II OSK 575/07

II OSK 575/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Barbara Adamiak
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Lu 543/06 - Wyrok WSA w Lublinie z 2006-12-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
272 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 543/06 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta R. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 października 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1208/03 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Burmistrza Miasta R. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 24 października 2003 r.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w skardze z dnia 4 marca 2005 r. Burmistrz Miasta R. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 24 października 2003 r., wnosząc o zmianę wyroku i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r., nr [...] stwierdzającego nieważność zarządzenia nr 7/2002 Burmistrza R. z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia liczby zastępców Burmistrza oraz powołania zastępcy i ustalenia wynagrodzenia. W skardze o wznowienie postępowania Burmistrz zauważył, że w wyroku z dnia 24 października 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wskazał, że osoba powołana na stanowisko Zastępcy Burmistrza nie spełniała wymogów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych (Dz. U. Nr 210, poz. 1784), tj. nie posiadała wyższego wykształcenia. Także kolejne rozporządzenie z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. Z264 ze zm.) wprowadzało wymóg legitymowania się wyższym wykształceniem, w wyniku czego Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie nadzorcze za zgodne z prawem i oddalił skargę. Skarżący podniósł, ze wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt K 25/04, został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP m.in. art. 20 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.) w zakresie, w jakim upoważniał Radę Ministrów do określenia wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, w zakresie w jakim ustalał tabele wymagań kwalifikacyjnych pracowników, które były określone w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia. W ocenie skarżącego powyższe uzasadniało skargę o wznowienie postępowania.
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Burmistrza miasta R. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 24 października 2003 r., wskazując, że zakwestionowanie przez Trybunał Konstytucyjny przepisu prawa materialnego nie skutkuje wznowieniem postępowania, albowiem sąd administracyjny posługuje się przepisami prawa materialnego w innym kontekście niż organ administracji publicznej. Podstawą wydania orzeczenia przez sąd administracyjny nie jest przepis prawa materialnego i wobec tego zakwestionowanie konstytucyjności przepisu prawa materialnego nie może być przesłanka wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym.
Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Burmistrza Miasta R. od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Sąd naruszył art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), albowiem prawo do wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepis, na podstawie którego wydane zostało orzeczenie sadowe, wynika z przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji, bez znaczenia czy Trybunał kwestionował przepis prawa materialnego czy procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że termin "stosowanie prawa" jest terminem szerokim i obejmuje także wykładnię prawa, dlatego nie można wyprowadzać wniosku, że sąd administracyjny nie stosuje prawa materialnego tylko dlatego, że w przeciwieństwie do organów administracji publicznej nie ustala bezpośrednio praw i obowiązków adresata normy prawa materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając skargę o wznowienie postępowania stwierdził, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą żądania wznowienia w sprawie był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r., w którym Trybunał orzekł, że wymienione w nim przepisy tracą moc obowiązującą z dniem 31 lipca 2005 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu niezgodnego z konstytucją oznacza, że przepis ten zachowuje moc do tego czasu i musi być przestrzegany przez wszystkich jego adresatów, co wynika wyraźnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu przez Trybunał Konstytucyjny stanowi o prospektywnym charakterze takiego orzeczenia, a tym samym sądy winny uwzględniać wadliwe normy prawne do oceny zdarzeń, które wystąpiły przed utratą przez tę normę mocy obowiązującej. Zdaniem Sądu I instancji odmienne stanowisko wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05, sprowadzające się do twierdzenia, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, nie zasługuje na aprobatę, podważając normatywną wartość ustawy zasadniczej w zakresie w jakim wprowadziła ona zasadę powszechnej mocy obowiązującej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Z tego względu, oceniając podstawę wznowienia wskazaną w skardze, Sąd stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r. pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 24 października 2003 r., brak jest bowiem podstaw do zakwestionowania legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r., opartego na przepisie, który obowiązywał do dnia 31 lipca 2005 r.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Burmistrza R. