznej metody dopalania gazów odprowadzanych z żeliwiaków (rozpalanie drewna powyżej okna wsadowego), a wielkości i warunki emisji CO z żeliwiaków zostały określone na wniosek skarżącej spółki, z uwzględnieniem stosowania tej właśnie metody.
Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji podkreślił, że została ona wydana na podstawie art. 155 k.p.a. podkreślając, że stanowi on tryb nadzwyczajny weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej oraz wskazując przesłanki jego zastosowania. Sąd I instancji podkreślił także, że dla zastosowania powyższego trybu konieczne jest spełnienie czterech przesłanek: decyzja jest ostateczna, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak jest przeszkód do zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej wynikających z ustaw szczególnych.
Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób prawidłowy do istotnego zarzutu podniesionego w odwołaniu, zgodnie z którym wielkość emisji CO z żeliwiaków na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia zintegrowanego była wyliczona nieprawidłowo. Błędnie bowiem przyjęto, że rozpalanie drewna na wysokości okna wsadowego w płaszczu kanału wylotowego spalin z żeliwiaka na krawędzi włazu stanowi instalację dopalającą. Powyższe zaś prowadziło do przyjęcia w pozwoleniu zaniżonych wskaźników emisji CO z żeliwiaków w stosunku do rzeczywistej emisji. W ocenie Sądu I instancji, analiza dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania pozwolenia zintegrowanego, potwierdza podnoszoną przez skarżącą spółkę okoliczność, że przedłożony wniosek uległ zmianie poprzez wpisanie jako instalacji dopalającej - rozpalania drewna na wysokości okna wsadowego. Zmiana ta nastąpiła już po dokonaniu niezbędnych wyliczeń w zakresie dopuszczalnych emisji CO, które dokonano w oparciu o opracowania, które uwzględniają przy obliczeniu tych wielkości dopalanie gazów.
Jak zauważył Sąd I instancji, okoliczność, że rozpalanie drewna na wysokości okna wsadowego w płaszczu kanału wylotowego spalin z żeliwiaka na krawędzi włazu nie jest instalacją dopalającą, została podniesiona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 23 września 2008r., co potwierdzono w sporządzonym na tą okoliczność protokole oraz w pkt. II pisma tego organu skierowanego do Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 28 listopada 2008 r. W w ocenie Sądu I instancji, obowiązkiem organu odwoławczego było rzetelne odniesienie się i zbadanie tej okoliczności. Pomimo tego, organ odmówił skarżącej dokonania zmiany treści pozwolenia zintegrowanego w zakresie podwyższenia dopuszczonych w niej wielkości emisji CO z żeliwiaków w zakładzie Odlewni w Nysie z 87,50 kg/h na 280 kg/g oraz wykreślenia z punktu I. 1.2. fragmentu mówiącego o dopalaniu CO w gazach odlotowych, uznając rozpalanie drewna powyżej okna wsadowego za cyt. "specyficzną metodę dopalania gazów". Sąd I instancji zarzucił, że organ nie uzasadnił na jakiej podstawie (wbrew stanowisku skarżącej spółki i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu) przyjął, że rozpalanie drewna powyżej okna wsadowego jest jedną z metod dopalania gazów, a tym samym uznał, że brak jest podstaw do zmiany określonej w pozwoleniu zintegrowanym wielkości dopuszczalnej emisji CO z żeliwiaków.
