II OSK 572/25

II OSK 572/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 231/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-10-03
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 5 ust. 3; art. 7 ust. 7 pkt 12 w zw. z art. 5 ust. 3
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 231/24 w sprawie ze skarg L.F., A.Z. i R.Z. na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L.F. na rzecz Miasta [...] 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 3 października 2024 r., II SA/Lu 231/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie oddalił skargi L.F., A.Z. i R.Z. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Lublin z [...] stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. L.F. w swojej skardze na ww. uchwałę Rady Miasta Lublin zarzucił:
• naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady określającej Rzeczpospolitą Polskę jako demokratyczne państwo prawne poprzez diametralną zmianę założeń planu zagospodarowania terenu w trakcie realizacji inwestycji deweloperskiej z pominięciem interesu osób, które na podstawie istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego - w związku z określonymi Uchwałą Nr [...] Rady Miasta Lublin z [...] stycznia 2019 r. warunkami zabudowy terenu objętego inwestycją Spółki [...] przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] - w przeciągu ostatnich 5 lat zainwestowały w tę inwestycję swoje środki;
• obrazę art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz. U. 2023 r. poz. 845, Upnpr) poprzez pominięcie przez przedsiębiorcę - dewelopera w dniu 17 maja 2019 r., przy zawarciu aktu notarialnego A numer [...], istotnych informacji potrzebnych do podjęcia decyzji dotyczącej zawarcia umowy nabycia lokalu mieszkalnego i doprowadzenie przez to skarżącego - konsumenta do podjęcia decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął;
• obrazę art. 5 ust. 3 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. 2021, poz. 1538, specustawa) poprzez pominięcie w zaskarżonej uchwale ograniczeń wynikających z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Lublina;
• obrazę art. 7 ust. 17 specustawy, poprzez niezastosowanie, w wyniku czego zaskarżona uchwała została podjęta bez uwzględnienia wprowadzonych przez plan zagospodarowania przestrzennego ograniczeń ekofizjograficznych;
• obrazę art. 1 ust. 2 pkt 1 i 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977; Upzp), poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy w zakresie objętym uchwałą.
W skardze L.F. wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Lu 231/24 kolejno wskazano, że w/w uchwała Rady Miasta Lublin Nr [...] z [...] stycznia 2024 r. została zaskarżona także skargą A.Z., R.Z., P.J., E.T., Ł.T., S.M., P.M., A.L., J.L., M.K., A.S., Z.Z., M.K., P.K., A.I., M.S., K.T., T.G., H.G., R.B., J.B., S.J., M.C., R.K., A.B., D.R., M.C., D.K., A.M., A.R., M.K., I.L., M.L., M.R., M.B., P.D., M.N., K.Z., F. sp. z o. o. z/s w L., która została zarejestrowana pod sygn. II SA/Lu 259/24.
W w/w skardze uchwale zarzucono:
1) naruszenie art. 5 ust. 3 specustawy poprzez wyrażenie za pośrednictwem zaskarżonej uchwały zgody na realizację inwestycji mieszkaniowej, pomimo jej sprzeczności z obowiązującym na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta Lublin (Studium), z pominięciem potrzeb i możliwości rozwoju miasta wynikających z ustaleń tego Studium oraz sprzeczności tej inwestycji z uchwałą nr 824/XXXII/2017 Rady Miasta Lublin z 7 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część III w rejonie ulic: T. Szeligowskiego, K. Jaczewskiego, B. Prusa, [...] oraz al. [...] oraz zmieniającej ją uchwały nr [...] Rady Miasta Lublin z [...] stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część III w rejonie ulic: T. Szeligowskiego, K. Jaczewskiego, B. Prusa, [...] oraz al. [...] , a w konsekwencji zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów specustawy mającej charakter odstępstwa od zasad ogólnych uzasadnionego celami tej ustawy i wykluczenia ustaleń obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy nie istniały przesłanki do podjęcia "takiej decyzji";
2) naruszenie art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 specustawy poprzez wydanie uchwały w oparciu o koncepcję urbanistyczno-architektoniczną przedłożoną przez inwestora, która nie uwzględnia charakteru zabudowy terenu, na której jest lokalizowana i jej okolicy oraz nie wiąże przestrzennie planowanej inwestycji z terenami otaczającymi;
3) naruszenie art. 7 w zw. z art. 14 specustawy oraz w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) poprzez zaniechanie sporządzenia przez organ szczegółowego uzasadnienia uchwały, tj. wyjaśnienia przesłanek, którymi miasto kierowało się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne;
4) naruszenie art. 7 specustawy w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania przez organ oceny wniosku inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie objętym inwestycją bez uwzględnienia stanowiska mieszkańców oraz opinii wyspecjalizowanych organów.