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 272 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że brak jest podstaw do zakwestionowania legalności aktów prawnych wydanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów prawa i wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że prezentowany przez Sąd pogląd prowadziłby do zakwestionowania przesłanek art. 272 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiących podstawę do wznowienia postępowania i zmiany decyzji organów administracji lub wyroków sądów, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o wadliwości norm prawnych stanowiących podstawę do ich wydania. W skardze kasacyjnej podniesiono, że skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem można wnieść również w wypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o nieważności aktu normatywnego, stanowiącego podstawę do wydania orzeczenia, akt normatywny niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. Stanowisko to zostało wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 697/05) oraz Sądu Najwyższego (sygn. akt I CKN 204/98, III ZP 27/00). Z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niekonstytucyjności prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zarówno zaskarżonego aktu nadzoru, jak i podstawę prawną orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 24 października 2003 r. zaszły podstawy do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 272 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd i organ administracji może wówczas zrewidować swoje stanowisko odnośnie rozstrzygnięcia opartego na niekonstytucyjnych przepisach prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia nie może być uznana za prawidłową, stanowisko iż nie ma możliwości zakwestionowania legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r., opartego na przepisie, który pozostawał w porządku prawnym i obowiązywał do dnia 31 lipca 2005 r. W myśl przepisu art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem można złożyć również w przypadku , gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją , umową międzynarodową lub z ustawą ,na podstawie którego zostało wydane orzeczenie.. Dokonując wykładni Sąd I instancji oparł się na wybranych orzeczeniach i uchwałach Sądu Najwyższego ( który od czasu reformy sądownictwa administracyjnego nie ma kompetencji do badania zgodności z prawem aktów normatywnych i innych uchwał organów samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru) pomijając argumentację zawartą w innych uchwałach i orzeczeniach tego Sądu i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. II OSK 1403/05 , jako w przekonujący sposób uzasadniające stanowisko odmienne od przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku. Analiza tego stanowiska zawarta w uzasadnieniu wyroku i odrzucona jako nie zasługująca na aprobatę jest błędna i ogólnikowa, inaczej niż w odniesieniu do aprobowanego przez ten Sąd stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2006 r.,IV CSK 28/06 i wynika z wcześniej przyjętego założenia. Nie sposób podzielić poglądu iż taki kierunek orzecznictwa jaki wynika z wyroku z dnia 23 lutego 2006 r., dotyczący identycznej sprawy ,przyjęty w bardzo licznych orzeczeniach NSA ( także w związku z rozpoznawaną sprawą ), jest pozbawiony przekonujących podstaw jurydycznych a skutek takiej wykładni przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji w istocie podważa normatywną wartość ustawy zasadniczej w zakresie w jakim Konstytucja wprowadziła zasadę powszechnej mocy obowiązującej orzeczeń TK. W powołanym wyroku NSA wskazano ,że w takich przypadkach jak w sprawie niniejszej należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem ,przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności sprawy ( w rozpoznawanej właśnie sprawie zapadły już wcześniej dwa orzeczenia NSA uchylające orzeczenia WSA w Lublinie w tej sprawie) i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Przy rozpoznawaniu sprawy i wykładni art. 272 § 1 P.p.s.a. należy brać pod uwagę nie tylko to, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. ,sygn.akt K 25/04 uznał przepis rozporządzenia , stanowiący podstawę wyroku NSA Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 24 października 2003 r. za niekonstytucyjny ale także to, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia , który jest niezgodny z Konstytucją dokonując oceny z rozważeniem wartości - ochrony obiektywnego porządku prawnego i ochrony interesów obywatela .
Pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o braku możliwości zakwestionowania legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r. opartego na przepisie, który pozostawała w porządku prawnym i obowiązywał do 31 lipca 2005 r. prowadzi w istocie do zakwestionowania przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 272 § 1 P.p.s.a., prowadzi do sytuacji gdy wznowienie postępowania po wyroku Trybunału byłoby pozbawione sensu. Sąd , wiedząc że akt podustawowy pozostaje w sprzeczności z aktem wyższego rzędu , został wydany na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, nie powinien go automatycznie stosować do określonego stanu faktycznego .Z uwagi na art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji określony akt normatywny musi uznany za mający moc obowiązującą , ale może nie być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na to, że pozostaje w sprzeczności z aktem normatywnym wyższej rangi a ta sprzeczność istnieje od początku wydania danego aktu normatywnego. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie sprawia że tym samym i rozporządzenie jest niekonstytucyjne a ta niekonstytucyjność istniała już wcześniej. Zakres kognicji sądów administracyjnych jest szeroki, kontroli podlegają akty i czynności o bardzo różnym charakterze (art. 3 i 4 P.p.s.a.) a przepis art. 272 § 1 P.p.s.a. ma charakter ogólny i odnosi się do wszystkich orzeczeń. Sąd , będąc związany ustawą ale nie aktem podustawowym, musi w sytuacji takiej jak w rozpoznawanej sprawie , wyważyć racje i wartości oraz uwzględnić okoliczności faktyczne . Takie właśnie podejście przyjął NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. a podzielił skład orzekający w sprawie niniejszej.
Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, na podstawie art. 185 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.