II OSK 566/05

II OSK 566/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Barbara Gorczycka -Muszyńska
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
II SA/Op 201/04 - Wyrok WSA w Opolu z 2005-02-03
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz /spr./, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Barbara Gorczycka-Muszyńska, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Op 201/04 w sprawie ze skargi H. F. na uchwałę Rady Powiatu w K. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Rady Powiatu w Kluczborku na rzecz skarżącego H. F. kwotę 261 (słownie: dwieście sześćdziesiąt ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Op 201/04, oddalił skargę H. F. na uchwałę Rady Powiatu w K. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia spółki akcyjnej.
Z uzasadnienia wyroku i akt wynika, iż w dniu 16 października 2003 r. Rada Powiatu w K., na podstawie art. 12 pkt 8 lit. g ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) podjęła uchwałę, tworząc spółkę akcyjną pod nazwą Powiatowe Centrum Zdrowia w K. W § 2 wskazano, iż celem spółki jest prowadzenie działalności medycznej, a przedmiotem działalności jest prowadzenie: stacjonarnej opieki zdrowotnej na oddziałach: wewnętrznym, chirurgii ogólnej, dziecięcym, laryngologicznym, ginekologiczno-położniczym – noworodkowym, intensywnej opieki medycznej i w pracowniach diagnostycznych, przyszpitalnych, poradni specjalistycznych, pomocy doraźnej, Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia.
Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skargę na powyższą uchwałę wniósł H. F., na podstawie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i domagał się stwierdzenia jej nieważności. Jego zdaniem, zaskarżoną uchwałą powiat K. de facto tworzy niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, do czego nie jest uprawniony przepisem art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Natomiast konstytucyjny obowiązek, nałożony na powiat art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, winien być wykonywany przez powiat zgodnie z przepisem art. 4 tej ustawy, tj. w sposób określony ustawą, a taką jest jedynie ustawa o z.o.z. Wyklucza to możliwość utworzenia spółki w celu wykonywania tego zadania przez powiat, bowiem nie ma tu zastosowania art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym. Powiat nie jest uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej, wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Zakazuje tego art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, a taką działalność prowadzić ma utworzona spółka. Jako obywatelowi RP, mieszkańcowi miasta K. i płatnikowi składek zdrowotnych, nadto radnemu rady miejskiej, reprezentującemu interesy mieszkańców gminy K., art. 68 Konstytucji RP gwarantuje prawo do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń, zaś art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, nakłada na powiaty obowiązek wykonywania zadań publicznych o charakterze ponad gminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia, zgodnie z ustawą.
W myśl ustawy o zakładach opieki, organy samorządowe mogą tworzyć jedynie publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Próba stworzenia przez Powiat K. niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej w formie nieprzewidzianej prawem, powoduje uszczuplenie w systemie publicznej opieki zdrowotnej, co narusza obywatelskie prawo skarżącego do ochrony zdrowia i uniemożliwia korzystanie z uprawnień do bezpłatnej opieki zdrowotnej. W przyszłości zagraża możliwością utraty mienia społecznego, które winno służyć ochronie zdrowia i jest wieloletnim dorobkiem całej społeczności lokalnej.
Tym samym, uchwała podjęta przez Radę Powiatu w K. wpływać może bezpośrednio na jego – wynikające z przepisów prawa – uprawnienia, a wobec tego spełniona została przesłanka z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, uzasadniająca wniesienie skargi.
W odpowiedzi na skargę, Powiat K. wniósł o jej oddalenie wskazując, że Rada Powiatu w K., zaskarżoną uchwałą utworzyła spółkę akcyjną – Powiatowe Centrum Zdrowia w K., której celem jest prowadzenie działalności medycznej wymienionej w jej treści. Natomiast powołana spółka posiadająca osobowość prawną, może tworzyć niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, co jest zgodne z art. 8 ust. 3 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.).