Wskazując na takie zarzuty w powyższej skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku, uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
2.5. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że w odpowiedzi na skargę L.F. Prezydent Miasta Lublin wniósł o jej odrzucenie z powodu braku legitymacji procesowej skarżącego; ewentualnie gdyby sąd tego wniosku nie uwzględnił - o jej oddalenie w całości. Podkreślono, że skarżący nie podnosi, by zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób naruszała jego własny, indywidualny interes prawny. Nie zarzuca, że przez jej uchwalenie nie może korzystać ze swojego mieszkania lub innego, zagwarantowanego prawem, uprawnienia. Interes skarżącego dotyczy zainwestowania we własne mieszkanie znacznych środków finansowych, w związku z czym skarżący oczekiwał, że w okolicy powstanie tylko zabudowa obiecywana przez dewelopera w prospekcie emitowanym przed podjęciem przedsięwzięcia deweloperskiego. Takie oczekiwania skarżącego nie są jednakże prawnie zagwarantowane ani chronione, w związku z czym interes w ich spełnieniu jest tylko interesem faktycznym, a nie prawnym.
Zdaniem organu odpowiadającego na w/w skargę L.F. zaskarżona uchwała nie narusza także prawa, zezwalając na niezgodną z planem budowę budynku mieszkalno-usługowego o wysokości 44,2 m, tj. 14 kondygnacji nadziemnych Rada Miasta Lublin działała więc w ramach upoważnienia ustawowego, przy czym podkreślił, że pozostałe budynki na terenie stanowiącym skrzyżowanie al. [...] i ul. [...] w Lublinie są tak samo wysokie, a budynek, w którym zamieszkuje skarżący ma 15 kondygnacji. Przy podejmowaniu uchwały Rada rozważyła uwagi mieszkańców powołujących się na zainwestowanie środków finansowych w mieszkania położone w budynkach na skrzyżowaniu ul. [...] z al. [...] i ich oczekiwaniu, że w okolicy nie powstanie inna zabudowa niż obiecywana im przez dewelopera ani ustalona w miejscowym planie. Te uwagi mieszkańców nie zostały uwzględnione, gdyż wyrażają jedynie ich osobiste oczekiwania i życzenia, które nie mogą mieć decydującego wpływu na dopuszczalność planowanej inwestycji.
Jak stwierdzono dalej w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. Lublin przyjęte uchwałą Rady Miasta Lublin nr [...] z [...] lipca 2019 r. (Studium). Skoro przeznaczenie terenów oznaczone jako mieszkaniowe/usługowe określone zostało w Studium jako przeznaczenie równoważne, oznacza to możliwość lokalizacji zarówno zabudowy usługowej, jak i mieszkaniowej. Bezzasadne są podnoszone przez skarżącego zarzuty jakoby Studium czy plan miejscowy dla terenu inwestycji sporządzone zostały bez stosownego opracowania ekofizjograficznego. Opracowanie takie istnieje, a ponieważ Studium zostało uchwalone w 2019 r., a plan miejscowy w 2017 r. ze zmianą w 2019 r., to opracowanie ekofizjograficzne jest aktualne i nie wymaga, wbrew temu co podnosi skarżący, profesjonalnej opinii potwierdzającej jego przydatność.
Wskazano nadto, że zarzucając naruszenie jawności i przejrzystości procedur planistycznych, skarżący podnosi brak wysłuchania na sesji Rady Miasta Lublin Dyrektora Wydziału Planowania UM Lublin, tymczasem nie był on autorem projektu uchwały (projekt przygotował Wydział Architektury i Budownictwa), jego wypowiedź nie dotyczyła projektu, a rzekomej niezgodności z planem budynków w pobliżu terenu inwestycji. Skarżący nie wyjaśnia jaki wpływ miało jego niewysłuchanie na podjęcie uchwały przez Radę Miasta Lublin. Rada Miasta miała wiedzę na temat niezgodności wnioskowanej inwestycji z planem miejscowym w zakresie funkcji, gdyż planowany jest budynek mieszkalno-usługowy, a nie usługowy, oraz w zakresie wysokości.
