II OSK 573/24

II OSK 573/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jerzy Stankowski
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1784/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-23
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 640
§ 10 ust. 3 i 4 oraz 6 pkt 3a
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich  usytuowanie
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 6 ust . 1 i 2, art. 36 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 1 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 1145
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 1, art. 64 ust.3, art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 poz 124
§ 7 ust .1 i 2
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1784/23 w sprawie ze skargi J.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia 26 października 2017 r. nr XXXIV/406/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1784/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. (dalej zwana skarżącą) na uchwałę Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia 26 października 2017 r., nr XXXIV/406/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddalił skargę "w pozostałym zakresie nieobjętym prawomocnymi pkt I i III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/19".
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Pismem z dnia 2 maja 2019 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia 26 października 2017 r., nr XXXIV/406/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Dąbrowa Leśna - etap II (Dz. Urzęd. Woj. Mazowieckiego z 2017 r. poz. 12459). Skarżąca zaskarżyła plan miejscowy w zakresie ustaleń obejmujących przeznaczenie jej nieruchomości na tereny oznaczone symbolami KDD6 (§ 66 planu miejscowego) i KDW2 (§ 81 planu). Wskazała, że jest właścicielką działki ewidencyjnej o numerze [...] o powierzchni [...] z obrębu [...] położonej w Łomiankach.
Rada Miejska w Łomiankach w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/19 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...] położonej w Łomiankach w zakresie jej przeznaczenia na drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem KDW2 (pkt I wyroku), odrzucił skargę w pozostałym zakresie (pkt II wyroku), a także zasądził od Gminy Łomianki na rzecz skarżącej kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie obszaru oznaczonego symbolem KDD6, co skutkowało odrzuceniem w tej części skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej P.p.s.a.).
Sąd wyjaśnił, że zgodnie § 66 planu miejscowego teren oznaczony symbolem KDD6 to teren o przeznaczeniu drogi publicznej klasy dojazdowej - istniejąca ul. [...] o szerokości drogi w liniach rozgraniczających 6 m. Obecnie ulica ta ma szerokość 3 m, na jej poszerzenie do 6 m z działki skarżącej przeznaczono 3 m. Częściowo działka ta jest niezagospodarowana, a na dalszej jej części znajduje się budynek (według oświadczenia skarżącej mieszkalny), działka ma szerokość 27 m (według oświadczenia skarżącej złożonego do protokołu rozprawy). Po przeciwnej stronie ul. [...] teren nieruchomości do niej przylegających jest w przeważającej większości zagospodarowany (zabudowa szeregowa). W ocenie Sądu § 66 planu miejscowego nie ogranicza uprawnień skarżącej względem należącej do niej nieruchomości. Skarżącej nie zostało odebrane uprawnienie do wykonywania przysługującego jej prawa własności na dotychczasowych warunkach.
Wyrok w części stwierdzającej nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku) nie został zaskarżony i w tym zakresie orzeczenie uprawomocniło się.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła natomiast skarżąca zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie, w jakim Sąd odrzucił skargę (pkt II wyroku).
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1975/20 uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie NSA na skutek postanowień § 66 planu miejscowego doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, polegającego na ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącej na terenie objętym planem miejscowym. Wadliwie uznał Sąd pierwszej instancji, że skargę w tym zakresie należało odrzucić.
Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1784/23, oddalił skargę (wskazał, że w pozostałym zakresie nieobjętym prawomocnymi pkt I i III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r.).
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarżąca niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał ją do wywiedzenia przedmiotowej skargi także w zakresie, w jakim kwestionuje ustalenia zamieszczone w § 66 planu miejscowego, co zostało przesądzone w przywołanym wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1975/20. Skarżąca jest bowiem właścicielką działki gruntu nr [...] z obrębu [...] w Łomiankach, objętych postanowieniami uchwalonego planu, które dla części tej nieruchomości przewidują przeznaczenie pod drogę publiczną klasy dojazdowej - istniejąca ul. [...] (symbol KDD6). Tym samym, plan miejscowy ustanawia pewne ograniczenia w swobodzie przeznaczenia i zagospodarowania terenów nim objętych.
Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego ani właściwości organów wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.: dalej zwanej ustawą). Ocena zaskarżonej uchwały pod względem trybu jej podejmowania została już też dokonana w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/19 i nie była ona objęta skargą kasacyjną.
W ocenie Sądu Rada Miejska przeznaczając część działki skarżącej w celu poszerzenia drogi gminnej ul. [...], tak aby spełniała wymagania stawiane w przepisach określających wymagania, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, działała zgodnie z obowiązującym prawem i w granicach uprawnień gminy przysługujących jej w oparciu o przepisy ustawy w zakresie których obowiązkiem rady gminy jest uwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego także potrzeb interesu publicznego. Z wyjaśnień organu planistycznego przedstawionych w odpowiedzi na skargę oraz z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika m.in., że dojazdowa droga publiczna - ul. [...], oznaczona w planie symbolem KDD6 zapewniać ma obsługę komunikacyjną dla obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oznaczonych symbolami: MN8, MN9, MN 12 i MN 13. Organ zwrócił zarazem uwagę na ułomność układu drogowego na tych terenach, która sprowadza się do braku możliwości oddzielenia ruchu kołowego od pieszego, jako że większość istniejących dróg ma szerokość niespełniającą wymagań stawianych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124: dalej rozporządzenie z 1999 r.). Z tego też powodu jednym z podstawowych celów tworzenia planu było uregulowanie układu komunikacyjnego osiedla Dąbrowa Leśna, przez poszerzenie istniejących ulic do szerokości zapewniających bezpieczeństwo ruchu pieszego i samochodowego (większość dróg nie przekracza 5 m i znacznie odbiega od minimalnych szerokości określonych przepisami dla dróg publicznych - 10 m) oraz budowę infrastruktury technicznej, przy jednoczesnym uwzględnieniu walorów widokowych i ukształtowania terenu i ochronie historycznego układu parcelacyjnego "miasta ogrodu".
Zgodnie z zasadami projektowania, tereny osiedli mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych, oprócz sieci infrastruktury podziemnej, usług podstawowych, zieleni, terenów wypoczynku i rekreacji, muszą mieć zapewnioną także odpowiednią infrastrukturę drogową i prawidłowo zorganizowany miejski układ obsługi komunikacyjnej, a to celem zaspokojenia potrzeb interesu publicznego o znaczeniu społecznym. W kontekście powyższego Sąd wskazał, że organ obowiązany był do uwzględnienia tych potrzeb, dlatego przeznaczenie części terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej, na cele drogowe, w sytuacji gdy chodzi tu o drogę publiczną, musi być uznane za zasadne i niestanowiące przekroczenia granic władztwa planistycznego. Wskazana funkcja terenu została przewidziana już w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Łomianek. Ustalona funkcja fragmentu działki skarżącej jest zaś niezbędnym uzupełnieniem istniejącej i projektowanej funkcji mieszkaniowej, a rezygnacja z tego ustalenia w istocie wykluczałaby możliwość zagwarantowania prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla niektórych terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe.
