II OSK 564/20

II OSK 564/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 525/19 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2019-10-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 525/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] sp. z o. o. z siedzibą w P. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 525/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej: 1. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty A. z [...] lutego 2019 r., nr [...]; 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał na m.in. następujące ustalenia faktyczne:
[...] stycznia 2018 r. [...] S.A. z siedzibą w W. wystąpiła do Starosty A. o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]", w skład której wchodzą: wieża strunobetonowa o wysokości całkowitej 40,0 m n.p.t., wraz z konstrukcjami wsporczymi pod anteny sektorowe i mikrofalowe oraz fundamentem do posadowienia ramy stalowej i urządzeń sterujących w postaci szaf na działce nr ewid. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w A.
Organ pierwszej instancji decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest wystarczający do udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, bowiem zostały spełnione wymogi zawarte w przepisach prawa. Nie można zgodzić się z odwołującą spółką, że organ nieprawidłowo ustalił obszar ponadnormatywnego oddziaływania planowanej inwestycji. Wskazano, że załączony do projektu budowlanego rys. 14 przedstawia rzut poziomy zasięgu ponadnormatywnego promieniowania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie którego określono obszar oddziaływania planowanej inwestycji. Z projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że na projektowanej wieży znajdować się będą anteny sektorowe, które będą nadawać z częstotliwością 800MHz, 900MHz, 1800MHz, 2100 MHz w kanałach przydzielonych przez Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Wskazano w nim wszystkie wymagane parametry planowanej inwestycji m.in. wysokość wieży strunobetonowej, wysokość zawieszenia środka anten, maksymalne EIRP na antenę, zakres nachylenia, przebieg głównej osi wiązki promieniowania. Podano, że dla stwierdzenia czy projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, istotną kwestią jest ustalenie, czy inwestycja ta zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazanej kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Wskazano, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny oraz jej pochylenie. Z projektu budowlanego w części dotyczącej, m.in. kwalifikacji przedsięwzięcia na środowisko wynika, że równoważna moc promieniowania izotropowo anten sektorowych wynosi nie mniej niż 5.000 W (wskazana w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wartość określa odległość środka elektrycznego od miejsc dostępnych dla ludzi, tj. 150-200 m) oraz nie mniej niż 10.000 W (wskazana w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisk wartość określa odległość środka elektrycznego od miejsc dostępnych dla ludzi, tj. 200-300 m). Dla określenia czy projektowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięcia mogącego zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na załącznikach graficznych do powyższego opracowania przedstawiono rzuty poziome i pionowe przebiegu głównych osi promieniowania anten sektorowych w odległościach: 150 m, 200 m, 300 m od tych anten. W celu zakwalifikowania przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem istnieje konieczność wyznaczenia EIRP dla każdej anteny sektorowej, a następnie przeanalizowanie przebiegu odpowiedniego wektora wiązki głównej promieniowania dla każdej z tych anten. W celu kwalifikacji przedsięwzięcia należy zbadać czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników i w odległości zależnej od ich mocy. Celem ustalenia czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezbędne jest wykazanie czy w miejscach dostępnych dla ludności - na skutek realizacji planowanego przedsięwzięcia – będzie występowało ponadnormatywne promieniowanie emitowane przez anteny będące przedmiotem planowanego przedsięwzięcia. Analiza materiału dowodowego dowodzi, że w przedmiotowej sprawie miejsca dostępne dla ludzi nie znajdują się w osiach głównych wiązek promieniowania projektowanych anten. Stwierdzono, że w określonych w rozporządzeniu odległościach wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla każdej z projektowanych anten (przy uwzględnieniu jej azymutu i pochylenia) miejsca dostępne dla ludzi nie występują. Dlatego też organ pierwszej instancji słusznie zakwalifikował planowaną inwestycję jako niewymagającą uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z analizy dokumentów wynika jednoznacznie, że wiązki promieniowania ponadnormatywnego emitowane