Organ podnosił, że przy sporządzaniu projektu zaskarżonej uchwały i przy jej uchwalaniu zachowana została jawność i przejrzystość procedur przewidzianych specustawą, dokonane zostały stosowne ogłoszenia, sporządzone i przedstawione Radzie wymagane ustawą dokumenty, uzgodnienia, opinie i opracowania. Zachowanie tych procedur i ich przejrzystość dokumentują załączone do odpowiedzi na skargę akta postępowania z wniosku [...] J. Spółka Komandytowa (inwestor) dotyczącego przygotowania projektu uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w Lublinie.
2.6. Dalej w wyroku II SA/Lu 231/24 przywołano, że w odpowiedzi na skargę A.Z. i pozostałych współskarżących, także organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji procesowej, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że samo to, że skarżący są właścicielami odrębnych lokali mieszkalnych w budynkach znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji na działkach nr [...] i [...], co jak zastrzeżono nie zostało należycie udokumentowane, nie jest wystarczające do wykazania legitymacji procesowej w zaskarżeniu uchwały, albowiem nie wystarczy do tego samo posiadanie interesu prawnego. Osoba skarżąca uchwałę organu gminy winna udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Zdaniem organu powoływanie się przez skarżących na niedogodności w postaci immisji związanych z funkcjonowaniem zabudowy mieszkaniowej i wzmożony ruch pieszy oraz samochodowy nie prowadzi do wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących przez uchwałę nr [...] Rady Miasta Lublin, nie jest to równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego właścicieli. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza prawa, nie jest sprzeczna ze Studium, przy czym przedstawiono argumentację analogiczną do wskazanej w odpowiedzi na skargę L.F.. Organ przypomniał, że wokół terenu inwestycji na skrzyżowaniu ul. [...] z al. [...] zostało wybudowanych pięć wysokich (14-15 kondygnacji) budynków mieszkalnych z usługami na niższych kondygnacjach. Lokalizacja szóstego budynku mieszkalnego o wysokości 14 kondygnacji, z usługami w parterze, stanowi niewątpliwie kontynuację istniejącego sposobu zabudowy terenu.
Zdaniem organu nieprawdą jest, jak twierdzą skarżący, że Rada ma brać pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie objętym wnioskiem, tylko na terenie gminy. Fakt, że skarżący kupili sobie mieszkania w okolicy terenu inwestycji świadczy jedynie o zaspokojeniu ich własnych potrzeb mieszkaniowych, ale nie potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Potrzeby mieszkaniowe na terenie gminy pozostają ciągle niezaspokojone. Świadczy o tym duży popyt na mieszkania, ich ciągle rosnące ceny i okoliczność, że każda ilość nowo wybudowanych mieszkań szybko znajduje nabywców.
2.7. W odpowiedzi na w/w skargę uwypuklono, że Rada dokonała również oceny inwestycji pod kątem potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń Studium. W uzasadnieniu do projektu uchwały przytoczony został fragment Studium wskazujący na takie potrzeby i możliwości: "Odnosząc się do potrzeb i możliwości rozwoju Gminy wynikających z ustaleń Studium należy stwierdzić, że w obowiązującym Studium, Część II - Kierunki, rozdział 1. Bilans prognozowanych zmian w zagospodarowaniu terenów podano cyt.: "(...) Lublin jest wskazany w obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Lubelskiego (Biuro Planowania Przestrzennego, Lublin 2015) jako ośrodek metropolitalny, gdzie procesy urbanizacyjne będą szczególnie intensywne, co związane będzie z depopulacją niektórych obszarów wiejskich województwa i wzrostem liczby ludności w obszarze metropolitalnym - prognozowany w Studium wzrost liczby o 12% do 381.600 osób (w okresie najbliższych 30 lat). Podobnie potrzeba przyrostu terenów mieszkaniowych nie jest związana wyłącznie z prognozami demograficznymi, ale wynika też z konieczności poprawy warunków zamieszkania, w tym powierzchni mieszkalnej przypadającej na 1 mieszkańca (w Lublinie w 2009 r. wielkość ta wynosiła 24,3 m², natomiast w krajach Europy Zachodniej: Niemczech - 42,9 m²/os., Danii - 51,4 m²/os., Luksemburgu 66,3 m²/os.). Oprócz potrzeb wynikających z konieczności stałego polepszania warunków bytowych obserwuje się w Lublinie wzrost liczby mieszkań budowanych na wynajem. Porównując projektowane w Studium zmiany w strukturze przestrzennej miasta oprócz znacznego przyrostu tkanki osadniczej: mieszkaniowej (wzrost powierzchni terenów zabudowy śródmiejskiej, wielorodzinnej, jednorodzinnej, przy jednoczesnym spadku powierzchni terenów zabudowy zagrodowej), aktywności gospodarczej oraz usługowej, zaznacza się wzrost powierzchni terenów usług sportu i rekreacji, zieleni urządzonej związanej z wypoczynkowymi i rekreacyjnymi potrzebami społeczeństwa, w tym zieleń działkowa, zieleni o charakterze publicznym oraz zieleni nadrzecznej i łąkowej (ważnych z punktu widzenia ochrony Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych). W odniesieniu do lasów prognozuje się nieznaczny wzrost (wzmocnienie istniejących siedlisk leśnych poprzez dolesienia). Zmiany te są zgodne z założonym, nadrzędnym celem Studium jakim jest podniesienie jakości przestrzeni i warunków życia w mieście.".
