II OSK 573/21

II OSK 573/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 961/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 961/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2020 r., znak: DON.7100.276.2019.PSK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 961/20 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2020 r. znak: DON.7100.276.2019.PSK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), jak i Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) doszli do przekonania, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej: PINB w Kłodzku) z 5 października 2012 r. nr 97/2012 – umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie wniosku B. S.A. W. dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej – była wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.
Sąd za niezasadne uznał zarzuty wskazujące na brak zapewnienia udziału w postępowaniu zarówno skarżącej A. sp. z o.o., jak też C. sp. z o.o., powstałej w wyniku przekształcenia pierwotnego inwestora B. S.A. Sąd podzielił ocenę organu, że choć w rzeczywistości decyzja DWINB z dnia 19 listopada 2019 r. została skierowana do B. S.A., to jednak nie stanęło to na przeszkodzie złożeniu w terminie przez A. sp. z o.o. (powstałej w wyniku przekształcenia B. S.A.) odwołania od tej decyzji. Przesyłka zawierającą wskazaną decyzję organu pierwszej instancji skierowana do B. S.A. została odebrana pod ww. adresem przez Kancelarię Ogólną C. sp. z o.o. Dodatkowo GINB pismem z 20 stycznia 2020 r. zawiadomił strony postępowania, w tym pełnomocnika A. sp. z o.o., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przejrzenia akt oraz złożenia końcowego oświadczenia i żadna ze stron nie skorzystała z powyższego uprawnienia. Skarżona decyzja GINB została doręczona pełnomocnikowi skarżącej. W ocenie Sądu uchybienia organów w zakresie doręczeń nie uniemożliwiły zatem skarżącej podjęcia czynności procesowej, która byłaby istotna dla ochrony jej interesów. Skarżąca nie wskazała przy tym, jakich czynności nie mogła dokonać bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a.
Sąd zaakcentował, że zasadność stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Kłodzku z dnia 5 października 2012 r. była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej w wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1862/17. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wadę rażącego naruszenia prawa stanowi przekroczenie przez organ granic obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. W przypadku bowiem, gdy nie są spełnione przesłanki przyznania uprawnienia, sprawa nie jest bezprzedmiotowa, spełnia to podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, odmawiającego jego przyznania. Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował powyższe zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując, że w sytuacji, gdy inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę (decyzja Starosty Kłodzkiego z 27 maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego), organ stopnia powiatowego powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a nie umarzać postępowanie w sprawie.
Sąd za niezasadne uznał powoływanie się skarżącej na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Przytoczony wyrok nie znajdzie zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem decyzja PINB umarzająca postępowanie nie była decyzją będącą podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. sp. z o.o. z siedzibą w W. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wirnik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku:
1. niedostrzeżenia naruszenia przez organy obu instancji art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez zapewnienia udziału w nim:
a. skarżącej kasacyjnie, której bezsprzecznie przysługuje przymiot strony postępowania, jako właścicielce od dnia 31 sierpnia 2018 r. stacji bazowej telefonii komórkowej [...], której użytkowanie jest przedmiotem skarżonej decyzji;
b. C. sp. z o. o., która jako spółka powstała w wyniku przekształcenia pierwotnego inwestora, tj. B. S.A. i jednocześnie od dnia 7 maja 2012 r. właściciela stacji bazowej telefonii komórkowej [...], miała również interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniu, o czym organ pierwszej instancji wiedział co najmniej od 21 lutego 2014 r. , jako że w aktach sprawy znajduje się skarga kasacyjna C. sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1970/13, wywiedziona po doręczeniu przez ten Sąd wyroku właśnie C. sp. z o.o., nie zaś nieistniejącej już wówczas B. S.A., a o powyższym obszernie informowała C. sp. z o.o. w uzasadnieniu złożonej w dniu 28 maja 2014 r. skargi na postanowienie GINB z 29 kwietnia 2014 r. znak: DON/ORZ/7101/505/14 MWM w przedmiocie uchylenia postanowienia DWINB z 5 marca 2014 r. nr 350/2014 odmawiającego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Kłodzku z 5 października 2012 r. nr 97/2012;