Sąd I instancji podkreślił, że konsekwencją przyjęcia, że proces produkcyjny Zakładu odbywa się bez dopalania gazów, powinno być uznanie (zgodnie ze stanowiskiem skarżącej), że w pozwoleniu zintegrowanym niewłaściwie określono wskaźniki emisji CO, których wielkość wyznaczono przy uwzględnieniu dopalania gazów. Ewentualna zmiana wskaźników emisji CO poprzez ich zwiększenie skutkuje także koniecznością zbadania, czy instalacja spełniać będzie wymagania BAT. Sąd I instancji wskazał jednak, że obecne stanowisko organu w tym zakresie opiera się na wnioskach sformułowanych w Dokumencie Referencyjnym BAT sporządzonym dla odlewni, przy uwzględnieniu, że posiada ona metodę dopalania gazów. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien więc rozważyć, czy w sytuacji, gdy jak wynika z treści decyzji organu I instancji (pkt. 12) w celu dostosowania instalacji do wymagań BAT, skarżąca spółka zobowiązała się dopiero wykonać instalację dopalania gazów odlotowych z żeliwiaków do końca 2012 roku w celu ograniczenia emisji tlenku węgla, możliwe jest uwzględnienie wniosku skarżącej w zakresie zmiany pozwolenia zintegrowanego w żądanym przez nią zakresie.
Odnosząc się do przepisów ustawy p.o.ś. i pojęcia "najlepszych dostępnych technik, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że z przepisów tych nie wynika, aby ustawodawca wprowadził bezwzględny obowiązek spełniania przez daną instalację już na etapie uzyskiwania pozwolenia zintegrowanego wszystkich wymagań BAT. Dana instalacja powinna spełniać te wymagania, dopuszcza się jednak szereg odstępstw, które warunkują możliwość uzyskania pozwolenia przez instalację odbiegającą od ogólnie przyjętych wymagań. Dopuszczalnym jest wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji, która spełniać będzie najlepsze dostępne techniki w zakreślonym w pozwoleniu czasie, pod warunkiem jednak, że nie będzie ona powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych. W ocenie Sądu I instancji, tych okoliczności organ odwoławczy nie rozważył.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 155 k.p.a. oraz art. 192 p.o.ś. poprzez przyjęcie nieprawidłowej podstawy prawnej kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 155 k.p.a. nie stanowił podstawy orzekania w niniejszej sprawie, bowiem samodzielną podstawę zmiany pozwolenia zintegrowanego stanowił art. 192 p.o.ś.
Po drugie, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 k.p.a. poprzez wyjście poza zakres sprawy objętej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. i ocenę postępowania, które zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2007 r.
Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 12 § 1 k.p.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie instalacji dopalającej CO poprzez przyjęcie w szczególności, że: rozpalanie drewna w celu dopalania CO w gazach odlotowych nie może służyć jako instalacja dopalająca w rozumieniu BAT; wielkości graniczne emisji CO z żeliwiaków na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia zintegrowanego były wyliczone nieprawidłowo na podstawie błędnych założeń; Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przyjął w trakcie kontroli prowadzonej w dniu 23 września 2008 r., że rozpalanie drewna na wysokości okna wsadowego w płaszczu kanału wylotowego spalin z żeliwiaka na krawędzi włazu nie jest instalacją dopalającą, podczas gdy pozwolenie zintegrowane wskazuje jedynie, że strona ma obowiązek dopalać CO w gazach odlotowych w następujący sposób: "Powyżej okna wsadowego rozpala się drewno w celu dopalania CO w gazach odlotowych". Natomiast Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przyjął jedynie, że faktyczny sposób wykonywania przez stronę warunków pozwolenia zintegrowanego nie realizuje obowiązku wynikającego z tej decyzji w zakresie dopalania CO w gazach odlotowych, zaś kwestia określenia emisji CO została ustalona na podstawie dowodów dostarczonych, które Wojewoda Opolski ocenił pod kątem BAT. W ocenie Ministra Środowiska, doprowadziło to Sąd I instancji do błędnego wniosku, że organ II instancji naruszył art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a.