Odpowiadający na powyższa skargę organ skonkludował, że w świetle art. 7 ust. 4 zdanie 2 specustawy planowana inwestycja mieszkaniowa przyczyni się, poprzez budowę 115 - 120 nowych mieszkań, do wzrostu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, co jest zgodne z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy wynikającymi z ustaleń Studium.
3.1. Postanowieniem z 22 maja 2024 r., WSA w Lublinie umorzył postępowania w zakresie skarg: P.J., E.T., ŁT., S.M., P.M., A.L., J.L., M.K., A.S., Z.Z., M.K., P.K., A.I., M.S., K.T., T.G., H.G., R.B., J.B., S.J., M.C., R.K., A.B., D.R., M.C., D.K., A.M., A.R., M.K., I.L., M.L., M.R., M.B., P.D., M.N., K.Z., F. sp. z o.o. z/s w L.
W wyniku uprawomocnienia się powyższego postanowienia osobami skarżącymi w sprawie II SA/Lu 259/24 pozostali A.Z. i R.Z., przy czym na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. sprawę sygn. II SA/Lu 259/24 połączono do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi L.F. Po połączeniu dla spraw prowadzono jedne akta pod sygn. akt wcześniej założonych, tj. II SA/Lu 231/24.
3.2. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie skargi L.F., A.Z. i R.Z. oddalił.
3.3. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew odmiennym zarzutom obu skarg stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna ze Studium. Zdaniem tegoż sądu zlokalizowanie na powyższym terenie inwestycji w postaci budynku mieszkalno-usługowego jest zgodne z przeznaczeniem tego terenu wynikającym ze Studium. W ocenie sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała nie pozostaje także w sprzeczności z zapisami Studium wyznaczającymi na terenie Miasta Lublina Ekologiczny System Obszarów Chronionych (ESOCH).
Sąd a quo stwierdził, że Rada Miasta Lublin przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie stosowała przepisów Upnpr, w związku z czym jakiekolwiek zaistniałe ewentualnie naruszenia tej ustawy nie mogą w żaden sposób świadczyć o sprzeczności przedmiotowej uchwały z prawem. W ocenie tegoż sądu w motywach zaskarżonej uchwały organ rzeczowo wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia, uzasadnienie uchwały jest obszerne i szczegółowe.
3.4. Sąd wojewódzki dalej stwierdził, że Koncepcja urbanistyczno-architektoniczna przedłożona przez inwestora pozwala na uznanie, że wysoka zabudowa już istniejąca w pobliżu terenu inwestycji wraz z planowaną inwestycją stworzą razem osiedle mieszkaniowe, na którym zachowany zostanie określony i istniejący już na tym terenie ład przestrzenny.
4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L.F. (będąc jako prokurator uprawnionym do jej osobistego sporządzenia), zaskarżając go w całości.