Konstytucyjny obowiązek Państwa oraz samorządu powiatowego, określony w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, został wypełniony i zapewniono mieszkańcom powiatu dostęp do bezpłatnej opieki medycznej. Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, Rada Powiatu może tworzyć spółki i z tego prawa skorzystała, w celu bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie opieki medycznej. Podjęte przez Radę Powiatu czynności nie powodują uszczuplenia w systemie opieki zdrowotnej, nie zagrażają możliwości utraty mienia publicznego i służą ochronie zdrowia. Wobec tego nie doszło, wbrew zarzutom skargi, do naruszenia obywatelskiego prawa do ochrony zdrowia i uniemożliwienia korzystania z uprawnień do bezpłatnej opieki zdrowotnej, zagrożenia możliwością utraty mienia społecznego.
W dodatkowym piśmie skierowanym do Sądu z dnia 20 października 2004 r., skarżący ponowił argumentację wykazując naruszenie zaskarżoną uchwałą przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ustawy o samorządzie powiatu oraz Konstytucji RP.
Dodatkowo przedstawił przesłanki naruszenia interesu prawnego i uprawnienia w zakresie złożonej skargi, powołując się na fakt, iż w sprawie zakończonej wyrokiem – opublikowanym 19 lipca 2004 r. (sygn. akt II SA/Wr 2887/03), w którym WSA stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w K. o likwidacji Samodzielnego Publicznego ZOZ w K. i przesłanka ta nie była przez Sąd kwestionowana. W sprawie dot. utworzenia spółki PCZ SA interes prawny skarżącego pozostaje w dużej części analogiczny, bowiem relacja na linii potencjalny pacjent – zakład nie ulega jakimkolwiek zmianom in plus, a wręcz dalszemu pogorszeniu.
Reasumując, interes dający skarżącemu legitymację strony postępowania sądowoadministracyjnego, ma – jego zdaniem – charakter prawny, a nie faktyczny i wywodzi się z przepisów prawa materialnego, tj. Konstytucji (art. 2, 7, 68) i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 8, 38, 43, 54, 55, 60) oraz ustrojowego – ustawy o samorządzie powiatu (art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 8 ust. 1). Ma on charakter indywidualny, bowiem spośród ogółu mieszkańców powiatu K., godzi m.in. w konstytucyjnie gwarantowane publiczne prawo do ochrony zdrowia skarżącego, a także konkretny, gdyż bezprawna zmiana statusu publicznego szpitala i majątku publicznego na wyłączony spod społecznej kontroli niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, jest czynnością prawną, znajdującą potwierdzenie w okolicznościach faktycznych i zaistniałych zdarzeniach prawnych oraz realny, bowiem z chwilą wejścia w życie skarżonej uchwały, nastąpiło owe realne naruszenie prawnego interesu skarżącego i w konsekwencji utrata przez skarżącego konkretnych korzyści przyznanych przez przepisy prawa (stabilność, trwałość, nieodpłatność i równość – prawnie gwarantowana wyłącznie w doniesieniu do publicznej opieki zdrowotnej, a ponadto utrata majątku przez podmiot, z którego usług skarżący ma prawo korzystać). Naruszenie interesu również ma aktualny charakter, ponieważ stan bezprawny wywołany uchwałą Rady Powiatu w sprawie utworzenia spółki akcyjnej, utrzymuje się od dnia jej podjęcia i to pomimo wykonalności wyroku WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2004 r., a który to wyrok przez powiat nie jest wykonywany.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Uznając, iż skarżący spełnił wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa Sąd ocenił, że uchwała ta należy do spraw z zakresu administracji publicznej (art. 12 pkt 8 lit. g ustawy).
Skarżący nie wykazał natomiast, że został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie.
