II OSK 567/08

II OSK 567/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Wiesław Kisiel
Zofia Flasińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1173/06 - Wyrok WSA w Krakowie z 2007-03-16
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 17 pkt 8, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
art. 2, art. 7 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1173/06 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]w zakresie treści: § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a; § 7 ust. 1 pkt 11; § 10 pkt 6 w zakresie słowa "drogowych"; § 15; § 16 ust. 4 pkt 2; oraz rysunku planu w zakresie, w jakim odnosi się on do terenów otwartych oznaczonych symbolem ZO uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2008 r., sygn. II SA/Kr 1173/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zakresie treści § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 1 pkt 11, § 10 pkt 6 w zakresie słowa "drogowych", § 15, § 16 ust. 4 pkt 2 oraz rysunku planu w zakresie, w jakim odnosi się on do terenów otwartych oznaczonych symbolem ZO.
W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Rada Miasta K. w § 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a i § 15 zaskarżonej uchwały wyznaczyła obszar terenów otwartych oznaczony symbolem ZO, przeznaczając je pod różnorodne formy zieleni naturalnej i urządzonej, w tym grunty użytkowane rolniczo oraz istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne. Na terenach tych wprowadzono zakaz zabudowy oraz rozbudowy obiektów istniejących, jednocześnie dopuszczając możliwość lokalizacji na nich obiektów małej architektury z wykluczeniem śmietników, urządzonych ciągów pieszych oraz ścieżek rowerowych po linii przebiegu istniejących ścieżek i dróg polnych oraz lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie ma innych technicznych możliwości prowadzenia ich w innym terenie.
Zdaniem Sądu I instancji, ustalenie przez organ takiego rodzaju przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZO w sposób istotny narusza prawo, albowiem Rada Miasta K. nie wzięła pod uwagę faktu, iż na obszarze tym znajdują się grunty rolne, a przyjęty w zaskarżonej uchwale sposób przeznaczenia omawianego terenu prowadzi do sprzecznego z prawem "odrolnienia" tych gruntów. Organ dopuścił tym samym możliwość zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze (zarówno w zakresie przeznaczenia podstawowego dla tych terenów jako terenów zieleni naturalnej i urządzonej, jak i przeznaczenia dopuszczalnego) bez uzyskania wymaganej przepisami prawa zgody właściwego organu. Sąd wskazał, iż przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w sposób enumeratywny w tym zakresie określa, jakiego rodzaju grunty są gruntami rolnymi i absolutnie do gruntów tych nie zalicza terenów zieleni naturalnej i urządzonej. W szczególności nie może tutaj chodzić - zdaniem Sądu I instancji – o zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 tej cyt. ustawy, gdyż ta kategoria została wprost wskazana w § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, na obszarze oznaczonym symbolem ZO nie mogła również być dopuszczona lokalizacja małej architektury, urządzonych ciągów pieszych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym z uwagi na rolny charakter znajdujących się tam gruntów.
Sąd I instancji stwierdził, że niejednoznaczne sformułowanie przeznaczenia podstawowego terenów oznaczonych symbolem ZO nie było zamierzone przez organ planistyczny, lecz jest wynikiem błędnego założenia przyjętego przy sporządzaniu projektu planu i jego zapisów. Ustalając przeznaczenie tych terenów, wzięto pod uwagę w szczególności sytuację faktyczną nieruchomości objętych regulacją tego planu (łąki, stare sady, nieużytkowane obecnie rolniczo grunty itp.), sposób ich użytkowania i stan zagospodarowania. Sąd podkreślił, że istotą planowania przestrzennego jest planowanie przestrzennego wykorzystania terenu w przyszłości. O ile zatem gmina w zakresie władztwa planistycznego może określać cele, jakie chce osiągnąć na danym obszarze, np. chronić go przed zabudową, zachować jako teren zielony, to powinna to czynić w odniesieniu do przyszłości. Zdaniem Sądu I instancji, to nie sytuacja faktyczna, aktualny sposób zagospodarowania danego terenu ma decydować o treści planu i przyszłym przeznaczeniu terenu, lecz plan ma regulować przyszły sposób zagospodarowania (ewentualnego zainwestowania) terenu. Organy planistyczne, chcąc chronić teren oznaczony symbolem ZO przed zabudową i utrzymać jak największą powierzchnię terenów zielonych, powinny jednak wziąć pod uwagę, że grunty objęte tymi terenami pozostają nadal w strukturze terenów rolniczych i figurują w ewidencji gruntów jako rolne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Rada Miasta K. miała możliwość innego określenia przeznaczenia podstawowego terenów ZO i oznaczenia ich odpowiednim symbolem zgodnie z nomenklaturą zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1587), które w Załączniku nr 1 przewiduje dla użytkowania rolniczego liczne odpowiedniki, które nie zostały wykorzystane w trakcie sporządzania planu: "R- tereny rolnicze", "RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich", "RM" - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Natomiast w odniesieniu do terenów zieleni cytowane wyżej rozporządzenie przewiduje m.in. oznaczenia takie jak: "ZN - tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody", "ZL"- lasy", "ZP - tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje".
