II OSK 1974/24

II OSK 1974/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Sygn. powiązane
II SAB/Po 40/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-06-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Poznaniu z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 40/24 w sprawie ze skargi B. H. na przewlekłość Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 czerwca 2024 r., sygn. II SAB/Po 40/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu lub Sąd I instancji") oddalił skargę sprawy B. H. (dalej "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] kwietnia 2023 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Pismem z [...] stycznia 2024 r. B. H. wniósł ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] (dalej "Wojewoda"). Wnioskodawca wskazał, że minęło ponad osiem miesięcy od złożenia wniosku, a mimo to sprawa nie została załatwiona.
[...] lutego 2024 r. skarżący wniósł do WSA w Poznaniu skargę na przewlekłość Wojewody w prowadzeniu postępowania w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przyznanie mu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w przepisach prawa, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że wobec pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania, uznać należy, że nie zostało ono wniesione, a tym samym skarżący nie wyczerpał wszystkich środków zaskarżenia. Organ wskazał, że termin do wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt rezydenta długoterminowego UE biegnie od momentu, w którym złożył wniosek w sprawie, stawił się w siedzibie organu lub wniosek jest wolny od braków formalnych. Dopiero wtedy można mówić o wszczęciu postępowania. Jednocześnie Wojewoda podniósł, że wejście w życie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy doprowadziło do zawieszenia wszystkich postępowań z udziałem cudzoziemców, a jeżeli termin się nie rozpoczął, złożenie wniosku nie inicjuje postępowania. Wskazał także, że [...] Urząd Wojewódzki w [...] wraz ze wszystkimi jego delegaturami boryka się z ponadnormatywnym wpływem spraw. Z tego względu, postępowania ulegają wydłużeniu i trudno o terminowe załatwienie spraw. Istotna jest także częsta rotacja kadry urzędniczej. Organ wniósł także o oddalenie żądań skarżącego dotyczących przyznania mu sumy pieniężnej, wskazując, że tylko w rażących sytuacjach można stosować tak dolegliwy środek dyscyplinowania organu administracji publicznej.
Decyzją z [...] marca 2024 r., nr [...], Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
WSA w Poznaniu, wbrew odmiennemu stanowisku organu uznał skargę za dopuszczalną i wskazał, że nieistotne jest to, co ostatecznie stanie się z ponagleniem. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z [...] stycznia 2024 r., zatem przed zakończeniem postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji oddalając skargę powołał się na treść art. 100 d ust. 4 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), dalej u.p.o.U. i wskazał, że bieg terminu załatwienia sprawy został zawieszony przed upływem ustawowego terminu do jej załatwienia i zawieszenie to trwa do 30 czerwca 2024 r., co oznacza, że w tym okresie nie można zarzucić organowi opieszałości w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.
Sąd wyjaśnił, że co prawda postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE są zawieszone, ale nie oznacza to, że pozycja prawna obywateli Ukrainy jest przez to gorsza niż wszystkich innych obywateli, czy to polskich czy to innych cudzoziemców. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy ma na celu ex lege zalegalizowanie pobytu Ukraińców oraz przyznanie im szerokiej gamy świadczeń dla zabezpieczenia ich pobytu w Polsce w związku z trwającą na Ukrainie wojną. Ustawodawca wprowadził regulacje, które z mocy prawa przyznają status odpowiadający temu, o jaki starania podjął obywatel państwa trzeciego. Z tego względu nie sposób stwierdzić, że przewlekłość, jaka była zarzucana Wojewodzie, miała miejsce, kiedy rzeczywiście postępowania administracyjne zostały zawieszone. Wojewoda w tempie dopuszczalnym przez okoliczności faktyczne, ostatecznie wydał decyzję administracyjną, o którą wnioskował skarżący.
W skardze kasacyjnej B. H. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:
1) art. 3 § 2 pkt 9) p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/109/WE1 w związku z art. 223 i art. 210 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach poprzez ich niezastosowanie, mianowicie organ zobowiązany był wydać decyzję w terminie do 6 miesięcy (według dyrektywy: w najkrótszym możliwym terminie, nie później niż w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku, przy czym termin ten może zostać wydłużony jeszcze o trzy miesiące),
2) art. 3 § 2 pkt 9) p.p.s.a w związku z art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 k.p.a. i w związku z art. 37 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mianowicie organ winien był działać szybko i bez zbędnej zwłoki, a okresy bezczynności są znaczne.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 179a p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie skargi, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w obu instancjach.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 223 i art. 210 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach organ jest zobowiązany załatwiać sprawę w najkrótszym możliwym terminie, nie dłużej niż w ciągu 6 miesięcy. Norma ta stanowi wynik implementacji do polskiej ustawy postanowień przewidzianych w art. 19 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/109/WE. W analizowanej sprawie skarżący złożył wniosek [...] marca 2023 r. Sześć miesięcy minęło [...] września 2023 r., a [...] października 2023r. upłynęło siedem miesięcy od dnia złożenia wniosku. W tym czasie sprawa nie została załatwiona, a skarżący złożył skargę [...] lutego 2024 r., czyli po upływie dziesięciu i pół miesiąca, licząc od dnia złożenia wniosku.