Zdaniem Sądu – o istnieniu interesu prawnego stanowią przepisy prawa materialnego. Pojęcie interesu prawnego i uprawnienia nie jest zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 niepubl.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna, albo też jednostkowa i konkretna. Interes prawny, a także uprawnienie, o których mowa w art. 87 ust. 1, powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, które kreowałyby ten interes. Art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jest przepisem kompetencyjnym i statuuje jednostki uprawnione do tworzenia zakładów opieki zdrowotnej o charakterze publicznym i niepublicznym. Art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym zawiera zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez powiat, zaś art. 4 ust. 1 wymienia zadania powiatu nakładając w pkt 2 obowiązek ochrony i promocji zdrowia.
Przepisy art. 68 Konstytucji i art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zapewniają obywatelom prawo do opieki zdrowotnej.
Zaskarżona uchwała o utworzeniu spółki akcyjnej, tj. o powołaniu komunalnej osoby prawnej, której celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, nie pozbawia skarżącego prawa do opieki zdrowotnej. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, utworzona spółka akcyjna ma świadczyć właśnie działalność medyczną, a przedmiotem działalności są świadczenia zdrowotne. Nie wprowadzono w niej żadnych ograniczeń w dostępie do świadczeń zdrowotnych. Nie można przeto mówić o naruszeniu interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przez wskazane przepisy.
Nie można także zaaprobować poglądu skarżącego , że zaskarżona uchwała "de facto" tworzy niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. W myśl przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, niepubliczny zakład opieki zdrowotnej może utworzyć osoba prawna, m.in. spółka akcyjna, gdy spełnione zostaną odpowiednie warunki i zachowany tryb ustawy o zoz, zaś zakład opieki zdrowotnej może rozpocząć działalność dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru (art. 12 ust. 1).Na mocy zaskarżonej uchwały utworzono spółkę akcyjną, a dopiero powstała osoba prawna może utworzyć niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. W przedmiotowej sprawie, należy więc mówić o zamiarze, a nie fakcie, zatem argumenty, iż na mocy tej uchwały skarżący został pozbawiony prawa do opieki zdrowotnej są chybione. Powoływany przez skarżącego art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, jak też art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym, nie zawiera unormowań, w oparciu o które można byłoby skutecznie żądać działania organu zmierzającego do zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia działalności organu sprzecznej z potrzebami danej osoby. Nie może mieć wpływu na ocenę niniejszego rozstrzygnięcia podnoszony przez skarżącego fakt, niekwestionowania interesu prawnego i jego naruszenia w innej sprawie, która toczyła się przed Sądem, albowiem każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie, w oparciu o obowiązujące przepisy.
Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą.
Związek taki musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości powodując następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień.
Nie wzmacnia stanowiska skarżącego powoływanie się na mandat radnego, gdyż nie daje on uprawnień do wniesienia skargi.
Wobec tego, że skarżący nie przedstawił konkretnych przepisów, z których wynikałoby, że zaskarżoną uchwałą naruszono interes prawny, bądź też uprawnienie skarżącego, Sąd oddalił jego skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. F., reprezentowany przez radcę prawnego P. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 8 lit. g, art. 79 ust. 1 zd. I, art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 38 ust. 4 i 5 w zw. z art. 53a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, art. 68 w zw. z art. 2 Konstytucji, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, art.88 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) oraz naruszenie przepisów postępowania art. 151 i 147 w zw. z art. 50 § 1 i 2, art. 3 § 1 i art. 106 § 3 w zw. z art. 101 § 1 pkt 2 i art. 141 § 2 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona powtarza argumentację zamieszczoną w skardze i pismach procesowych. Zwalczając pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku, że skoro w dacie podjęcia uchwały nie został utworzony niepubliczny zoz, to do naruszenia prawa nie doszło, strona podnosi, iż Sąd nie uwzględnił, że jedynym i naturalnym skutkiem podjęcia uchwały, jest powołanie w drodze aktu notarialnego, publicznego ZOZ (do czego już doszło), a więc do powstania skutku, którego dotyczyły wywody skarżącego. Fakt ten wynikał już w trakcie podejmowania uchwały, skoro w uzasadnieniu projektu stwierdzono, że do prowadzenia działalności, spółka akcyjna utworzy następnie niepubliczny ZOZ.