Zdaniem Sądu I instancji, w świetle treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. możliwe było mieszane określenie przeznaczenia omawianego terenu. Organ planistyczny mógł wprowadzić do planu obszar o symbolu ZO - tereny otwarte, precyzując jednak dokładnie jego przeznaczenie podstawowe (charakteryzując tym samym jego odmienność w stosunku do innych terenów o zbliżonym sposobie zagospodarowania np. "R", "ZN", "ZL" itp.) ze szczególnym uwzględnieniem, że tereny te obejmują grunty rolne.
Sąd I instancji podzielił także należy zarzut Wojewody M., że w § 16 kwestionowanej uchwały wyznaczono sprzecznie z prawem tereny leśne (ZL), dopuszczając na nich w ust. 4 pkt 2 "lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie ma innych technicznych możliwości przeprowadzenia ich w innym terenie". Sąd wskazał, iż teren oznaczony w kwestionowanym planie miejscowym symbolem "ZL", to w całości istniejący las, znaczony także na mapie ewidencji gruntów symbolem Ls. Niedopuszczalne jest więc ustalanie innego niż leśne przeznaczenia tego terenu, bez uzyskania zgody właściwego organu i bez wydzielenia takiego terenu liniami rozgraniczającymi w planie miejscowym. Kwestionowany zapis § 16 ust. 4 pkt 2 stanowi – zdaniem Sądu - naruszenie art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz.435 z późn. zm.), który zawiera katalog gruntów zaliczanych do gruntów leśnych oraz art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody organu właściwego. W świetle art. 3 ustawy o lasach do funkcji leśnych nie zalicza się urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Sąd I instancji wskazał, iż na terenach leśnych jest możliwe jedynie sytuowanie urządzeń turystycznych (parkingów, pól biwakowych, wież widokowych, kładek, szlaków turystycznych), do których nie można zaliczyć ww. sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.
Sąd I instancji podzielił także argumentację strony skarżącej dotyczącą zapisów zawartych w:
- § 7 pkt 11, o treści: "lesie miejskim - należy przez to rozumieć las stanowiący własność publiczną traktowany jako przestrzeń publiczna o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej", z uwagi na to, iż pojęcie to odniesiono do obowiązujących regulacji ustawowych (ustawy – Prawo budowlane), a niedopuszczalne jest definiowanie pojęć, uzupełnianie regulacji ustawowych w aktach rangi podstawowej (aktach prawa miejscowego) bez stosownego upoważnienia ustawy w tym względzie, w szczególności, jeżeli wiąże się to z nałożeniem na obywateli dodatkowych ograniczeń lub obowiązków;
- § 10 pkt 6 w zakresie słowa: "drogowych" (inwestycji) z uwagi na fakt, iż zgodnie z zapisem § 13 ust.1, dotyczącym "Komunikacji", ustalono, iż: "nie wyznacza się w obszarze planu terenów dróg publicznych - specyfika obszaru i sposób zagospodarowania terenów nie powodują konieczności ich wyznaczania".
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Miasta K., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 17 pkt 8 tej ustawy w zw. z art. 2, art. 7 ust. 1 i 2 z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 45, poz.435 ze zm.) poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, że doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie dla określonych terenów przeznaczenia nierolniczego i nieleśnego bez wymaganej prawem zgody.