Skarżący wskazał, że polski ustawodawca, wprowadzając do u.p.o.U. przepis wstrzymujący bieg terminów, a na przepis ten powołał się Sąd, dokonał tak naprawdę deimplementacji art. 19 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/109/WE, ponieważ dyrektywa nałożyła na państwo polskie zobowiązanie, aby tak przygotowało ustawę o cudzoziemcach, aby termin na załatwienie sprawy nie przekroczył siedmiu miesięcy od dnia złożenia wniosku. Ustawa o cudzoziemcach jest co prawda ustawą krajową, ale jej art. 223 i art. 210 ust. 1 jest następstwem wykonania zobowiązania międzynarodowego Polski (implementacji dyrektywy). Dyrektywa nie przewiduje możliwości wstrzymania biegu terminów, zatem polski ustawodawca nie może tego uczynić ustawą krajową (o pomocy obywatelom Ukrainy). Zgodnie z polską Konstytucją, którą sąd był zobowiązany stosować wprost, nie stosuje: się przepisów krajowych, jeśli nie można ich pogodzić z międzynarodowymi zobowiązaniami Polski. Tak jest w tym przypadku. Nie można wstrzymać biegu terminu, który do ustawodawstwa krajowego został wprowadzony w następstwie realizacji zobowiązań międzynarodowych (implementacji dyrektywy UE).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie jest usprawiedliwiona.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była zarzucana w skardze przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, o które skarżący wystąpił wnioskiem z [...] marca 2023 r.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji, oceniając sprawność postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zainicjowanej w/w wnioskiem stwierdził, że bieg terminu do załatwienia tej sprawy kształtowała dyspozycja art. 100d ust. 4 w zw. z art.100d ust.1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.U., zgodnie, z którym w okresie od dnia 15 kwietnia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie ww. sprawy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W związku z tym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w ww. sprawach w w/w okresie nie może być podstawą stwierdzenia prowadzenia postępowania przez organ w sposób przewlekły.
W świetle tej oceny prawnej powiązanej z przedmiotem skargi dotyczącej przewlekłego prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej nie jest zrozumiały zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., tj. przepisu dotyczącego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Niezależnie od powyższego, brak jest powodów, by Sądowi I instancji mogło być przypisywane uchybienie regulacji wymienionej w art. 3 § 2 p.p.s.a., jeżeli Sąd ten, uznając sprawę za pozostającą w swojej właściwości (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), przeprowadził wymaganą kontrolę działania administracji w zakresie określonym we wniesionej przez skarżącego skardze.
Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do podniesionych w nich zagadnień Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2025 r., w sprawie sygn. akt II OSK 1661/24 (w której skarga kasacyjna jest takiej samej treści jak w tej sprawie), a zaprezentowane tam trafne argumenty prawne przyjmuje jako własne.
Stwierdzić zatem należy, że w zarzutach skargi kasacyjnej nie podjęto merytorycznej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, wykazującej jego prawną wadliwość na gruncie stosowanych przepisów u.p.o.U., a także w żaden sposób, nawet nie nawiązał do przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wniosków interpretacyjnych odnoszących się do art. 100d ust. 4 w/w ustawy, co wpływa bezpośrednio na dokonywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę zaskarżonego wyroku. Za niedostateczne uznać bowiem należy samo przytoczenie w skardze kasacyjnej art. 223 ust. 1 i art. 210 u.c. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 oraz art. 37 k.p.a. i traktowanie wymienionych regulacji jako naruszonych, jeżeli istotą oceny prawnej sformułowanej przez Sąd I instancji jest stwierdzenie, że ciążący na Wojewodzie obowiązek rozpatrzenia żądania cudzoziemca nie później niż w terminie 6 miesięcy, który jest kształtowany przywołaną regulacją prawną, został wyłączony przez przepis szczególny, którego zarówno znaczenie prawne, jak i dopuszczalność zastosowania nie zostały objęte granicami skargi kasacyjnej, o czym wspominano już powyżej. Skarżący kasacyjnie nie zarzucił także Sądowi I instancji uchybienia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 2 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania, co przekłada się na nieskuteczność zgłoszonych zastrzeżeń.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także w kontrolowanej sprawie powodów, by zaskarżony wyrok uznać za naruszający art. 91 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 19 ust. 1 Dyrektywy Rady 2003/109/WE z 25 listopada 2003r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 16, str. 44 ze zm.), dalej "dyrektywy 2003/109/WE". Wskazany przepis wskazuje bowiem terminy rozpatrzenia przez właściwe organy krajowe wniosku obywatela państwa trzeciego, rozróżniając termin zasadniczy (cztery miesiące) oraz termin przedłużony (dodatkowo o trzy miesiące), gdy do wniosku nie została dołączona dokumentacja dowodowa lub mają miejsce wyjątkowe okoliczności związane ze złożonym charakterem sprawy.
Skarżący w skardze kasacyjnej powołując się na wskazane powyżej regulacje, podniósł, że jego wniosek powinien zostać rozpatrzony zasadniczo nie później niż w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku, przy czym termin ten mógł zostać wydłużony jeszcze o trzy miesiące. Zauważyć jednak należy, że przywołany przepis, pojęciem wniosku określa składane przez rezydenta długoterminowego żądanie wydania zezwolenia na pobyt na terytorium drugiego państwa członkowskiego. tj. innego niż to, które po raz pierwszy przyznało status rezydenta długoterminowego obywatelowi państwa trzeciego oraz w którym osoba długotrwale zamieszkująca wykonuje prawo pobytu stosownie do art. 2 lit. d dyrektywy (art. 15 ust. 1), albo wniosek członka rodziny rezydenta długoterminowego wykonującego prawo pobytu w drugim państwie członkowskim w związku z zamiarem dołączenia do niego (art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3). Sytuacji prawnej skarżącego nienależącego do kategorii "rezydenta długoterminowego, który nabył prawo do zamieszkiwania na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo, które przyznało mu status rezydenta długoterminowego" albo członka jego rodziny nie mógł kształtować w żaden sposób wskazany w skardze kasacyjnej art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE (pod. wyrok NSA z 9 stycznia 2025 r., sygn. II OSK 1661/24, CBOSA) .
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.