4.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa – w skardze kasacyjnej przywołano nieaktualny publikator w/w ustawy, uwaga Sądu) naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 2 i 31 ust. 1 oraz art. 76 Konstytucji RP, polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu skargi zasad konstytucyjnych: obowiązku ochrony konsumenta przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi, zasady proporcjonalności oraz wolności i praw człowieka i obywatela, odnoszących się do zasady demokratycznego państwa prawa i zasady zaufania obywatela do prawa, poprzez niewłaściwą i sprzeczną z wymienionymi zasadami wykładnię przepisów art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 3 Upnpr, przy stosowaniu regulacji przewidzianych w specustawie, co doprowadziło do rozszerzenia nadanych organowi samorządu gminnego uprawnień w zakresie planowania przestrzennego i w konsekwencji skutkowało podważeniem stanu bezpieczeństwa prawnego osoby działającej jako konsument poprzez zmianę – określonych w uchwale Nr [...] Rady Miasta Lublin z [...] stycznia 2019 r. – parametrów zabudowy temu, objętego planowaną inwestycją i oddziałującego na nieruchomość skarżącego, nie tylko w zakresie przeznaczenia planowanej inwestycji, ale także w zakresie parametru jej wysokości;
2) art. 5 ust. 3 specustawy, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na wyrażeniu poglądu prawnego, iż uchwała nie narusza ograniczeń w stosowaniu przyjętych rozwiązań, jakie określono w obowiązującym Studium w zakresie ochrony ekspozycji widokowej Starego Miasta (tzw. Sylwety);
3) art. 7 ust. 7 pkt 12 w zw. z art. 5 ust. 3 specustawy poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na wyrażeniu poglądu prawnego, iż uchwała nie narusza ograniczeń w stosowaniu przyjętych rozwiązań, jakie określono w obowiązującym Studium – w zakresie uwarunkowań ekofizjograficznych terenu, na którym planowana jest i na który ma oddziaływać inwestycja mieszkaniowa wraz inwestycjami towarzyszącymi, skutkującego przyjęciem, że planowana inwestycja jest zgodna z nadrzędnym celem ESOCh, jakim jest zachowanie integralności Ekologicznego System Obszarów Chronionych Miasta Lublin oraz ochrony wskazanych terenów przed zabudową.
4.3. W skardze kasacyjnej sformułowano ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i w konsekwencji na oddaleniu skargi oraz "utrzymaniu w mocy" uchwały, pomimo iż narusza ona art. 5 ust. 3 specustawy, poprzez podjęcie uchwały o zezwoleniu na lokalizację inwestycji mieszkaniowej o parametrze maksymalnej wysokości zabudowy wynoszącym 40,48 m, w sytuacji gdy Studium w zakresie ekspozycji widokowej Starego Miasta dla obszaru objętego zaskarżoną uchwałą przewiduje parametr maksymalnej wysokości zabudowy wynoszący 25 m.
4.4. Skarżący kasacyjnie wnosił o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie; ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
4.5. W ocenie skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji wadliwie zinterpretował, usankcjonowane kwestionowaną uchwałą, zabiegi jakie (już na etapie inwestowania środków skarżącego) podejmował deweloper (z pewnością do [...] stycznia 2019 r. – data podjęcia uchwały Nr [...]) w celu zmiany istotnego w moim (tj. skarżącego kasacyjnie – uwaga Sądu) procesie decyzyjnym parametru inwestycji planowanej na wysokości "mojego" (tj. skarżącego kasacyjnie – uwaga Sądu) balkonu - tj. wysokości planowanego budynku. O prawdziwości takiego wniosku świadczyć mogą, poza argumentami podnoszonymi już w innych pismach, także słowa wypowiedziane na sesji Rady Miasta Lublin w dniu [...] stycznia 2024 r. przez byłego już Dyrektora Wydziału Planowania UM – M.H. - cyt. "No, trudno nie pamiętać, bo stoczyliśmy taką utarczkę z panem W. na temat wysokości tych budynków w tym miejscu lokalizowanych ..." [sporządzony przez skarżącego wypis z protokołu posiedzenia Rady Miasta Lublin z [...] stycznia 2024 r.]. Aktualnie (od maja 2022 r.) wyemitowanie prospektu podobnego do tego, który deweloper wyemitował w 2017 r., w ocenie skarżącego kasacyjnie, stanowiłoby - na podstawie art. 59 ustawy z 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz. U. 2021 poz. 1177) - skuteczną podstawę faktyczną do karnoprocesowego wyjaśnienia okoliczności jego emisji.
4.6. W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem organu, wbrew temu co podnosi skarżący kasacyjnie, ani z prospektu emisyjnego dewelopera z 2017 r. dotyczącego budowy 15-kondygnacyjnego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] (obecnie al., [...]) w L., ani z żadnego innego dokumentu przedłożonego przez skarżącego, nie wynika, by deweloper zapewnił, że przeznaczenie tego terenu się nie zmieni (co zresztą nie miało miejsca), ani też, że nie zostaną przez ustawodawcę uchwalone akty prawne, które pozwolą w przyszłości na realizację inwestycji mieszkaniowych niezależnie od ustaleń planu miejscowego.
Nie jest trafny zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały z ustalaniami Studium. Do akt sprawy – po zobowiązaniu przez sąd pierwszej instancji – dołączono wypis i wyrys ze Studium, wynika z niego że planowany budynek znajduje się poza strefą ESOCH.