Nie godząc się z przedstawioną przez Sąd wykładnią przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, prowadzącą do konstatacji, że o naruszeniu interesu skarżącego można by mówić kiedy w wyniku realizacji uchwały doszłoby do powstania uszczerbku zdrowotnego lub majątkowego skarżący podkreśla, że przepis ten zawiera w sobie dwie normy prawne, które mogą mieć zastosowanie kumulatywne, o czym przesądza użycie zaimka "lub".
Skarżący właśnie na tę drugą normę (chodzi o naruszenie uprawnienia) wielokrotnie zwracał uwagę w wystąpieniach do Sądu, a mimo to została ona zignorowana przez Sąd. Ponadto obie powyższe normy dają legitymację do wniesienia skargi wyłącznie wskutek naruszenia sfery prawnej skarżącego nie zaś jego sfery dóbr osobistych czy majątkowych.
Wskazana norma znajduje konkretyzację w przepisach ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, która stwarza dla mieszkańców obwodu lub rejonu pierwszeństwo uzyskania świadczeń zdrowotnych przed innymi osobami.
I tak art. 38 ust. 4 ustawy gwarantuje pierwszeństwo przyjęć, ust. 5 bezpłatność świadczeń zdrowotnych. Oba przepisy dotyczą wyłącznie publicznych ZOZ. Takich gwarancji nie daje stanowiący podstawę działania spółki kapitałowej PCZ SA –Kodeks spółek handlowych.
Zaskarżoną uchwałą utworzono taką Spółkę, której celem jest utworzenie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej.
W wyniku tego następuje bezprawne przeniesienie zadań i środków na ich realizację ze sfery publicznej służby zdrowia, z której skarżący ma uprawnienie i pierwszeństwo do korzystania, do sfery niepublicznej – nastawionej na komercyjny zysk, zagrożony upadłością i tym samym utratą publicznego majątku. Nawet powszechnie krytykowany przez Sejm rządowy projekt reformy służby zdrowia, przewidywał możliwość tworzenia wyłącznie spółek użyteczności publicznej, a więc niekomercyjnych.
Akceptacja stanowiska organu powoduje powstanie pozasystemowego niepublicznego ZOZ, przejmującego zadania władzy publicznej z jednoczesnym zrzeczeniem się uprawnień i obowiązków w zakresie ochrony i promocji zdrowia przez podmiot, na który obowiązki takie nałożyła ustawa o samorządzie powiatowym. Uderza to w uprawnienia i interes prawny (a nie faktyczny) mieszkańców powiatu, którzy uprawnienia do podważenia tego rodzaju poczynań mają wyłącznie na drodze skargi do sądu administracyjnego.
System opieki zdrowotnej w Polsce jest koherentny i opiera się na zagwarantowanym Konstytucją i realizowanym ustawą o samorządzie powiatowym w normatywnym i racjonalnym powiązaniu z ustawą o zoz (w szczególności z art. 8, 43 i 60) prawie podmiotowym każdego obywatela do publicznej i nieodpłatnej opieki zdrowotnej. Strona powołuje się w tym zakresie na wywody zamieszczone w uzasadnieniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 12.10.2004 r. sygn. K 31/02 (OTKA 2004 nr 9, poz. 91 ) i z dnia 7.01.2004 r. sygn. K 14/03 (OTKA z 2004 r. nr 1, poz. 1). Zabezpieczeniem procesowym prawa podmiotowego do pozytywnych świadczeń ze strony państwa (w tym realizującego państwowe zadania samorządu powiatowego) jest właśnie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Systemowe i organizacyjne ukształtowanie ochrony zdrowia na zasadzie podziału na publiczne i niepubliczne jednostki organizacyjnej powoduje, że nie tylko przesunięcie w sferze zadań i majątków ale i każda zmiana w sferze organizacji publicznej służby zdrowia w postaci tworzenia placówek niepublicznych i wyposażenie jej w publiczny majątek, uzasadnia możliwość wniesienia skargi na podstawie art. 87 przez każdego mieszkańca powiatu, objętego działaniem publicznej służby zdrowia.