Powołując się na powyższy zarzut, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta K. podniosła, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych konieczność uzyskania zgody właściwego organu zachodzi w przypadku, gdy gmina zamierza dokonać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Definicję "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" zawiera art. 4 ust. 6 tej ustawy, stanowiąc, iż przez pojecie to należy rozumieć ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zdaniem organu, Sąd I instancji błędnie uznał, iż do opisania terenów o charakterze rolniczym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą być literalnie przytaczane określenia zawarte w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka interpretacja tych przepisów pozostaje – zdaniem Rady – w sprzeczności z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, mówiącym, iż przeznaczenia takiego dokonuje się w miejscowym planie i należy przy tym brać pod uwagę całokształt jego ustaleń. Dla potwierdzenia swojego stanowiska, iż nie jest gruntem o przeznaczeniu rolnym tylko taki grunt, który zawiera się w katalogu art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Rada wskazała na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 11 maja 1998 r. (OPK 40/97, ONSA 1998/4/111), iż "ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego (ornego) nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem organu, z uchwały tej wynika, iż niezależnie od użycia w zapisach planu słów "rolne" czy "orne" o funkcji danego terenu decydują zakazy, jakie mają być na nim ustanowione.
Organ wskazał, iż funkcją nierolniczą będzie taki sposób wykorzystania gruntu, który po zgodnym z prawem wprowadzeniu na grunt spowoduje przekwalifikowanie ewidencyjne z użytku rolnego na inny użytek gruntowy i jednocześnie tego sposobu wykorzystania nie będzie można zaliczyć do żadnej z kategorii wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rada wskazała, iż w okresie pomiędzy uchwaleniem zaskarżonej uchwały a dniem 3 sierpnia 2007 r. nie nastąpiły na terenie oznaczonym w planie symbolem ZO zmiany w ewidencji gruntów (z wyjątkiem jednej decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej wydanej wskutek nieuchylenia wydanej przed wejściem w życie planu decyzji o warunkach zabudowy). Organ podkreślił, iż w trakcie uchwalania przedmiotowego planu miejscowego nie wystąpiono do właściwego organu o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych na terenach oznaczonych w planie symbolem ZO i gruntów leśnych oznaczonych symbolem ZL, gdyż takiej zmiany na tych terenach nie planowano, a celem zapisów wprowadzonych w § 15 i 16 uchwały była ochrona tych terenów przed zainwestowaniem. Zdaniem Rady, przeznaczenie terenów ZO może być bezspornie uznana za rolnicze, a terenów ZL – za leśne. Wolą Rady Miasta K. było bowiem zachowanie dotychczasowego przeznaczenia tych terenów, które odzwierciedlałoby istniejący stan zagospodarowania gruntów w obszarze planu.
W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie uznał, iż organ, przeznaczając omawiane tereny na cele określone w § 15 i 16 uchwały, naruszył zasady sporządzania planu miejscowego. Organ stwierdził, że jeżeli miałoby dojść do naruszenia prawa to tylko przez naruszenie trybu sporządzania uchwały, a konkretnie art. 17 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to nie było jednak w tym przypadku naruszeniem istotnym, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż niezależnie od tego czy wyszczególnione we wnioskach rolnych grunty objęłaby zgoda na ustalenie nierolniczego przeznaczenia tych terenów czy nie, przeznaczenie zgodnie z wolą gminy powinno być przeznaczeniem o treści ochronnej z jasno sprecyzowanym zakazem zabudowy.
Odnosząc się do stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności § 7 ust. 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały, który wprowadza definicję pojęcia "las miejski", organ wskazał, iż zapis ten mieści się w zakresie wykonywania władztwa planistycznego gminy, gdyż w ten sposób organ planistyczny odwołał się do zapisów "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta K.", w którym uchwalono, iż "przestrzeniami publicznymi są ważne tereny zielone", a także do treści art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wprowadza definicję "obszaru przestrzeni publicznej". Zdaniem organu, stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 10 pkt 6 uchwały w zakresie słowa "drogowych" jest nieuzasadnione, ponieważ zapis ten dotyczy wyłącznie inwestycji drogowych o charakterze niepublicznym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewoda podniósł, iż przyjęcie na obszarach ZO funkcji nierolniczych doprowadzi do utraty w znaczeniu planistycznym charakteru rolnego znajdujących się tam gruntów. Może to prowadzić do tego, że przy okazji kolejnej zmiany planu w tym obszarze, bez koniecznej w takich przypadkach zgody rolnej właściwego organu, dojdzie do zmiany przeznaczenia tych gruntów na cele np. zabudowy usługowej.