Co się tyczy zarzutu niezgodności uchwały ze Studium w aspekcie – nie podnoszonych na etapie skargi – ochrony ekspozycji widokowej Starego Miasta w Lublinie, to także jest on bezpodstawny. Przywoływane przez skarżącego ustalenia Studium w zakresie Strefy Ochrony Widokowej (SOW) nie odnoszą się do obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Organ wywodzi, że z uwagi na małą skalę Studium sprecyzowanie SOW znajduje się w treści obowiązującego dla terenu planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady Miasta Lublin z 7 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część III w rejonie ulic: T. Szeligowskiego, K. Jaczewskiego, B. Prusa, [...] oraz al. [...] (MPZP). Z treści tegoż MPZP oraz rysunku planu wynikają oznaczenia terenów z oznaczeniem SOW oraz oś widokowa. Z tych oznaczeń wynika z kolei, że teren oznaczony w MPZP jako 4U, na którym planowana jest sporna inwestycja, nie jest objęty SOW.
4.7. Podczas rozprawy skarżący kasacyjnie podtrzymał wniesioną skargę kasacyjną, jej zarzuty i wnioski, dodatkowo uwypuklając wypowiedzi osób uczestniczących w sesji organu uchwałodawczego, na której podjęto sporną uchwałę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
5.2. Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, skoro jest to przepis określający sposób działania sądu administracyjnego uwzględniającego skargą na decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem przedmiotem skarg wniesionych w trybie art. 101 ust. 1 Usg była uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, zatem nie mógł mieć w sprawie zastosowania przepis art. 145 § 1pkt 1 lit. c) Ppsa.
Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 1 Ppsa, wypadnie zauważyć, że przepis ten określa wyłącznie zakres obowiązywania cyt. ustawy, stanowiąc iż "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, wedle którego "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa nie uzasadniono tak określonej podstawy kasacyjnej, nie jest rolą Sądu Naczelnego domyślanie się intencji strony skarżącej kasacyjnie, samo zaś werbalne stwierdzenie o nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi, nie dowodzi jeszcze naruszenia art. 3 § 1 Ppsa.
5.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7 pkt 12 w zw. z art. 5 ust. 3 specustawy. Wprawdzie w podstawie kasacyjnej zarzut ten ujęto jako zarzut błędnej wykładni cyt. przepisów, to jednak uzasadnienie tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej wskazuje w istocie na zarzut niewłaściwego zastosowania. Nie jest trafne wywodzenie przez skarżącego kasacyjnie, że teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze ESOCH, a przez to uchwała ma być sprzeczna z ustalenia Studium.
Z art. 7 pkt 12 specustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie wynikało, że wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy, zawiera wskazanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4 specustawy, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Takie wskazanie źródłowy wniosek o podjęcie uchwały w trybie specustawy zawiera.
Nie jest usprawiedliwiony także zarzut sprzeczności uchwały z ustaleniami Studium w tym aspekcie, w jakim skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia sądu pierwszej instancji, że teren planowanej inwestycji nie znajduje się w obszarze objętym w Studium jako ESOCH. Trafne są te ustalenia sądu a quo, który na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego (treść i mapy Studium) przyjął niewadliwie, że projektowany budynek mieszkalno-usługowy nie będzie wykonywany na terenie ESOCH, który wyznaczony został na mapie Studium zielonymi przerywanymi liniami, a więc teren mieszczący się wewnątrz tych linii. Okoliczność zaś, że sam teren inwestycji "nachodzi" częściowo na oznaczenia graficzne w postaci zielonej przerywanej linii wyznaczającej istniejące tam obszary ESOCH w postaci: korytarza ekologicznego obejmującego obszar al. Solidarnosci i rzeki Czechówki, oraz sięgacza ekologicznego biegnącego od al. Solidarności w kierunku północnym, trafnie została oceniona przez sąd pierwszej instancji jako nie świadcząca o sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami Studium. Zasadnie sąd ten zwrócił uwagę, że użyte na rysunku Studium oznaczenia obszaru ESOCH, tak jak i wszystkie inne oznaczenia graficzne, mają charakter symboliczny i uproszczony wynikający z tego, że rysunki Studium to opracowania małoskalowe, zaś celem generalizacji jest dostosowanie mapy do danych potrzeb, zwiększenie jej czytelności kosztem szczegółowości i dokładności. Uwaga tegoż sądu, że wyrysowanie na rysunku Studium oznaczenia granic obszaru ESOCH tak grubą linia przerywaną jest zatem jedynie wynikiem przyjętej generalizacji (uproszczenia) spowodowanego tym, że sam rysunek planu jest opracowaniem małoskalowym oraz koniecznością zapewnienia czytelności umieszczanych na rysunku symboli i oznaczeń. Trafne jest ponadto i to spostrzeżenie sądu pierwszej instancji, że na tym obszarze inwestycji, który nachodzi na oznaczenia graficzne w postaci zielonej przerywanej linii wyznaczającej obszary ESOCH nie jest planowana zabudowa kubaturowa, lecz są to obszary przeznaczone na tereny wypoczynku i rekreacji, chodniki i drogi, a w konsekwencji, skoro zapisy Studium nie wykluczają w sposób bezwzględny realizacji na obszarze ESOCh obiektów innych niż zabudowa kubaturowa, to w tym przypadku nie można mówić o sprzeczności zaskarżonej uchwały z analizowanymi w powyższym zakresie, ustaleniami Studium. Tym samym z powyżej podnoszonej argumentacji skarżącego kasacyjnie nie sposób uznać, że sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 5 ust. 3 specustawy, wedle którego inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.