Sąd wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. W rozpoznawanej sprawie taką wartością jest lokalizacja na obszarze objętym planem inwestycji o istotnym znaczeniu lokalnym, tj. drogi publicznej zapewniającej prawidłowe skomunikowanie terenów zamieszkałych lub przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Uchwalając zaskarżony plan miejscowy organ uwzględnił, że większość nieruchomości znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy [...] została już zagospodarowana i znajduje się na nich liczna zabudowa jednorodzinna, w tym szeregowa. W tej sytuacji, postulowane przez skarżącą równomierne poszerzenie drogi publicznej o część terenów po każdej ze stron ulicy (po 1,5 m), a więc także o część ww. nieruchomości, wiązałoby się poniesieniem przez gminę znacznych nakładów finansowych (wykup terenu, wypłaty odszkodowań). Na odcinku ok. 200 m poniżej działki skarżącej, właściciele niezabudowanych jeszcze nieruchomości (po obu stronach działki drogowej) wydzielili już ze swych działek pasy szerokości 1,5 m, stanowiące część pasa drogowego. Wykonana przez organ analiza komunikacyjna wykazała, że sześciometrowa szerokość ulicy stanowi minimum, aby ulica pełniła wszystkie funkcje przewidziane przepisami. Część należącej do skarżącej działki nr [...], która podlegać ma zajęciu na potrzeby poszerzenia ul. [...], nie jest jeszcze zabudowana i w gruncie rzeczy nie może ona podlegać zabudowie z uwagi na przebiegający przez teren jej działki gazociąg i wyznaczoną po obu jego stronach strefę kontrolowaną (wynoszącą po 4 m w każdą stronę od osi głównej gazociągu). Organ uwzględnił więc specyfikę zasad zagospodarowania strefy kontrolowanej od gazociągu, która wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640; dalej rozporządzenie z 2013 r.). Stosownie do wymogów § 10 ust. 3 tego rozporządzenia w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, a zgodnie z § 10 ust. 4 zdanie pierwsze w strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa. Skoro więc pas nieruchomości skarżącej o szerokości 5 m pomiędzy działką drogową nr [...], a północno-wschodnią granicą strefy kontrolowanej od gazociągu, w wyniku uwzględnienia ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych, został wyłączony spod zabudowy i sposób jego wykorzystania został silnie ograniczony, przyjęcie kwestionowanego przez skarżącą poszerzenia ul. [...], w kontekście przedstawionych powyżej rozważań, organ słusznie uznał za rozwiązanie optymalne.
Tym samym, zdaniem Sądu, nie można zarzucić Radzie Miasta, że podejmując rozstrzygnięcie w kwestii poszerzenia ul. [...]o część nieruchomości skarżącej, nie wzięła pod uwagę lokalnych uwarunkowań, w tym braku realnej możliwości zabudowy wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej części działki skarżącej od strony ul. [...] oraz istniejących już po drugiej stronie tej ulicy budynków i ogrodzeń, a w konsekwencji skutków finansowych, jakie ponieść musiałaby Gmina w przypadku przyjęcia innego sposobu realizacji zamierzeń planistycznych.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zapisy planu miejscowego przewidujące wydzielenie fragmentu działki skarżącej o szerokości 3 m celem poszerzenia drogi publicznej - ul [...] mieściły się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu gminy do ograniczania prawa własności, zgodnie z wymogami poszanowania innych wartości. Nawet bowiem przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania, również gdy przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie musi stanowić przekroczenia władztwa planistycznego. Ustalanie przebiegu drogi publicznej na fragmencie działki skarżącej, jak i określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania tego terenu miało swoje uzasadnienie w uprawnieniach przyznanych gminie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy.
W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że Rada Miasta w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego była umocowana do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze jej działania oraz uwzględniła przy tym w pełni wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Powyższe doprowadziło Sąd do uznania, że postanowienia planistyczne obejmujące swoim zakresem teren, na którym położona jest działka skarżącej, jakkolwiek oddziałują na jej interes, to nie stanowią przekroczenia planistycznych uprawnień gminy. Ingerencja w sferę ww. praw skarżącej pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu społecznego, jakim jest w tym przypadku zabezpieczenie potrzeb prawidłowego układu komunikacyjnego osiedla Dąbrowa Leśna i dostępności terenów dla innych mieszkańców Miasta.
W konsekwencji Sąd oddalił skargę, stosownie do art. 151 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera po jednym zarzucie procesowym i materialnoprawnym.
Najpierw pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez uznanie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, podczas gdy narusza ona prawo własności i zasadę proporcjonalności.
W ramach zarzutu materialnego pełnomocnik podniósł natomiast naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3 ustawy i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, dalej: K.c.) oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, podczas gdy:
a) ustalenia § 66 planu miejscowego skutkujące poszerzeniem drogi KDD6 o 3 metry kosztem nieruchomości skarżącej narusza jej interes prawny oraz nie jest wynikiem prawidłowego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, co skutkuje przekroczeniem granic władztwa planistycznego;
b) nieprawidłowo oceniono przydatność, konieczność i proporcjonalność ingerencji planistycznej w odniesieniu do postanowień planu miejscowego w zakresie, w jakim plan przewiduje poszerzenie ul. [...];
c) nieuznanie, że przeznaczenie istotnie większej powierzchni działki skarżącej w porównaniu do sąsiadujących naprzeciwko nieruchomości pod drogę publiczną za nierówne traktowanie obywateli będących w tej samej sytuacji.