przez anteny sektorowe umieszczone na projektowanej stacji bazowej będą promieniowały w wolną przestrzeń niedostępną dla ludzi. Oprócz tego, analiza materiału dowodowego dowodzi, że wszystkie wymagane prawem parametry projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej zostały określone, zatem organy administracji architektoniczno-budowlanej posiadają wymagane dane, na podstawie których możliwe jest dokonanie oceny inwestycji pod kątem wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że wyjaśniono kwestię oddziaływania wnioskowanej inwestycji na środowisko. Ponadto organ pierwszej instancji zwrócił się do Burmistrza A. jako organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z prośbą o informację czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi z 17 stycznia 2019 r. Burmistrz A. stwierdził, że żadna z przewidzianych planowaną inwestycją anten nie spełnia kryteriów kwalifikacji określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Mając na względzie powyższe, planowana inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowania. Inwestor w projekcie budowlanym zawarł rysunki obrazujące przewidywany rozkład pól ponadnormatywnego promieniowania o wartościach wyższych od dopuszczalnych, sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Wysokość zawieszenia środka anten sektorowych wynosić będzie 30 m oraz 39 m, a zakres nachylenia anten wynosić będzie minimalnie 0° natomiast maksymalnie 6° oraz 8°. Z rysunków 3a oraz 3b znajdujących się w projekcie budowlanym (str. 23 i 24 projektu budowlanego) wynika, że anteny, które znajdować się będą na azymucie 80° będą emitowały ponadnormatywne promieniowanie w tilcie minimalnym na wysokości 22,3 m nad poziomem gruntu (maksymalny zasięg ponadnormatywnego oddziaływania - 120,5 m od anten), natomiast w tilcie maksymalnym 13,6 m (maksymalny zasięg ponadnormatywnego oddziaływania - 117,1 m od anten). Anteny na azymucie 210° oraz 320° będą emitowały ponadnormatywne promieniowanie w tilcie minimalnym na wysokości 31 m nad poziomem gruntu (maksymalny zasięg ponadnormatywnego oddziaływania - 125,1 m od anten), natomiast w tilcie maksymalnym na wysokości 21,8 m nad poziomem terenu (maksymalny zasięg ponadnormatywnego oddziaływania - 121,9 m od anten). Analizując przebieg ponadnormatywnego promieniowania anten umieszczonych na azymucie 80° oraz 320° stwierdzono, że istniejąca w tym miejscu zabudowa wynosi maksymalnie 8 m. Natomiast analizując anteny umieszczone na azymucie 210° stwierdzono, że istniejąca w tym miejscu zabudowa wynosi 6 m. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że istniejące zabudowania znajdują się w miejscach gdzie nie występuje ponadnormatywne oddziaływanie projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Wskazano również, że na terenie inwestycji i obszarze jej oddziaływania obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta A. Działka inwestycyjna położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 9 UA,S tj. teren istniejącej zabudowy administracyjnej, zaplecza technicznego służb drogowych oraz stacji paliw, z możliwością dalszej rozbudowy. Ponadto na mocy art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów i ograniczeń. Zgodnie z powyższym lokalizacja planowanej inwestycji może zostać zrealizowana na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w A., gdyż lokalizacja ta jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa. Podkreślono, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie planowanej inwestycji nie obowiązują żadne zakazy ani ograniczenia dotyczące sytuowania stacji bazowych telefonii komórkowych. Analiza hipotetycznej zabudowy na terenach znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji wykazała, że dopuszczalna wysokość przyszłej zabudowy regulowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest niższa od wysokości, na której zasięg promieniowania emitowany przez anteny sektorowe będzie ponadnormatywny. Podkreślono też, że na terenach dopuszczających zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowę mieszkaniową maksymalna wysokość nowych obiektów wynosi 2,5 kondygnacji, a jak wcześniej wyjaśniono ponadnormatywne oddziaływanie planowanej inwestycji znajduje się na wysokości min. 13,6 m nad poziomem terenu. Organ odwoławczy odniósł się również do kwestii aktualnie sporządzanych przez Burmistrza Miasta A. zmian planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazanych przez Burmistrza A. w piśmie z [...] stycznia 2019 r. Wskazano, że wymieniona w ww. piśmie działka o nr ewid. [...] (wobec której sporządzana jest zmiana planu zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem działki tej na usługi oświatowe) oraz działki o nr eiwd. [...] i [...] (które w