Uczestnik postępowania - Obywatelski Komitet Ratowania K. wniósł o oddalenie skargi Wojewody M.. Zdaniem Komitetu, zaskarżone przepisy planu miejscowego dobrze funkcjonują, a zatem słuszne jest, żeby plan nie podlegał procedurom sądowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Spór prawny w przedmiotowej sprawie sprowadza się w głównej mierze do tego, czy Rada Miasta K., ustalając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne terenów otwartych oznaczonych symbolem ZO (§ 15 ust. 2 i 4 uchwały) oraz przeznaczenie dopuszczalne terenów leśnych oznaczonych symbolem ZL (§ 16 ust. 4 pkt 2 uchwały), bez uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne naruszyła przepisy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Rozstrzygnięcie tego sporu wymaga analizy treści poszczególnych przepisów uchwały Rady Miasta K. z dnia [...], których nieważność została stwierdzona przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem w kontekście całości zapisów tej uchwały.
W odniesieniu do terenów otwartych (ZO), Sąd I instancji stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 3 a uchwały, który stanowi, że obowiązującymi elementami ustaleń planu wyznaczonymi na rysunku planu są m. in. tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym oznaczone symbolami identyfikacyjnymi, w tym tereny otwarte – ZO, jak również nieważność § 15 uchwały w całości. W § 15 ust. 2 uchwały gmina ustaliła podstawowe przeznaczenie terenów otwartych (ZO) na różnorodne formy zieleni naturalnej i urządzonej, w tym grunty użytkowane rolniczo oraz istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne. Sąd I instancji zakwestionował przede wszystkim sam sposób oznaczenia przedmiotowych terenów oraz sposób, w jaki gmina określiła ich przeznaczenie podstawowe, twierdząc, iż przeznaczenie to jest niejednoznaczne. Sąd ten wskazał, iż organ, chcąc odzwierciedlić aktualny sposób zagospodarowania tych terenów, powinien bądź odwołać się do nomenklatury zawartej w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1587), bądź ustalając mieszane przeznaczenie omawianego terenu, dokładnie sprecyzować jego przeznaczenie podstawowe (charakteryzując jego odmienność w stosunku do innych terenów o zbliżonym sposobie zagospodarowania np. "R", "ZN", "ZL" itp.) ze szczególnym uwzględnieniem, że tereny te obejmują grunty rolne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest błędne, gdyż Rada, wprowadzając oznaczenie przedmiotowych terenów jako terenów otwartych (symbol ZO) nie naruszyła zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Po pierwsze, zauważyć należy, iż wspomniany Załącznik nr 1 do wskazanego rozporządzenia określa jedynie podstawowe oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. Oznacza to możliwość wprowadzenia w projekcie planu innych oznaczeń przeznaczenia terenów, w szczególności oznaczeń dotyczących terenów, których przeznaczenie ma mieć charakter mieszany. W niniejszej sprawie oznaczenia zawarte w Załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia nie mogłyby charakteryzować w pełni przeznaczenia terenów oznaczonych w planie symbolem ZO, gdyż są to częściowo tereny rolnicze (łąki, stare sady, nieużytkowane obecnie rolniczo grunty itp.), częściowo tereny zieleni spełniające funkcje rekreacyjne. Oznaczenie tych terenów jako "terenów rolniczych" (symbol "R") powieliłoby tylko zapisy z ewidencji gruntów, a nie charakteryzowałoby ich planowanego zagospodarowania determinowanego przez dotychczasowy sposób ich użytkowania. Racjonalne było zatem przyjęcie dla określenia tych terenów pojęcia urbanistycznego "terenów otwartych".
Po drugie, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż możliwe jest ustalenie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, stanowiąc jedynie, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Taki pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 1278/06, niepubl.), stwierdzając, iż "przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów, zaś niejednokrotnie, z braku ustawowego zakazu, nie można wykluczyć mieszanego przeznaczenia". W przedmiotowej sprawie organ planistyczny nie naruszył więc prawa, ustalając mieszane przeznaczenie terenów otwartych (ZO) "na różnorodne formy zieleni naturalnej i urządzonej, w tym grunty użytkowane rolniczo oraz istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne", sankcjonując tym samym istniejący stan zagospodarowania tych gruntów. Nie są to bowiem tereny typowo rolne, gdyż są położone w granicach miasta K., częściowo stanowiąc tereny zieleni publicznej. Jak wynika z treści sporządzonej w toku procedury uchwalenia przedmiotowego planu "Prognozy oddziaływania planu na środowisko" (pkt.3.1) obszar ten należy do rejonów miasta o szczególnym znaczeniu dla ekosystemu przyrodniczego – jest to strefa buforowa dla jednego z kluczowych miejsc rekreacji mieszkańców K. o nadzwyczajnych walorach wypoczynkowych i widokowych, jakim jest teren Lasu W.. Przeznaczenie tych terenów zostało więc scharakteryzowane przez organ odmiennie od innych terenów o zbliżonym sposobie zagospodarowania z zaznaczeniem, iż tereny te obejmują grunty użytkowane rolniczo oraz istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne.
Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 i 2 z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż ustalenie § 15 ust. 2 i 4 zaskarżonej uchwały podstawowego oraz dopuszczalnego przeznaczenia terenów otwartych (ZO) wymagało uzyskania przez organy planistyczne uprzedniej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia znajdujących się tam gruntów rolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeznaczenie przedmiotowych terenów pod "zieleń naturalną i urządzoną" nie powoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Wolą gminy było bowiem pozostawienie tych terenów w dotychczasowym sposobie użytkowania lub sposobie zmienionym na skutek przekształceń naturalnych. Wprowadzenie na tych terenach zakazu zabudowy i rozbudowy obiektów istniejących (§ 15 ust. 3 uchwały) chroni je przed zainwestowaniem i czyni zadość celom, dla jakich została wydana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tereny te pozostają nadal w planie terenami zielonymi, a grunty nadal – jak wskazała Rada - pozostają w ewidencji gruntów gruntami rolnymi (z wyjątkiem jednej decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej wydanej wskutek nieuchylenia wydanej przed wejściem w życie planu decyzji o warunkach zabudowy). Słusznie podnosi Rada Miasta K., iż do opisania przeznaczenia terenów o charakterze rolniczym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie muszą być literalnie przytaczane określenia zawarte w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż ustalając przeznaczenie konkretnych terenów należy uwzględnić ich specyfikę i dotychczasowy sposób zagospodarowania. Abstrahując od tego poglądu, wskazać należy, iż w omawianym przepisie uchwały odwołano się częściowo do treści art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustalając, iż tereny zieleni naturalnej i urządzonej to w szczególności "tereny użytkowane rolniczo oraz zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne". Przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 tej ustawy stanowią odpowiednio, iż gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz grunty pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi.
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż ustalenie przez gminę opisanej w § 15 ust. 4 zaskarżonej uchwały funkcji dopuszczalnej dla terenów otwartych ZO powoduje zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Podkreślić należy, iż treść tego przepisu powinna być odczytana z uwzględnieniem całokształtu uregulowań zaskarżonej uchwały, zwłaszcza, że § 15 ust. 5 stanowi, iż wszystkie podejmowane przedsięwzięcia w zakresie zagospodarowania terenu ZO nie mogą naruszać ustaleń zawartych w rozdziałach I i II.
Zgodnie z treścią § 15 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały na terenach otwartych ZO dopuszczono lokalizację obiektów małej architektury z wykluczeniem śmietników. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lokalizacja tego typu obiektów na wskazanym terenie nie spowoduje utraty przez ten teren charakteru rolnego. Definicja "obiektów małej architektury" zawarta jest w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr.207, póz. 2016 z późn. zm.). Są niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury oraz posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, a także obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku jak piaskownice, huśtawki, drabinki. Budowa takich obiektów nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego), nie wymaga również zgłoszenia właściwemu organowi, chyba, że dotyczy obiektów mających znajdować się w miejscach publicznych (art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego). Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzyskanie zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych jest wymagane w odniesieniu do gruntów o określonej powierzchni (ponad 0,5 dla gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III, ponad 1 ha dla pozostałych gruntów rolnych). Obiekty małej architektury są obiektami o stosunkowo niewielkich gabarytach i zajmują zazwyczaj bardzo niewielkie powierzchnie nieruchomości, nie przekraczające wskazanych powyżej norm. Zauważyć trzeba ponadto, że dla inwestycji, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę nie jest także wymagane wyłączenie z produkcji użytków rolnych (a contrario art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Z treści powołanych przepisów można wysnuć wiosek, że lokalizacja obiektu małej architektury na gruncie rolnym nie ma większego wpływu na faktyczną zmianę jego przeznaczenia i nie może uniemożliwić jego rolniczego wykorzystania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne jest także stanowisko Sądu I instancji, iż lokalizacja na terenach otwartych ZO niewyznaczonych na rysunku planu ciągów pieszych i ścieżek rowerowych (§ 15 ust. 4 pkt 2 uchwały) spowoduje "odrolnienie" tych terenów. Z treści tego przepisu wynika, iż ciągi piesze i ścieżki rowerowe mają być lokalizowane wyłącznie po linii przebiegu już istniejących ścieżek i dróg polnych. W Załączniku nr 3 do Uchwały Rady Miasta K. z dnia 26 kwietnia 2006 r. zatytułowanym "Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasad ich finansowania" wskazano, iż ścieżki rowerowe będą tworzone zgodnie z planowanym systemem tras rowerowych w K., z uwzględnieniem procedur obowiązujących w gminie, według przepisów wewnętrznych (pkt I.1.2). Jak wynika z treści "Prognozy oddziaływania planu na środowisko" przepisy wewnętrzne regulujące te zagadnienia zawarte są w zarządzeniu nr 2103/04 Prezydenta Miasta K. z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania "Standardów technicznych dla infrastruktury rowerowej Miasta K.". Przepisy te, uwzględniając wymogi ochrony środowiska, umożliwiają stosowanie nawierzchni nieutwardzonych na terenach o charakterystyce właściwej dla obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym. Realizacja ciągów pieszych i ścieżek rowerowych o nawierzchni nieutwardzonej, przebiegających po linii już istniejących ścieżek i dróg polnych nie spowoduje – zdaniem Sądu - utraty przez tereny otwarte ZO ich charakteru rolnego.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że zlokalizowanie na omawianym terenie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym (§ 15 ust. 4 pkt 3 uchwały) skutkować będzie zmianą przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. Analizując treść przepisów zaskarżonej uchwały, należy dojść do wniosku, iż zawierają one szereg zakazów i obwarowań, które mają na celu zmnimalizowanie szkodliwego wpływu tego rodzaju infrastruktury na te tereny. W § 15 ust. 4 pkt 3 uchwały zastrzeżono przede wszystkim, iż urządzenia i sieci infrastruktury technicznej będą mogły być realizowane na terenach otwartych tylko w przypadku braku innej technicznej możliwości przeprowadzenia ich w innym terenie. Z treści § 14 ust. 2 uchwały wynika, iż zakres inwestycyjnych przeznaczeń terenów podporządkowany jest ograniczeniu rozwoju zabudowy na większości obszaru objętego planem, dlatego też ustalone zasady nie powodują bezpośredniej potrzeby realizacji nowych inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej. Zakres regulacji planu w odniesieniu do infrastruktury technicznej ogranicza się do ustalenia zasad utrzymania, modernizacji i rozbudowy systemów, urządzeń i sieci tej infrastruktury (§ 14 ust. 3 uchwały). Odnośnie nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej wprowadzono m. in. nakaz realizowania sieci elektroenergetycznych i teletechnicznych jako kablowych (doziemnych), wykluczono możliwość przekraczania przeszkód terenowych za pomocą naziemnych przejść (§ 14 ust. 5 uchwały), wykluczono możliwość lokalizowania nowych obiektów i sieci elektroenergetycznych o napięciu wyższym niż 110 kV (§ 14 ust. 11 pkt 3 uchwały), zakazano lokalizowania wież i masztów radiokomunikacyjnych (§ 14 ust. 12 pkt 2 uchwały). Poza tym na całym obszarze obowiązywania planu utrzymano istniejący sposób zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków, wód opadowych, system gazowniczy. Systemy te opierają się na infrastrukturze technicznej położonej poza obszarem planu (§ 14 ust. 6-9 uchwały). W związku z powyższym stwierdzić należy, iż ewentualna lokalizacja na terenach otwartych ZO urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, zwłaszcza jeżeli sieci te będą przebiegać pod powierzchnią ziemi. W zaskarżonej uchwale zawarto bowiem szereg wskazanych powyżej norm dotyczących sposobu realizacji tej infrastruktury, które skutecznie chronią te tereny przed zainwestowaniem.