W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki skarżącej w zakresie jej przeznaczenia pod drogę publiczną klasy dojazdowej, oznaczoną symbolem KDD6. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Gminy Łomianki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.
W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku mogła zostać dokonana z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyrokach sądów obu instancji wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy na poprzednim etapie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/19 prawomocnie stwierdził już nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej planu miejscowego w odniesieniu do działki skarżącej nr [...] w zakresie jej przeznaczenia na drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem KDW2. Na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1975/20, uchylony został jedynie ww. wyrok w części, w jakiej Sąd ten odrzucił skargę, tj. w zakresie ustaleń planu miejscowego przewidujących poszerzenie drogi KDD6 o 3 metry z nieruchomości skarżącej, przesądzając, że ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącej. Okoliczności te miał na uwadze Sąd pierwszej instancji w trakcie powtórnej kontroli sądowej.
Bezzasadny okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. Przepis ten określa jedynie kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego po przeprowadzeniu merytorycznej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w wyniku której oddala skargę. Należy więc do grupy przepisów o charakterze "wynikowym", regulującym sposób rozstrzygnięcia, nie może więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dla skuteczności zarzutu naruszenia wymienionego przepisu konieczne jest powiązanie go z innymi przepisami normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Tymczasem pełnomocnik skarżącej trafność skonstruowanego zarzutu upatruje jedynie w niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała - jego zdaniem - narusza prawo własności i zasadę proporcjonalności, a w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postepowania nie wskazuje konkretnego przepisu procesowego, który Sąd pierwszej instancji miał naruszyć w trakcie kontroli sądowej.
Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty materialne podnoszące istotne, a przy tym bezprawne ograniczenie prawa własności skarżącej przez ustalenia przyjęte w uchwale w sprawie planu miejscowego w podważanej części. Przywołane w podstawie kasacyjnej przepisy nie określają prawa własności jako prawa absolutnego dającego właścicielowi nieskrępowaną i niczym nie ograniczoną władzę nad rzeczą. Aczkolwiek w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zastrzeżono, że Rzeczpospolita Polska chroni własność, lecz w jej art. 64 ust. 3 dopuszczono ograniczenia tego prawa, o ile będą one wprowadzone w drodze ustawy i w zakresie, w jaki nie naruszy to jego istoty. Odpowiada to przesłance ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w przepisie tym również przewidziano wymóg, by ograniczenia te były ustanawiane w ustawie i nie naruszały istoty wolności i praw wymieniając w nim wartości, które te ograniczenia mogą uzasadniać.
Niewątpliwie uchwalenie planu miejscowego spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżącej przejawiającego się w tym, że nie może ona realizować w pełni przewidzianych w art. 140 K.c. uprawnień właściciela w taki sposób i w takim zakresie, jakie odpowiadają jej zamierzeniom. Jednakże pełnomocnik skarżącej w ramach prowadzonej argumentacji nie dostrzega dostatecznie, że podstawą ograniczeń mogą być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to zresztą art. 6 ust. 1 ustawy, w myśl którego ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy każdemu przysługuje wprawdzie prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym, a także jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Plan miejscowy z założenia stanowi instrument mający na celu pogodzenie czy wyważenie tych nierzadko sprzecznych interesów. Zatem sytuacja, gdy osoba mająca tytuł rzeczowy do nieruchomości z powodu konkretnych ustaleń planu miejscowego nie może zrealizować (w pełni lub częściowo) swojego indywidualnego interesu i musi zrezygnować ze swoich zamierzeń, nie oznacza więc samo przez się naruszenie art. 6 ustawy i nie uzasadnia z tego powodu podważenia legalności uchwały w sprawie planu miejscowego. W art. 36 ust. 1 ustawy przewidziano zresztą roszczenia, po jakie można sięgnąć w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z tej przyczyny, w tym odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę.