projektowanej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowić będą działki do zabudowy wielorodzinnej), znajdują się poza obszarem oddziaływania planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, dlatego też ewentualne zmiany funkcji ww. działek nie mają wpływu na rozstrzygnięcie tej decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia wpływu oddziaływania pól elektromagnetycznych na zdrowie ludzi i określenia czy efekty tego działania mają negatywny wpływ stwierdzono, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do ogólnego badania wpływu oddziaływania pól elektromagnetycznych na zdrowie ludzi. Organy administracji architektoniczno-budowlanej opierają się na przedłożonej dokumentacji zawartej w projekcie budowlanym dotyczącym konkretnej inwestycji. W projektowanej stacji bazowej anteny zostaną umieszczone w taki sposób, że strefy ich promieniowania ponadnormatywnego pozostają w obszarach niedostępnych dla ludzi, co świadczy o braku negatywnego wpływu na przebywających ludzi.
Organ odwoławczy jeszcze raz podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza jasną i precyzyjnie określoną funkcję terenu inwestycyjnego, ale nie sprzeciwia się przy tym lokalizowaniu inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W konkluzji Wojewoda [...] stwierdził, że przeprowadzona analiza materiału dowodowego dowiodła, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a organ pierwszej instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowody. Skargę na decyzję złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w P.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. W merytorycznym uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie została wyjaśniona kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko. Wskazał na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno – budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostepnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wyjaśnił, że przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakazuje wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ ma obowiązek każdorazowo zbadać, czy objęte wnioskiem przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie jego oddziaływania na środowisko i uzyskania kończącej je decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. Art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, przewiduje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tych względów dla stwierdzenia czy projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko istotną kwestią jest ustalenie, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zakresy znaczeniowe tych pojęć zostały unormowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.). Sad wojewódzki zacytował treść § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, wyjaśnił, że dominujące w orzecznictwie stanowisko przyjmuje, że dla dokonania prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów, zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, ani tych mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza brak konieczności przeprowadzania procedury uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zostało to ustalone na podstawie informacji udzielonej przez Burmistrza A., czyli organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pismem z [...] stycznia 2019 r., ale w piśmie tym oceniono promieniowanie pojedynczych anten. Organ odwoławczy utrzymując w mocy tę decyzje stwierdził, że wyjaśniono kwestię oddziaływania inwestycji na środowisko, albowiem organ pierwszej instancji zwrócił się do organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z prośbą o informację czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie sądu I instancji nie można przyjąć, że takie wyjaśnienie kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko jest wystarczające. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się analiza środowiskowa przedsięwzięcia, której celem była kwalifikacja środowiskowa inwestycji. W opracowaniu tym zawarty jest rozkład pól elektromagnetycznych, ale w opracowaniu tym dokonano oceny pod kątem tego czy obszary o gęstości mocy większej lub równej 0,1 W/m2 będą występowały w przestrzeni dostępnej dla ludzi. Nie dokonano natomiast oceny inwestycji z punktu widzenia czy oddziaływuje ona na środowisko. Zdaniem sądu należy dokonać oceny dwóch kryteriów - mocy promieniowania izotropowego i odległości miejsc dostępnych dla ludności ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania. Dlatego opracowanie to nie może stanowić podstawy dla ustaleń w kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko. Należy uzupełnić materiał dowodowy w taki sposób, aby na jego podstawie możliwe było dokonanie ustaleń w powyższym zakresie. Sąd wojewódzki zwrócił