5.4. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy poprzez jego błędną wykładnię, mającą polegać na wyrażeniu poglądu, że zaskarżona uchwała nie narusza ograniczeń przyjętych w Studium w zakresie ochrony ekspozycji widokowej Starego Miasta (tzw. Sylwety).
Tak skonstruowana podstawa kasacyjna (zarzut błędnej wykładni) – skoro skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia nieprawomocnego wyroku sądu wojewódzkiego – została sformułowana z założeniem, że sąd pierwszej instancji dokonał określonej wykładni oznaczonego przepisu (w tym przypadku art. 5 ust. 3 specustawy) i ta wykładnia jest nieprawidłowa, zaś skarżący kasacyjnie wskazać powinien jaka wykładnia jest prawidłową. Rzecz w tym, że sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 5 ust. 3 specustawy w aspekcie zgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium w aspekcie nie naruszania ustalonych w niej tzw. Strefy Ochrony Widoków i ochrony ekspozycji widokowej Starego Miasta (tzw. sylwety). Kwestia ta, jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie była podnoszona na etapie skargi. W zaskarżonym wyroku brak jakiegokolwiek odniesienia do takiego aspektu niesprzeczności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium, z tego względu chybione jest przypisywanie sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni art. 5 ust. 3 specustawy.
Sposób skonstruowania podstawy kasacyjnej w analizowanym zakresie i jej uzasadnienie wskazuje, że stronie skarżącej kasacyjnie w istocie chodzi o niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, gdyż – w ocenie skarżącego – zachodzić ma sprzeczność uchwały z obowiązującym Studium, bowiem teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze ochrony ekspozycji widokowej Starego Miasta, dla którego przyjęto parametr wysokości zabudowy maksymalnej do 25 m. Tak określona podstawa kasacyjna nie jest wszakże usprawiedliwiona.
Zasadnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że nie jest trafne stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, jakoby teren planowanej inwestycji objętej zaskarżoną uchwałą, miał znajdować się w Strefie Ochrony Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego DW. Słusznie zwrócono uwagę, że w obowiązującym – dla obszaru objętego zaskarżoną uchwałą – MPZP wskazuje się in concreto tereny objęte tego rodzaju ochroną, zaś ustalenia Studium w tym zakresie z uwagi na jego charakter, jak i skalę mapy, z natury rzeczy mają ogólniejszą treść. Obszar inwestycji położony jest w konturze planistycznym MPZP określonym jako 4U, ten zaś teren nie jest zaznaczony na mapie tegoż planu, jako Strefa Ochrony Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego DW. W MPZP wskazane zostały enumeratywnie tereny objęte powyższą ochroną widokową, wyznaczono także oś widokową na terenie oznaczonym w planie konturem 2U. Z tych względów sformułowana podstawa kasacyjna odnośnie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy w analizowanym aspekcie nie jest usprawiedliwiona.
Poza sporem pozostaje przy tym okoliczność, że w chwili uchwalania Studium, jak i zmiany MPZP (uchwała Rady Miasta Lublin nr [...] z [...] stycznia 2019 r.) na terenie u zbiegu ul. [...] i al. [...] w L. już zlokalizowano kilka 14-sto i 15-kondygnacyjnych budynków mieszkalnych, w tym i budynek z lokalem należącym do skarżącego kasacyjnie, co dodatkowo podważa stwierdzenie skargi kasacyjnej, że teren ten został objęty w Studium ochroną widokową.