Zakres skutków takiego przesunięcia dotykający całej wspólnoty mieszkańców bez konsultacji społecznej, nie zezwala na zawężenie kręgu uprawnionych do zaskarżenia tylko do wojewody i prokuratora.
Stanowisko Sądu sprawia, iż nieuzasadnionego ograniczenia doznaje jawność życia publicznego i obywatelskie prawo do kontroli władz publicznych.
Narusza to także wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę praw nabytych. Nie jest do zaakceptowania stanowisko Sądu jakoby mieszkaniec powiatu nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, służącej przy zastosowaniu czytelnego obejścia prawa, utworzeniu niepublicznego szpitala przez powiat, jak wynika ze statuty PCZ SA – prowadzącego działalność gospodarczą bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.
Sąd celowo odrywa się przy tym od brzmienia art. 87 ust. 1, stanowiącego o możliwości zaskarżenia uchwały nie tylko ze względu na naruszenie interesu prawnego, ale i uprawnienia.
Naruszenie art. 53a ust. 2 ustawy o zoz polega na tym, że wyłącznie w przypadku likwidacji publicznego zoz, jego majątek, po zaspokojeniu wierzytelności staje się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, a o jego przeznaczeniu decyduje podmiot, który utworzył go. Wyrokiem WSA w Opolu sygn. akt II SA/Wr 2287/2003 stwierdzono nieważność uchwały z 19 listopada 2003 r. w sprawie likwidacji SP ZOZ w K., a więc Sąd unieważnił skutki uchwały.
Nie została zatem spełniona ustawowa przesłanka pozwalająca zadecydować o majątku publicznym. Okoliczność tę Sąd całkowicie pomija, mimo, że zaskarżona uchwała wchodzi w ciąg czynności o charakterze wieloetapowym, zmierzającym do dokonania transformacji prawnoorganizacyjnej w zakresie realizacji obowiązku ochrony zdrowia przez samorząd powiatowy. W wyniku wyroku WSA w Opolu z 19 lipca 2004 r. SP ZOZ jest instytucją nadal prawnie istniejącą, a powiat nie ma prawa do tworzenia jego sukcesorów, dysponowania i prywatyzowania należącego do niego mienia. Nie zostały zrealizowane wymagania z art. 53a ust. 1 ustawy o zoz, zgodnie z którym powiat, który utworzył publiczny zoz może pozbawić zakład składników przydzielonego lub nabytego mienia w przypadku – wyłącznie, połączenia, podziału albo przekształcenia zakładu, przeprowadzonych na zasadach określonych w ustawie. Żaden z opisanych przypadków nie zachodzi.
Sąd pominął zarzut naruszenia art. 68 Konstytucji, a ma on charakter ochronny i stanowi barierę dla przekształceń form prawnoorganizacyjnych w służbie zdrowia. W odniesieniu do publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie ma regulacji prawnej rangi ustawowej, pozwalającej na przekształcenie ich w spółki tak osobowe jak i handlowe. Nie przewiduje tego także ustawa z dnia 22 marca 2005 r. o restrukturyzacji finansowej publicznych zoz. Wyrok Sądu narusza Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego, gdyż sprawa ma publicznoprawny charakter, a wobec tego szeroki krąg adresatów. Legitymację mają więc mieszkańcy powiatu, gdyż zlikwidowanie publicznej jednostki i utworzenie niepublicznego zoz, prowadzącego działalność gospodarczą narusza ich interes w świetle art. 3 ust. 1 EKST, mający walor interesu prawnego (wyrok NSA z 19.01.2000 r. I SA 1670/99 niepubl.). Orzeczenie to wyjaśnia także wykładnię art. 87 ust. 1ustawy o samorządzie terytorialnym, odwołując się do art. 4 ust. 6 EKST, który przewiduje oboligatoryjny tryb konsultacji, a którego nie zastosowała w tej sprawie Rada Powiatu.