W skardze kasacyjnej nietrafnie zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy. Przepis ten zawiera katalog wartości, jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym, w tym akcentowane szczególnie przez pełnomocnika prawo własności (pkt 7), ale także potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Stosownie do ust. 3 tego przepisu ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Przepis ten nie stoi na przeszkodzie uchwaleniu planu miejscowego z przeznaczeniem na określony cel, który nie ma cech arbitralnej, niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, ale służy ochronie wskazanych nadrzędnych wartości ponadindywidualnych.
Rację ma pełnomocnik skarżącej gdy twierdzi, że gmina w ramach władztwa planistycznego uchwalając plan miejscowy powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. unikać nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja musi pozostać w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których zamierza ustanowić określone ograniczenia. Niewątpliwie w postępowaniu zmierzającym do ustalenia przeznaczenia danego terenu i określenia sposobów jego zagospodarowania organy gminy, ważąc interes publiczny i interesy prywatne, zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy, winny poszukiwać rozwiązań najmniej dolegliwych dla jednostek, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Jednakże, zdaniem NSA w składzie orzekającym, wykładnia przepisów planistycznych odnośnie do wymogów stawianych planowi miejscowemu nie powinna być nadmiernie rygorystyczna w tym sensie, że prowadzić będzie do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczenia konkretnego terenu i określenia na nim sposobów jego zagospodarowania w przypadku, gdy zebrana dokumentacja prac planistycznych uzasadnia przyjęte rozwiązania (zob. także wyroki NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2370/21, LEX nr 3607088 i 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 435/21, LEX nr 3687726).
Nietrafnie pełnomocnik skarżącej utrzymuje, że założenia planistyczne, którymi kierowała się Rada Miejska są błędne, bowiem ul. [...] jest drogą o niewielkim ruchu o klasie dojazdowej dla ulokowanych wzdłuż niej nieruchomości, zatem co do zasady nie ma konieczności jej poszerzenia. Z przekonujących wyjaśnień organu planistycznego przedstawionych w odpowiedzi na skargę oraz z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że jednym z podstawowych celów tworzenia planu było uregulowanie układu komunikacyjnego osiedla Dąbrowa Leśna przez poszerzenie istniejących ulic do szerokości zapewniających bezpieczeństwo ruchu pieszego i samochodowego, bowiem większość dróg nie przekracza 5 m i znacznie odbiega od minimalnych szerokości określonych przepisami dla dróg publicznych - 10 m oraz budowę infrastruktury technicznej, przy jednoczesnym uwzględnieniu walorów widokowych i ukształtowania terenu i ochronie historycznego układu parcelacyjnego "miasta ogrodu". Ulica [...], oznaczona w planie miejscowym symbolem KDD6 (§ 66 pkt 1a planu miejscowego), jest drogą publiczną klasy dojazdowej, mającą zapewniać obsługę komunikacyjną dla obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oznaczonych symbolami: MN8, MN9, MN12 i MN13.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organ planistyczny był uprawniony, lecz zarazem zobowiązany do uwzględnienia potrzeb interesu publicznego o znaczeniu społecznym, dlatego przeznaczenie części terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej, na poszerzenie istniejącej drogi, nie może być uznane za nieusprawiedliwione, stanowiące przekroczenie granic władztwa planistycznego. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumenty w omawianej materii dostarczają wystarczających podstaw do podzielenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przeznaczenie części działki skarżącej o szerokości ok. 3 m pod przewidziane poszerzenie drogi gminnej dojazdowej zaplanowane zostało w sposób przemyślany. Wykonana analiza komunikacyjna, o której mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia z 1999 r., obowiązującego w dacie podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego, wykazała, że przyjęta szerokość ulicy [...] 6 m stanowi niezbędne minimum, aby ulica pełniła wszystkie funkcje przewidziane przepisami. Obecna jej szerokość nie spełnia kryteriów przewidzianych w ustawie o drogach publicznych, a także aktów wykonawczych, przez co utrudnione jest właściwe (zgodne z przepisami i lokalnymi potrzebami) urządzenie drogi.