5.5. Nie jest wreszcie usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 2 i art. 31 ust. 1 oraz art. 76 Konstytucji RP, a to w aspekcie błędnej wykładni art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 3 Upnpr.
Skarżący kasacyjnie przywołał obszernie szereg zasad konstytucyjnych oraz rozmaitych orzeczeń tak Trybunału Konstytucyjnego, jak i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, by w konkluzji swoich wywodów odnośnie naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej zasad konstytucyjnych wywodzić, że sąd pierwszej instancji miał je naruszyć poprzez niewłaściwą wykładnię wskazanych przepisów Upnpr. Rzecz w tym, iż art. 6 ust. 1 Upnpr zawiera regulację, wedle której "Praktykę rynkową uznaje się za zaniechanie wprowadzające w błąd, jeżeli pomija istotne informacje potrzebne przeciętnemu konsumentowi do podjęcia decyzji dotyczącej umowy i tym samym powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął", zaś art. 2 pkt 3 cyt. ustawy to element słowniczka wyrażeń ustawowych w/w ustawy, gdzie ilekroć w ustawie jest mowa o "produkcie - rozumie się przez to każdy towar lub usługę, w tym nieruchomości, usługi cyfrowe, treści cyfrowe, prawa i obowiązki wynikające ze stosunków cywilnoprawnych". Przedmiotem skargi była uchwała Rady Miasta Lublin, podjęta na podstawie przepisów specustawy, zaskarżony został zatem organ administracji publicznej, nie zaś przedsiębiorca, który miałby stosować nieuczciwe praktyki rynkowe. Z uzasadnienia analizowanej podstawy kasacyjnej wynika, że skarżący oczekiwałby uwzględnienia jego indywidualnej sytuacji prawnej jako konsumenta, który nabył oznaczoną nieruchomość w przekonaniu o niezmienności parametrów zabudowy w sąsiedztwie, co należało uwzględnić przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały podjętej w trybie specustawy. Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie jest to oczekiwanie chybione, albowiem w razie dokonania nieuczciwej praktyki rynkowej konsument, którego interes został naruszony lub zagrożony może wystąpić z oznaczonymi roszczeniami (por. art. 12 ust. 1 Upnpr). W sprawach tego typu właściwy jest sąd powszechny – sąd cywilny (por. art. 45814 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2024, poz. 1568, K.p.c.). Innymi słowy, sprawa z roszczenia konsumenta wobec przedsiębiorcy z tytułu nieuczciwej praktyki rynkowej jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 K.p.c. Sąd administracyjny nie jest przeto właściwy, by w takiej sprawie rozstrzygać i oceniać – z punktu widzenia kwantyfikowania działania przedsiębiorcy – legalność zaskarżonego do sądu aktu o charakterze publicznoprawnym.
Z tego względu zupełnie nieuprawnione i zbędne były stwierdzenia zawarte w zaskarżonym wyroku (s. 25 i n.), w których sąd pierwszej instancji pozwolił sobie ("na marginesie") poczynić uwagi odnośnie zgodności z prawem i etyką działań dewelopera, a to w kontekście informacji zawartych w prospekcie emisyjnym odnoszącym się do wznoszonego budynku, w którym skarżący nabył lokal mieszkalny. Sąd administracyjny nie jest w żadnym razie właściwy do oceny działań podmiotów trzecich w aspekcie ich etycznego/nieetycznego działania, nie jest także właściwy do oceny czy w sprawie deweloper jako przedsiębiorca, dopuścił się nieuczciwej praktyki rynkowej, wpierw oferując lokale mieszkalne we wznoszonym przez siebie budynku, by później zwrócić się z wnioskiem do Rady Miasta Lublin o podjęcie uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w bliskim sąsiedztwie budynku, w którym lokal nabył skarżący. Skoro zatem sąd administracyjny nie jest właściwy w tych kwestiach, to brak było jakichkolwiek powodów, aby w wyroku w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, te zagadnienia sąd administracyjny jakkolwiek roztrząsał (nawet "na marginesie"). Z tego względu zaskarżony wyrok dotknięty jest wadliwością części uzasadnienia, albowiem dostrzeżone uchybienie sądu a quo nie miało wpływu na wynik sprawy.
6.1. Z wyłuszczonych względów, uznając że zaskarżony wyrok – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu, skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 Ppsa.
6.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) Ppsa.