Skarżący przytacza liczne orzeczenia NSA, w tym wyrok Sądu Najwyższego z 9 grudnia 1003 r. IIIARN 51/93, w którym wyrażono pogląd, że za naruszającą interes prawny należy uznać uchwałę, która została podjęta z naruszeniem przepisów prawa lub bez wyraźnej podstawy prawnej.
Podobną konkluzję należy wysnuć także w odniesieniu do uprawnienia, będącego elementem składowym szerszej kategorii pojęciowej, jaką jest prawo podmiotowe. Zdaniem strony powołane przepisy prawa sprawiają, iż ma ona indywidualny, konkretny, realny i aktualny stan prawny, legitymujący go do skutecznego wniesienia skargi.
Sąd pominął, iż zaskarżona uchwała powołująca się na przepis art. 12 pkt 8 lit. g, ustawy o samorządzie powiatowym w istocie wydana została bez podstawy prawnej. Powołany przepis pozostawia do wyłącznej kompetencji rady powiatu sprawy tworzenia i przystępowania do spółek.
Stanowisko Sądu pozostaje w sprzeczności z utrwaloną liną orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i NSA w zakresie katalogów norm ogólnych, wyłącznie o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym i zawartych we wszystkich trzech ustawach składających się na prawo samorządu terytorialnego.
Źródłem istnienia i odrębności samorządu terytorialnego jest jego pozytywne unormowanie prawne; także i każde władcze działanie organów musi mieć swoją wyraźną i szczegółową podstawę prawną w ustawie.
Teza ta stanowi potwierdzenie dotychczasowej linii orzecznictwa, wyrażonej w uchwale TK z 27 września 1994 r. (sygn. W 10/93), w której stwierdzono, że zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy, nie może być rozumiana absolutnie, to znaczy w ten sposób, że samorząd może działać tam wszędzie, gdzie uzna to za stosowne, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. Powiat zatem nie może wykraczać poza ustawowo określoną listę jego zadań w drodze rozszerzenia ich przez same organy samorządowe.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd naruszył także przepisy prawa procesowego. Z naruszeniem art. 1 41 § 4 ustawy Po psa Sąd nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 4 i 5 oraz art. 53a przemawiającego za bezprawnością skarżonej uchwały.
Naruszono także przepis art. 106 § 3 ustawy nakazujący przeprowadzenie dowodu z dokumentów, o co wnosił skarżący, postulując przeprowadzenie dowodów ze statutu SP ZOZ i statutu PCZ SA i księgi rejestrowej.
Miało to na celu wykazanie różnicy w uprawnieniach skarżącego, jako korzystającego z SP ZOZ, który w wyniku dokonanego extra legem przekształcenia, pozbawiony został możliwości korzystania ze szpitalnego oddziału ratunkowego, nieprzewidywanego w usługach przekazanych do PCZ SA. Sąd naruszył także przepis art. 101 § 1 pkt 2 powołanej ustawy, gdyż wniosek dowodowy nie został utrwalony w protokóle.
Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała ma charakter przepisów prawa miejscowego – a więc do jej zaskarżenia legitymowany jest każdy członek wspólnoty samorządowej.
Konsekwencją tego jest – po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – konieczność stwierdzenia jej nieważności oraz uwzględnienie przez Sąd nieopublikowania jej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i tym samym naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji, art. 43 ust. 1 u.o.s.p. i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu akt normatywnych.
Skarżący domaga się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat K. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.