Minister Środowiska zarzucił również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 204 p.o.ś. i przyjęcie, że z treści tego przepisu nie wynika, żeby ustawodawca wprowadził bezwzględny obowiązek spełnienia przez daną instalację już na etapie uzyskiwania pozwolenia zintegrowanego wszystkich wymagań BAT. W ocenie organu, Sąd I instancji odmówił w ten sposób charakteru normatywnego przepisowi art. 204 p.o.ś., podczas gdy przepis ten wyraźnie wprowadza nakaz, żeby wszystkie instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego spełniały wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik, a wyjątki od tej zasady są ściśle określone w przepisach prawa. Ponadto organ zarzucił, że Sąd I instancji nie wskazał, które z tych wyjątków odnosi się do przedmiotowej instalacji.
Z tych względów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, na wypadek uwzględnienia jedynie zarzutów naruszenia prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Organ wniósł ponadto o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p. p.s. a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p. p.s. a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p. p.s. a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że Sąd I instancji błędnie orzekł, że decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r., jak i decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. zostały wydane na podstawie art. 155 k.p.a., chociaż w ich podstawie prawnej jest powołany przepis art. 192 p.o.ś., a jedynie w decyzji organu I instancji także art. 155 k.p.a. Należy także podkreślić, że przepis art. 192 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Oznacza to, że kwantyfikator "odpowiednio" należy zawsze odnosić do konkretnej sytuacji prawnej i faktycznej w granicach, które dopuszcza wykładnia prawa. Dlatego też należy brać pod uwagę w tym zakresie okoliczność, czy oznaczone przepisy odpowiadają istocie i celowi postępowania, w którym powinny być pomocniczo zastosowane, jak i czy nie są sprzeczne z przepisami, które normują dane postępowanie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 maja 1986 r. III PZP 9/86, OSPiKA 1987, nr 4, poz. 77). W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że racjonalny ustawodawca nie wprowadzałby art. 192 p.o.ś., jeżeli uznałby, że wystarczający do zmiany warunków pozwolenia jest art. 155 k.p.a. Stąd należy przyjąć, że w tej sprawie miał zastosowanie art. 192 p.o.ś., lecz w związku z art. 163 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że właściwy organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., jeżeli przewidują to przepisy szczególne, tak jak ma to miejsce w tej sprawie. Za powyższą argumentacją przemawia także treść przepisu art. 192 p.o.ś., który swoją treścią wyznacza przesłanki (granice) zmiany osnowy wydanej decyzji w odniesieniu do specyfiki każdego rodzaju pozwolenia emisyjnego. W tym przypadku przepisami szczególnymi są przede wszystkim także art. 184, art. 211, art. 214 i art. 215 p.o.ś.
Ponadto art. 215 ust. 2 p.o.ś. precyzyjnie reguluje treść wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, który to przepis powinien być stosowany w związku z art. 192 p.o.ś. i który nie odwołuje się do interesu społecznego, jak stanowi o tym art. 155 k.p.a. Dlatego też uznać należy, że Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie prawidłowej kontroli zastosowanego w sprawie art. 192 p.o.ś., a w istocie w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku. Zasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co spowodowało także nieprawidłowe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Należy także jeszcze raz podkreślić, że wzorzec kontroli przyjęty w art. 155 k.p.a. jest całkowicie inny niż określony w art. 192 p.o.ś. w związku z art. 163 k.p.a. Ubocznie należy stwierdzić, że Sąd I instancji przyjął nieprawidłowo wzorzec kontroli z art. 155 k.p.a. jak i art. 16 k.p.a. jeszcze sprzed nowelizacji k.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18 ze zm.).