przy tym uwagę, że w sprawie powinno być w pierwszej kolejności ustalone czy zachodzi sumowanie promieniowania i dopiero w przypadku jednoznacznego wykluczenia takiej sytuacji, jako kryterium przyjąć promieniowanie określone tylko dla pojedynczej anteny. Zastrzeżenie to jest istotne dlatego, bo w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego mowa jest o promieniowaniu pojedynczych anten. Dopiero prawidłowe wyjaśnienie kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko pozwoli na dokonanie ustaleń w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym. Sąd I instancji zauważył, że co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że można lokalizować inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nawet gdy nie jest ona ujęta w planie miejscowym, ale pod warunkiem kiedy nie jest ona sprzeczna z przeznaczeniem terenu określonym w planie oraz nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W sprawie przyjęto, że realizacja inwestycji jest zgodna z planem miejscowym. W szczególności wskazano, że działka o nr ewid. [...] (wobec której sporządzana jest zmiana planu zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem działki tej na usługi oświatowe) oraz działki o nr eiwd. [...] i [...] (które w projektowanej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowić będą działki do zabudowy wielorodzinnej), znajdują się poza obszarem oddziaływania planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, dlatego też ewentualne zmiany funkcji ww. działek nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej decyzji. Stwierdzenie to jednak zdaniem sądu nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie wyjaśniono w sposób prawidłowy kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko. Sąd wojewódzki wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organy po pierwsze wyjaśnią kwestię oddziaływania inwestycji na środowisko a następnie ustalą czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Mając to na uwadze, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "[...]" S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę do konkretnych zarzutów w zestawieniu z dowodami zgromadzonymi w sprawie, które spowodowały kwestionowanie przez Sąd ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewodę [...] oraz dokonanej przez ten organ w oparciu o nie oceny, że Starosta A. prawidłowo przeprowadził postępowanie w pierwszej instancji, a wydana przez niego decyzja nie zawiera wad skutkujących jej uchyleniem – Wojewódzki Sąd Administracyjny skupił się jedynie na ogólnikowym przedstawieniu zarzutów, przytoczeniu podstaw prawnych uzasadniających wyrok oraz enigmatycznych wytycznych dla organów przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy, co tym samym pozbawia możliwości kontroli rozumowania Sądu przy wydawaniu skarżonego rozstrzygnięcia,
2) art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie, skutkujące uchyleniem decyzji organów obu instancji, będące wynikiem wadliwego uznania, że organy obu instancji naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, miały bowiem obowiązek wnikliwego zbadania kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko, czego zdaniem Sądu nie uczyniły w sposób prawidłowy i wystarczający;
2. w granicach wskazanych w art.174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów § 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to jest stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że organy administracyjne powinny dokonywać ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko nie w odniesieniu do wartości emitowanych przez pojedyncze anteny zgodnie z ww. rozporządzeniem, ale zawsze badając zjawisko sumowania mocy wszystkich anten, co nie znajduje potwierdzenia w przepisach ww. rozporządzenia.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że składając wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, inwestor określił parametry przedsięwzięcia niezbędne dla jego kwalifikacji także w odniesieniu do ewentualnego postępowania środowiskowego i oceny wielkości emisji pola elektromagnetycznego. Oba organy administracyjne w sposób rzetelny i w oparciu o obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy oceniły zgromadzony materiał dowodowy i w sposób jasny i wyczerpujący uzasadniły swoje stanowiska odnośnie do wymagań inwestycji w zakresie ochrony środowiska. Natomiast WSA, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy i bez żadnego konkretnego uzasadnienia, uznał, że organy powinny dokonać zsumowania promieniowania realizowanego z innymi przedsięwzięciami tego samego rodzaju.
W piśmie z [...] lutego 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Wojewoda [...] wniósł o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).