Zdaniem Powiatu, świadczenie usług przez Spółkę zapewnia obywatelom niezależnie od ich sytuacji materialnej, równy dostęp do świadczeń w ramach kontraktu w Narodowym Funduszu Zdrowia, co jest zgodne z art. 68 Konstytucji. W związku z tym, żaden obywatel nie został pozbawiony nieodpłatnej służby zdrowia. Działalność medyczną SP ZOZ w likwidacji zakończył 10 kwietnia 2004 r., a 11 kwietnia 2004 r. działalność rozpoczął Niepubliczny ZOZ, utworzony przez Spółkę PCZ, co świadczy o zachowaniu ciągłości świadczeń nieodpłatnych usług medycznych. Dodatkowo [...] czerwca 2004 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...], zapewniając sobie dostęp do informacji dot. kondycji ekonomicznej spółki oraz ustaliła, że nieruchomości niezbędne do prowadzenia działalności medycznej ZOZ – Szpital Powiatowy w K. nie będą zbywane.
Zdaniem Powiatu w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przekształcenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej w tzw. spółkę użyteczności publicznej, lecz nastąpiła likwidacja SP ZOZ oraz utworzenie nowego podmiotu PCZ SA, co czyni niezasadnym zarzut podjęcia uchwały bez wyraźnej podstawy prawnej, gdyż działanie powiatu znajduje uzasadnienie w ustawie o samorządzie powiatowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd odwoławczy, zgodnie z art.183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Jednak z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że jeśli zachodzi jedna z przesłanek nieważności wymieniona w art. 183 § 2 ustawy, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany uwzględnić przede wszystkim tę przesłankę i uchylić zaskarżony wyrok.
Sytuacja taka zachodzi w przedmiotowej sprawie, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i wydał wyrok mimo, iż pełnomocnik Powiatu K. nie był należycie umocowany. Reprezentujący Radę Powiatu radca prawny D. K. na rozprawie w dniu 25 stycznia 2005 r. poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku, legitymował się pełnomocnictwem podpisanym przez Przewodniczącego Rady – M. M. Do pełnomocnictwa tego nie załączono uchwały Rady Powiatu, udzielającej takiego pełnomocnictwa, bądź upoważniającej Przewodniczącego Rady do udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu.
Ustalenie podmiotu upoważnionego do udzielenia pełnomocnictwa, wymaga odwołania się do przepisów ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 z późn. zm.). W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy, powiat ma osobowość prawną, zaś jego organami są rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2).
Pierwszy z wymienionych organów, posiadający kompetencje) stanowiące wymienione w art. 12, realizuje je poprzez podejmowanie uchwał.
Rada stosownie do art. 14 ust. 1 powołanej ustawy wybiera ze swego grona przewodniczącego i jednego lub dwóch wiceprzewodniczących. Zadania przewodniczącego są ściśle określone przez ustawę i ograniczają się wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady (art. 14 ust. 3 ustawy).
Nie ma on zatem uprawnienia do reprezentowania powiatu, ani rady powiatu, a tylko w takim razie mógłby on udzielać pełnomocnictwa do reprezentowania strony w Sądzie.
Na gruncie obowiązującego prawa, oprócz Rady Powiatu, która podjęła zaskarżoną uchwałę nr [...], zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uprawnionym do reprezentowania Powiatu za zewnątrz jest starosta. Organ ten udzielił wprawdzie pełnomocnictwa radcy prawnemu D. K., lecz obejmowało ono tylko reprezentowanie strony przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który uwzględniając wniosek pełnomocnika dopuścił go do udziału w rozprawie, pod warunkiem przedłożenia pełnomocnictwa w zakreślonym terminie.