Po drugie, zasadny jest również zarzut kasacyjny, że w tym postępowaniu sądowym przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była ostateczna decyzja administracyjna Wojewody Opolskiego z dnia 22 października 2007 r. w przedmiocie wprowadzania do środowiska substancji lub energii z instalacji użytkowanej na terenie Zakładu Odlewni Nysa, która jest przecież w obrocie prawnym i do czasu jej eliminacji w trybie nadzwyczajnym wiąże strony i organy. Stąd nastąpiło w tym przypadku naruszenie art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Po trzecie, zasady jest także zarzut kasacyjny dotyczący błędnej kontroli przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, którego kontrola, co należy podkreślić, wymaga również odpowiedniej wiedzy specjalistycznej. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ kontrolny podczas oględzin u przedsiębiorcy, w świetle treści protokołu z oględzin jak i pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 28 listopada 2008 r. nie pozwalają na przyjęcie stanowiska, że nie uznaje on tej metody za metodę dopalania CO. Ocena w tym zakresie dokonana przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu dotyczyła bowiem jednego, konkretnego przypadku procesu spalania drewna i wskazywała tylko na jego skutki uboczne, czyli częściową emisję na halę odlewni w procesie dopalania. Natomiast organ ten nie stwierdził, że była to nieprawidłowa metoda dopalania CO. Ponadto jest to jedna z metod termicznych ograniczenia emisji zanieczyszczeń, zgodna z "Dokumentem Referencyjnym – Najlepsze dostępne techniki w kuźnictwie i przemyśle odlewniczym", co jest zgodne z dyspozycją art. 3 pkt 10 i art. 207 ust. 1 w związku z art. 208 p.o.ś.
Należy także podkreślić, że to podmiot użytkujący daną instalację, który sam zaproponował tę metodę, wnioskuje o tym procesie technologicznym instalacji, którą użytkuje, jak i w stosownych rozwiązaniach techniczno-technologicznych. Natomiast właściwy organ ustala tylko stan faktyczny i ocenia wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego (art. 208 p.o.ś.), w szczególności pod kątem spełnienia przez instalację wymagań BAT (art. 207 p.o.ś.). Dlatego też zasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia w tym zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz naruszenia z tej przyczyny art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu braku prawidłowego uzasadnienia wyroku, co skutkowało w konsekwencji błędnym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a.
Po czwarte, zasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 204 p.o.ś. z powodu jego błędnej wykładni. Przepis ten stanowi bowiem w ust. 1, że instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego powinny spełniać wymagania ochrony środowiska, które wynikają z BAT, a w szczególności z zastrzeżeniem art. 207 ust. 2, nie przekraczać granicznych wielkości emisyjnych. Te ostatnie stanowią dodatkowe standardy emisyjne, które nie mogą być przekraczane przez instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego. Ponadto, jeżeli graniczne wielkości emisji nie są ustalone w formie rozporządzenia, to dopuszczalną wielkość emisji regulują standardy emisyjne. Jednak rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. Nr 95, poz. 558) nie obejmuje instalacji do wytopu żeliwa. Natomiast rozporządzenie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 p.o.ś. dotyczące minimalnych wymagań wynikających z BAT, w tym granicznych wielkości emisyjnych nie zostało dotychczas wydane, czyli w obecnym stanie prawnym brak jest granicznych wielkości emisyjnych jako kryterium oceny instalacji uwzględnianych przy ustalaniu wymagań BAT. Nie oznacza to jednak, że można a priori formułować wniosek, że ustawodawca nie wprowadził w ustawie p.o.ś. obowiązku spełnienia już na etapie uzyskiwania pozwolenia zintegrowanego wymagań BAT. Wynika to jednoznacznie z dyspozycji art. 204 w związku z art. 186 pkt 1 p.o.ś., jak i jest to zgodne z posiadającą charakter zasady ogólnej zasadą prewencji wyrażoną w art. 6 ust. 1 p.o.ś. oraz z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.Urz. UE L Nr 24, s. 8). Dlatego też brak jest przesłanek do takiej zmiany pozwolenia zintegrowanego, która dopuszczałaby kilkukrotne zwiększenie wielkości dopuszczalnej emisji CO, aż do dnia wdrożenia innej metody dopalania CO, ponieważ naruszałoby to dyspozycję art. 207 ust. 1 p.o.ś. w zakresie obowiązku stosowania najlepszych dostępnych technik (BAT).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
-----------------------
9