Decydując się na poszerzenia ulicy [...] o część nieruchomości skarżącej Rada Miejska uwzględniła aktualny stan zagospodarowania terenu, w tym podziały dokonane po obu stronach ulicy, istniejącą zabudowę działek, ich ogrodzenie po południowo-wschodniej stronie ulicy, przebieg gazociągu po przeciwnej stronie ulicy.
Przy ulicy aktualnie znajduje się 30 budynków i może powstać około 15 kolejnych. Z wyjaśnień organu wynika, że na etapie sporządzania projektu zaskarżonego planu stwierdzono, że uzyskanie na całej 600 metrowej, długości ulicy [...] wymaganej przepisami szerokości drogi nie mniejszej niż 10 m (zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r.) jest niemożliwe bez drastycznej ingerencji w zabudowane działki. Ponadto, na odcinku ok. 200 m, poniżej działki skarżącej, właściciele niezabudowanych jeszcze nieruchomości (po obu stronach działki drogowej) wydzielili ze swych działek pasy szerokości 1,5 m; wprawdzie cały czas są one ich własnością, jednak de facto stanowią część pasa drogowego ul. [...].
Z wyjaśnień organu planistycznego wynika również, że skarżąca we wnioskach i uwagach wnosiła o zmniejszenie szerokości ul. [...] do 6 m (na całej jej długości) oraz o przeznaczenie nieruchomości stanowiącej jej własność pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co organ planistyczny uwzględnił. Postulowane przez skarżącą równomierne poszerzenie drogi publicznej o część terenów po każdej ze stron ulicy (po 1,5 m) spowodowałoby konieczność usunięcia istniejącego już po przeciwnej stronie drogi na nich zagospodarowania (w szczególności ogrodzeń, bram, podjazdów, infrastruktury). Nie można zgodzić się z zarzutem pełnomocnika skarżącej, że przebiegający przez teren działki skarżącej gazociąg nie uniemożliwia zabudowy tej części działki. Część działki skarżącej od strony ul. [...] nie może podlegać zabudowie właśnie z uwagi na przebiegający skrajem tej działki gazociąg i wyznaczoną po obu jego stronach strefę kontrolowaną (wynoszącą po 4 m w każdą stronę od osi głównej gazociągu - § 10 ust. 6 pkt 3a rozporządzenia z 2013 r). Stosownie do wymogów § 10 ust. 3 tego rozporządzenia w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, a zgodnie z § 10 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia z 2013 r. w strefach kontrolowanych nie mogą nawet rosnąć drzewa. Skoro więc pas nieruchomości skarżącej pomiędzy działką drogową nr ew. [...] a północno-wschodnią granicą strefy kontrolowanej od gazociągu, w wyniku uwzględnienia ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych, został wyłączony spod możliwości lokalizacji zabudowy i sposób jego wykorzystania został silnie ograniczony, przyjęcie kwestionowanego przez skarżącą poszerzenia ulicy [...], w kontekście przedstawionych powyżej rozważań, uznać należało za rozwiązanie optymalne.
W efekcie Sąd pierwszej instancji miał podstawy do uznania, że Rada Miejska przeznaczając część działki skarżącej w celu poszerzenia drogi gminnej - ul. [...], tak aby spełniała wymagania, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, działała zgodnie z obowiązującym prawem i w granicach uprawnień gminy przysługujących jej w oparciu o przepisy ustawy, w zakresie których obowiązkiem rady gminy jest uwzględnienie także potrzeb interesu publicznego. Rada Miejska uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części nie nadużyła więc przysługującego jej władztwa planistycznego, a poszerzenie drogi gminnej - ul. [...] mieści się w granicach wyznaczonych zasadami proporcjonalności. Nie można również uznać, że organ naruszył zasadę równego traktowania obywateli (art. 32 Konstytucji). Zauważyć należy, że proces planistyczny w nieunikniony sposób prowadzi do powstawania konfliktów interesów i nie jest możliwe zagwarantowanie realizacji interesów wszystkich uczestników tego procesu w równym stopniu.
Nie zachodziły przeto warunki do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części w odniesieniu do nieruchomości skarżącej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że wobec treści rozstrzygnięcia w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 P.p.s.a., stąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.