Powyższe uwagi odnieść należy też do terenów leśnych oznaczonych w planie symbolem ZL, na których również dopuszczono możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym (§ 16 ust. 4 pkt 2 uchwały). W przypadku tych terenów istotne jest także wprowadzenie w § 10 pkt 6 uchwały zakazu likwidacji i naruszania istniejącego drzewostanu z wyjątkiem wycinania pojedynczych drzew przy uwzględnieniu przepisów odrębnych.
Z rysunku planu wynika, iż tereny otwarte ZO i tereny leśne ZL, stanowiące przeważającą część obszaru objętego planem sąsiadują z kilkoma niewielkimi obszarami zabudowy mieszkaniowej (MN). Gmina ma obowiązek zapewnienia właścicielom nieruchomości położonych na tych obszarach możliwości korzystania z infrastruktury technicznej. W związku z tym konieczne jest dopuszczenie w planie możliwości lokalizacji na terenach otwartych i leśnych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym w przypadku, gdyby nie było innej technicznej możliwości przeprowadzenia tej infrastruktury na innym terenie, w szczególności na terenie położonym poza obszarem planu.
Konkludując, stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji błędnie bowiem uznał, iż Rada Miasta K., ustalając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne terenów otwartych oznaczonych symbolem ZO (§ 15 uchwały) oraz przeznaczenie dopuszczalne terenów leśnych oznaczonych symbolem ZL (§ 16 ust. 4 pkt 2 uchwały) naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności tych zapisów przez Sąd na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż ustalenie wskazanych powyżej funkcji tych terenów nie spowodowało zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, a zatem organy planistyczne nie były zobligowane do uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Całkowicie niezrozumiałe jest orzeczenie Sądu I instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały, w którym zawarto definicję pojęcia "las miejski". Przepis ten stanowi, iż przez pojecie "las miejski" należy rozumieć las stanowiący własność publiczną traktowany jako przestrzeń publiczna o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej. Pojęcia tego użyto w § 10 pkt 4 uchwały, który wprowadza zakaz budowy w granicach obszaru objętego planem ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m oraz ogrodzeń pełnych od strony dróg, placów i innych miejsc publicznych, w tym lasów miejskich. W przypadku ogrodzeń mających znajdować się od strony lasów miejskich wprowadzono w tym przepisie również określone wymagania dotyczące prześwitów. Celem wprowadzenia tych zapisów planu było ograniczenie możliwości wznoszenia ogrodzeń od strony Lasu W., przez skraj którego przebiega ścieżka spacerowa o dużych walorach widokowych. Pojęcie "las miejski" zostało sprecyzowane w ustaleniach planu, aby mogło być jednoznacznie interpretowane w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy -Prawo budowlane. Organ określił tym samym dokładnie, w ramach przysługującego mu tzw. władztwa planistycznego, w których miejscach na obszarze objętym planem obowiązuje zakaz budowy określonego rodzaju ogrodzeń. Zdaniem Sądu I instancji, wprowadzając to pojęcie w zaskarżonej uchwale, organ dokonał uzupełnienia aktem prawa miejscowego regulacji ustawy – Prawo budowlane. Odnosząc się do tego stwierdzenia, podkreślić należy, iż istotą planowania przestrzennego w gminie jest właśnie wprowadzanie norm precyzujących m.in. parametry określonego rodzaju zabudowy na konkretnie wskazanych obszarach objętych planem miejscowym. Wynika to wyraźnie z treści art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Organy planistyczne mają również obowiązek sprecyzowania, jakich obszarów dotyczą określone ograniczenia zabudowy. W niniejszej sprawie ustalono ograniczoną możliwość budowy ogrodzeń od strony m. in. lasów miejskich zdefiniowanych w § 7 ust. 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadnione jest również stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 10 pkt 6 uchwały w zakresie słowa "drogowych". Zapis ten nie dotyczy dróg publicznych, których wyznaczenia nie przewidziano na obszarze planu (§ 13 ust. 1 uchwały), lecz dróg dojazdowych (wewnętrznych), o których mowa w § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały.
Przyjąć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdzając w zaskarżonym wyroku nieważność wyszczególnionych uregulowań uchwały Rady Miasta K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], uznał, iż pozostałe zapisy tej uchwały są zgodne z prawem. Rozpoznając merytorycznie skargę Wojewody M., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony akt prawa miejscowego w części, w której została stwierdzona nieważność uchwały również nie narusza prawa. Z powyższych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok został wydany jedynie z naruszeniem prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.