2. niedostrzeżenia naruszenia przez organy obu instancji art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 oraz art. 40 § 2 k.p.a. polegającego na zaniechaniu doręczenia decyzji poprzedniemu oraz obecnemu właścicielowi stacji bazowej [...] i poprzestanie na jej doręczeniu byłemu pełnomocnikowi nieistniejącej od 7 maja 2012 r. B. S.A., co w sposób rażący naruszyło przepisy prawa i dotknęło postępowanie przed organem pierwszej instancji sankcją nieważności, a czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, powielając błąd organu drugiej instancji;
3. niedostrzeżenia naruszenia przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie:
a. braku zapewnienia udziału w postępowaniu wnoszącej skargę, niezapewnienie jej możliwości zgłoszenia uwag i zastrzeżeń w ramach nadzwyczajnego postępowania;
b. pominięcia konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, uznającego za niezgodny z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim umożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy od wydania wzruszonej decyzji minęło ponad 9,5 roku, a na jej podstawie skarżąca kasacyjnie jako obecny właściciel stacji bazowej [...] bezsprzecznie nabyła i realizuje prawo, co oznaczało konieczność orzeczenia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.;
4. niedostrzeżenia naruszenia przez organy obu instancji art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. polegającego na zaniechaniu wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego i na podstawie jakich dowodów organ pierwszej instancji uznał, iż na tym etapie postępowania konieczne jest wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy chociażby w świetle stanowiska GINB zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji z 17 grudnia 2018 r. znak: DON.7200.330.2016.ANE (dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji własnej z 24 czerwca 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie rozpoczęcia budowy ww. stacji bazowej przed uprawomocnieniem się pozwolenia na budowę) wnika, że GINB nie dopatrzył się podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji umarzającej ww. postępowanie, po analizie m.in. aspektów budowlanych, planistycznych i środowiskowych towarzyszących jej oddania do użytkowania;
5. niedostrzeżenia naruszenia przez organy obu instancji art. 138 § 1 w zw. z art. 158 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu oraz art 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. polegającego na niezastosowaniu, a w rezultacie utrzymaniu w mocy decyzji organów obu instancji prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, zamiast uchylenia decyzji organów obu instancji wraz ze wskazaniem na konieczność odmowy stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu decyzji, względnie — konieczność wydania decyzji stwierdzającej jej wydanie z naruszeniem prawa, wobec braku możliwości stwierdzenia jej nieważności, biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;
6. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 59h ustawy Prawo budowlane poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu drugiej instancji zawierającej wskazania dla organu nadzoru budowlanego co do dalszego postępowania, które nie wynikały z zapadłego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1862/17, a jednocześnie których nie da się pogodzić z obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. przepisem wyłączającym możliwość stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu — a taką niewątpliwie była decyzja PINB w Kłodzku z 5 października 2012 r. nr 97/2012 – jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.
W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 oraz art. 40 § 2 k.p.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).
Dla porządku wyjaśnić należy, do jakich przekształceń podmiotowych doszło po stronie podmiotu będącego adresatem decyzji PINB w Kłodzku, której nieważność stwierdzono zaskarżoną decyzją GINB. I tak, z dniem 7 maja 2012 r. doszło do przekształcenia B. S.A. w C. sp. z o.o., a z dniem 22 maja 2012 r. wykreślono B. S.A. z Rejestru Przedsiębiorców KRS. W dalszej kolejności, w dniu 31 sierpnia 2018 r. doszło do podziału C. sp. z o.o. przez przeniesienie części majątku C., stanowiącej zorganizowaną część przedsiębiorstwa, na A. sp. z o.o. Na A. sp. z o.o. przeniesiono m. in. określone składniki majątkowe niezbędne do prowadzenia działalności polecającej na budowie i utrzymaniu infrastruktury technicznej – w tym stacji bazowej [...] objętej decyzją PINB w Kłodzku z 5 października 2012 r. Finalnie to A. sp. z o.o. stała się zatem beneficjentem ww. decyzji PINB w Kłodzku.
Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, iż Sąd Wojewódzki wadliwie ocenił naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. Trafnie Sąd ten przyjął, że choć w rzeczywistości decyzja DWINB z 19 listopada 2019 r. została skierowana do B. S.A., to jednak nie stanęło to na przeszkodzie złożeniu w terminie odwołania od tej decyzji przez jego następcę prawnego – A. sp. z o.o., które doprowadziło wszak do wydania zaskarżonej decyzji GINB. Dodatkowo A. sp. z o.o. przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, z czego strona nie skorzystała. Uchybienie organu pierwszej instancji w zakresie doręczeń – przez wadliwe określenie adresata pism, jak i dokonywanie doręczeń nieaktualnemu pełnomocnikowi, którego umocowanie w sprawie wygasło wskutek przekształceń spółki będącej mocodawcą (tj. naruszenie art. 40 § 2 k.p.a.) – w okolicznościach niniejszej sprawy nie tylko, że nie stanowiło kwalifikowanego naruszenia prawa, czyli takiego, które mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale w tych okolicznościach pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, co prawidłowo ocenił także Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie powyższych zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się jedynie do prostej negacji stanowiska Sądu pierwszej instancji i nie zawiera żadnej rzeczowej argumentacji w tej kwestii, co każe uznać postawione zarzuty za bezpodstawne.
Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26, postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., II GSK 431/12, LEX nr 1145527). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka nie wskazała dowodów ani czynności prawnych, których nie mogła dokonać (zgłosić) li tylko z tego powodu, że DWINB kierował korespondencję w sprawie nie do niego jako aktualnego właściciela stacji bazowej, której dotyczyła oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ale do pierwotnego inwestora B. S.A., czyli nieistniejącego już podmiotu. Żadną miarą za wystarczającą w tym względzie nie można uznać niezwykle lakonicznej argumentacji, że "nie umożliwiono byłemu i obecnemu właścicielowi stacji bazowej [...] zajęcia stanowiska w sprawie" (str. 5 skargi kasacyjnej).
Nie można również skutecznie zarzucić DWINB, a przez to organowi odwoławczemu oraz Sądowi pierwszej instancji, który zaakceptował to rozstrzygnięcie, że błędnie, tj. z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., ustalono krąg stron postępowania administracyjnego i w toku postępowania pominięto C. sp. z o.o. Wskazać tu należy na dwie kwestie. Po pierwsze, zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, zarzut taki podnieść może jedynie ten podmiot, który został pozbawiony takiego czynnego udziału w postępowaniu. Niewątpliwie skarżąca kasacyjnie A. sp. z o.o. w postępowaniu administracyjnym – bez wątpienia już na etapie odwoławczym – brała udział. Po drugie, skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie bronić się zarzutem, iż o dokonanych przekształceniach pierwotnego inwestora, tj. B. S.A., jej następca prawny – C. sp. z o.o. informowała w toku postępowania sądowego i stąd wiedzę o tym mieć powinien także DWINB. Uszło bowiem uwadze autora skargi kasacyjnej, że DWINB, jako organ pierwszej instancji w tych sprawach, nie był stroną postępowań sądowych, w których skarżone były stosowne rozstrzygnięcia GINB, nie była mu zatem doręczana korespondencja sądowa. W przekazanych sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest zarówno wskazanego w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1970/13 czy skargi kasacyjnej wniesionej od niego, jak też skargi na postanowienie GINB z 29 kwietnia 2014 r. znak: DON/ORZ/7101/505/14 MWMz, gdzie – zdaniem strony – kwestie przekształceń podmiotowych inwestora miały być podnoszone.