Konwalidacja tego braku nie odnosi się jednakże do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w którym powiat reprezentował radca prawny tylko na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Przewodniczącego Rady. Uchybienie to spełnia przesłankę nieważności postępowania, o której mowa w art.183 § 2 pkt 2 in fine ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podkreślić należy, iż w odniesieniu do pozycji prawnej przewodniczącego rady, już w wyroku z dnia 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/00, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd dopuszczający wniesienie skargi przez przewodniczącego rady gminy, lecz tylko wówczas, gdy uprzednio rada ta podjęła uchwałę, upoważniającą przewodniczącego rady do tej czynności (ONSA 1990 nr 4, poz. 2). Wymóg ten należy odnieść także do udziału przedstawiciela rady w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy skargę wniosła inna osoba. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.
Nie odnosząc się w tej sytuacji szczegółowo do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednakże uwagę, iż podniesione w niej zarzuty (skierowane do uchwały z dnia 16 października 2003 r.) będą wymagały wnikliwego zbadania przez Sąd I instancji.
Nie do zaakceptowania jest bowiem pogląd przytoczony przez Sąd, sprowadzający się do oceny legalności zaskarżonej uchwały w oderwaniu od następujących po niej działań i aktów Rady Powiatu, prowadzących – wbrew obowiązującym przepisom – do przekształcenia SPZ ZOZ w K. w Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej.
Na uwagę zasługuje argumentacja skarżącego, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, traktujący o zadaniach powiatu w zakresie promocji i ochrony zdrowia, wprost wymienia zadania określone ustawami.
Obowiązującą w tym przedmiocie jest ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.), która uprawnia do udzielania świadczeń zdrowotnych przez zakłady opieki zdrowotnej oraz przez osoby fizyczne wykonujące zawód medyczny lub przez grupową praktykę lekarską.
Z przepisu art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 tej ustawy wynika, iż jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć tylko publiczny zakład opieki zdrowotnej, natomiast niepubliczny zoz mogą tworzyć inne podmioty (wymienione w art. 8 ust. 1 pkt 4 - 8 ustawy).
Rozróżnienie powyższe ma nie tylko prawnoorganizacyjny charakter, lecz wiąże się z przekazanymi ustawą zadaniami jednostek samorządu terytorialnego oraz wyposażeniem publicznego zakładu w mienie państwa lub komunalne oraz gospodarowaniem przydzielonymi środkami finansowymi (art. 50 ust. 1 ustawy i 53 ust. 1).
Już z tych regulacji wynika zakaz powoływania, wyposażania w mienie i finansowania przez jednostki samorządu innych niż publiczne zakładów opieki zdrowotnej.
Dobitnie o tym świadczy przepis art. 8 ust. 10 ustawy o zoz, zakazujący tworzenia zakładu opieki zdrowotnej przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, co prowadziłoby do powstania tą drogą niepublicznego zakładu w oparciu o środki publiczne.
Utworzenie zaskarżoną uchwałą Powiatowego Centrum Zdrowia SA, zakładające równoczesną likwidację SP ZOZ w K., prowadziło do takiego przekształcenia, które sprzeciwia się obowiązującemu porządkowi prawnemu. Nie sposób więc oceniać zaskarżoną uchwałę w oderwaniu od innych aktów Rady Powiatu i oceny legalności tych działań.
Jeśli więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2004 r. II SA/Wr 2887/03 (obecnie już prawomocnym) uwzględniając skargę mieszkańców powiatu stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w K. z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, dopatrując się naruszenia interesu skarżących i licznych naruszeń prawa, to analizy takiej należy dokonać również w odniesieniu do zaskarżonej uchwały z dnia [...] października 2003 r., zwłaszcza w zakresie prawidłowej oceny przesłanki naruszenia uprawnień mieszkańców powiatu do świadczeń publicznej służby zdrowia realizowanych zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 68 ust. 2 Konstytucji.
W powołanym przepisie, Konstytucja zapewnia obywatelom niezależnie od ich sytuacji materialnej, równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych zastrzegając, że warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. W świetle powyższych regulacji, działania Rady Powiatu bez koniecznych, uprzednich zmian systemowych, wprowadzonych ustawą, jawi się jako oczywisty przypadek obejścia prawa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.