W sprawie zasadny okazał się zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Należy pamiętać, że uzasadnienie sądu powinno zarówno stronom postępowania, ale i przy kontroli instancyjnej dokonywanej przez sąd drugiej instancji pozwalać na prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie przede wszystkim nie wskazano jakie przepisy prawa zostały naruszone przez organy orzekające, można domyślać się, że chodzi o zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Ma rację skarżąca kasacyjnie spółka twierdząc, że uzasadnienie wyroku sądu wojewódzkiego zawiera "enigmatyczne wytyczne dla organów". Sąd I instancji wskazał, że "organy po pierwsze wyjaśnią kwestię oddziaływania inwestycji na środowisko a następnie ustalą czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym". Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie powinno być w pierwszej kolejności ustalone czy zachodzi "sumowanie promieniowania", nie podał jednak z jakich norm prawnych wynika, że należy dodawać do siebie promieniowanie poszczególnych anten. Niewątpliwie takiego pojęcia nie zawierają zacytowane w uzasadnieniu przepisy - § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (aktualnie utraciło ono moc), ale i § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia, którego sąd wojewódzki w ogóle nie powołał. Ten ostatni paragraf mówi o "zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu".
W przedmiotowej sprawie zarówno w projekcie budowlanym jak i w analizie środowiskowej przedsięwzięcia precyzyjnie podano wszystkie wymagane parametry planowanej inwestycji m.in. wysokość wieży strunobetonowej, wysokość zawieszenia środka anten, pasmo, maksymalne EIRP na antenę, zakres nachylenia, przebieg głównej osi wiązki promieniowania. W analizie środowiskowej przedsięwzięcia sporządzonej w maju 2018 r. jej autor P. K. wyraźnie stwierdził, że "ze względu na położenie projektowanej stacji w odległości ponad 250 m od najbliższego potencjalnego źródła promieniowania e-m (inna projektowana stacja bazowa) uwzględniając maksymalne możliwe moce promieniowania nie wystąpi mierzalne zjawisko kumulacji." Ponadto podał także, że również wszelkie potencjalne odbicia nie wpłyną mierzalnie na zasięgi występowania pól ponadnormatywnych wokół przedmiotowej stacji. Sąd wojewódzki nie odniósł się zupełnie do tych stwierdzeń.
Organy architektoniczno-budowlane wyraźnie wskazały, że inwestycja ta nie wymaga wydania decyzji środowiskowej, precyzyjnie przedstawiły na to dowody, o czym już była mowa wyżej w niniejszym uzasadnieniu. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji odniósł się do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając, że jest ona zgodna planem miejscowym. Przeanalizowano także hipotetyczną zabudowę na terenach znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji i wykazano, że dopuszczalna wysokość przyszłej zabudowy regulowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest niższa od wysokości, na której zasięg promieniowania emitowany przez anteny sektorowe będzie ponadnormatywny. Wojewoda [...] ustosunkował się również do kwestii aktualnie sporządzanych przez Burmistrza Miasta A. zmian planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazanych przez Burmistrza A.
Nie można zatem zgodzić się z sądem wojewódzkim, który uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji uznał, że w sprawie nie została wyjaśniona kwestia oddziaływania na środowisko.
Powyższe okoliczności stanowią o uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. – analiza uzasadnienia wyroku nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania sądu wojewódzkiego i motywów, jakimi kierował się wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, co uniemożliwia dokonanie kasacyjnej kontroli trafności rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Szczególne znaczenie, jakie przypisuje się uzasadnieniu wyroku wynika z tego, że stanowi ono odzwierciedlenie dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku powinna zatem potwierdzać proces badania przez sąd legalności zaskarżonego do sadu rozstrzygnięcia organu administracji.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy WSA w Białymstoku będzie zobowiązany do merytorycznej oceny decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej i orzeczenia czy są one zgodne z prawem, czy nie, mając na uwadze uchwałę NSA z 7 listopada 2022 r. III OPS 1/22.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku.
O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.