Pominąć nie można, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Kłodzku z 5 października 2012 r. nr 97/2012 okazała się sprawą o zawiłym przebiegu, w której na przestrzeni ok. 10 lat zapadło wiele rozstrzygnięć (w tym kasatoryjnych) zarówno WINB i GINB, jak i sądów administracyjnych obu instancji. Fakt ten nie zwalniał jednak podmiotu zainteresowanego, czyli C. sp. z o.o. oraz później A. sp. z o.o. z obowiązku niezwłocznego poinformowania orzekających w sprawie organów administracji obu instancji, a więc także i DWINB, o zmianie podmiotowej po stronie inwestora. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy wskazuje zaś, że na etapie postępowania administracyjnego dopiero w odwołaniu od decyzji DWINB pełnomocnik C. sp. z o.o. i A. sp. z o.o. wskazał na te okoliczności. Sposób doręczeń w toku tego postępowania nie był ponadto wcześniej kwestionowany przez C. sp. z o.o. czy A. sp. z o.o., spółki te nie domagały się ponownego prawidłowego doręczenia wydanych rozstrzygnięć.
Dodatkowo wskazać należy, że kontrolując rozstrzygnięcie wydane na wcześniejszym etapie postępowania nieważnościowego dotyczącego kwestionowanej decyzji PINB w Kłodzku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 672/15 nie stwierdził, by doręczenie rozstrzygnięć w sprawie B. S.A. zamiast C. sp. z o.o. stanowiło istotną wadę postępowania, która mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględnił wtedy, że niezależnie od tego przekształcenia obie spółki miały siedzibę pod tym samym adresem, tj. [...] i na taki adres doręczane były rozstrzygnięcia w sprawie. Postanowienie GINB z 29 kwietnia 2014 r. znak: DON/ORZ/7101/505/14 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało odebrane przez C. sp. z o.o., która następnie skutecznie wywiodła skargę na to postanowienie oraz wniosła skargę kasacyjną rozpoznaną ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Najpóźniej zatem z chwilą doręczenia C. sp. z o.o. odpisu wskazanego wyroku z uzasadnieniem spółka ta winna uaktywnić się w postępowaniu administracyjnym i zwrócić organowi administracji uwagę na nieprawidłowe doręczanie korespondencji podmiotowi nieistniejącemu, tj. B. S. A. Tak się jednak nie stało.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów wskazanych w zarzutach pod pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie zawierają zatem usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Naruszenia wskazanych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie w zakresie: po pierwsze, braku zapewnienia skarżącej kasacyjnie udziału w postępowaniu i możliwości zgłoszenia uwag i zastrzeżeń, a po drugie, pominięcia w niniejszej sprawie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62).
Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych okoliczności, to kwestia ta była wyjaśniona wyżej, w odniesieniu do zarzutów wskazanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Przedstawiona tam ocena prawna w równym stopniu odnosi się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i, w konsekwencji, jego oceny jako niezasadnego.
Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej bez znaczenia dla oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Kłodzku pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Na dzień rozstrzygania sprawy przez GINB istotnie ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Zatem upływ czasu może stanowić podstawę do niestwierdzenia nieważności decyzji, pomimo że decyzja może być obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 1896/19; CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tej indywidualnej sprawie znaczny upływ czasu od wydania decyzji PINB w Kłodzku z 5 października 2012 r. nie stanowił przeszkody do stwierdzenia jej nieważności. Takie rozstrzygnięcie nie narusza w szczególności zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa, jeśli weźmie się pod uwagę treść rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji organu powiatowego. Decyzją z 5 października 2012 r. zarówno aktualna strona, tj. B. S.A., jak i jej aktualny następca prawny – A. sp. z o.o. nie nabyły żadnych praw, jak również nie ukształtowana została ekspektatywa nabycia praw. Wspomnianą decyzją PINB w Kłodzku orzekł bowiem o umorzeniu postępowania z wniosku B. S.A. dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie wskazanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił przy tym, jakie prawo lub ekspektatywę nabycia prawa strona nabyła na podstawie rzeczonej decyzji PINB w Kłodzku. Powołano się wyłącznie na doniosłe znaczenie społeczno-gospodarcze inwestycji, jej utrzymywanie w należytym stanie techniczno-użytkowym. Strona zupełnie pomija przy tym, że podstawą do legalnego użytkowania wspomnianego obiektu budowlanego żadną miarą nie można uznać przedmiotowej decyzji umarzającej postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Była to jedynie decyzja o charakterze formalnym wynikająca ze stwierdzonej przez organ (wprawdzie wadliwie) bezprzedmiotowości postępowania. Decyzja PINB w Kłodzku nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, nie przyznała ówczesnemu wnioskodawcy (ani jej aktualnemu następcy prawnemu) uprawnienia do użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej.
Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, przepis art. 59h ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) nie stanowił wzorca kontroli sądowej w tej sprawie i nie podlegał w związku z tym zastosowaniu. Po pierwsze, wskazany przepis został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r., zatem nie obowiązywał jeszcze w dacie wydania zaskarżonej decyzji GINB, czyli 2 marca 2020 r. Niezależnie od powyższego, wprowadzone tym przepisem wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności ze względu na upływ czasu nie dotyczy każdej decyzji dotyczącej wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, ale tylko decyzji merytorycznej i pozytywnej w tym zakresie, czyli decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, co wprost wynika z literalnej wykładni przepisu art. 59h Prawa budowlanego (w którym mowa o "decyzji o pozwoleniu na użytkowanie").
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., II OSK 3068/18; CBOSA). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie (wyrok NSA z 16 maja 2012 r., II GSK 550/11; CBOSA).
W świetle powyższego stwierdzić należy bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia art. 153 p.p.s.a.
W wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1862/17 Naczelny Sąd Administracyjny, wywodząc o zasadniczych różnicach w skutkach prawnych decyzji merytorycznych i nie merytorycznych przyjął: "Przekroczenie granic obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy stanowi rażące naruszenie prawa. Granice merytorycznego załatwienia sprawy wyznacza norma prawa materialnego, ustanawiając przesłanki przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku. W przypadku, gdy nie są spełnione przesłanki przyznania uprawnienia, sprawa nie jest bezprzedmiotowa, spełnia to podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, odmawiającego jego przyznanie". Co istotne, Sąd ten odwołał się do wcześniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 672/15, którego przedmiotem było rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej C sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym została uwzględniona skarga na postanowienie GINB z 29 kwietnia 2014 r. znak: DON/ORZ/7101/505/14 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tym ostatnim przywołanym wyroku została zawarta wykładnia w sprawie obowiązku rozstrzygnięcia merytorycznego. Naczelny Sąd Administracyjny wywodząc o sprawie w aspekcie inicjatywy wszczęcia postępowania przyjął: "W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji doszło także do umorzenia postępowania naprawczego, co może świadczyć o tym, że odżywa interes społeczny, ponieważ organ nadzoru aktualnie powinien zakończyć w sposób merytoryczny postępowanie dotyczące użytkowania przedmiotowej stacji bazowej".
Istotą tak sformułowanej oceny prawnej wyrażonej w ww. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przede wszystkim stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne było merytoryczne zakończenie postępowania z wniosku B. S.A. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a nie jego umorzenie, gdyż bezprzedmiotowość postępowania nie wystąpiła. W tej sytuacji DWINB jak i GINB prawidłowo wykonały wynikający z art. 153 p.p.s.a. obowiązek zastosowania się do oceny prawnej zawartej w przywołanych wyrokach, stwierdzając nieważność decyzji PINB w Kłodzku z 5 października 2012 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego samo wskazanie zawarte w decyzji DWINB, że organ powiatowy winien wydać decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nie stanowi takiej oceny prawnej, która pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 672/15 i z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1862/17. Konstatacja organu o prawidłowym – w jego ocenie – kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku B. S.A. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w żaden sposób nie wpływa na ocenę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. kwestii oceny decyzji PINB w Kłodzku z 5 października 2012 r. pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa.
W konsekwencji powyższego jako niezasadne należało uznać także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 158 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. Organ w decyzji wyjaśnił w sposób wyczerpujący ocenę, iż decyzja PINB w Kłodzku z 5 października 2012 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Brak odniesienia się GINB do postulowanego w odwołaniu zastosowania stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem, jak wyjaśniono wyżej, wspomniany wyrok Trybunału nie znajdował zastosowania w tej sprawie.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.