II OSK 561/23

II OSK 561/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 577/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-01
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8,  art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3, art 125 § 1 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c), art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 5, art. 29  art. 31, art. 48 ust. 2 i 3, art. 48 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 577/22 w sprawie ze skargi M. P. i P. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2022 r. nr 533/22 w przedmiocie rozbiórki pól betonowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 577/22, oddalił skargę M. P. i P. P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2022 r. nr 533/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki pól betonowych.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Na podstawie ustaleń dokonanych przez PINB w Radomiu (dalej PINB) podczas oględzin w dniu 21 sierpnia 2020 r. działki położonej przy ul .[...] w miejscowości [...] gm. [...] organ ten wszczął z urzędu postępowanie w sprawie znajdujących się tam w odległości ok. 2,40 m od granicy z działką należącą do małżonków W. oraz 1.60 m od ogrodzenia od strony południowej "pól betonowych Nr A" do produkcji wyrobów betonowych, powstałych w warunkach samowoli budowlanej. Na pole betonowe składało się 44 stanowiska, każde stanowisko o wymiarach ok. 2,50 m na 3.20 n.
Według oświadczenia P. P. pole to zostało wykonane w latach 2011-2012 r. Organ na podstawie pisma Starostwa Powiatowego w Radomiu ustalił też, że G. P. 31 października 2011 r. zgłosił budowę ogrodzenia na działkach nr ew. [...] i [...].
Postanowieniem z 17 września 2020 r. Nr 264/2020 PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 tj., dalej: p.b.), wstrzymał prowadzenie powyższych robót budowlanych przy budowie pól betonowych nr A do produkcji zbiorników typu szambo, składających się z ok. 44 stanowisk, położonych w miejscowości [...] oraz zobowiązał skarżących do przedłożenia, w terminie do 31 marca 2021 r.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zaświadczenia Wójta Gminy Jedlińsk o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na mocy postanowienia MWINB z 7 grudnia 2020 r. Nr 1918/20 powyższe postanowienie stało się ostateczne.
Postanowienia powyższe zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 102/21.
Organ wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z siedzibą w Warszawie o udostępnienie mu materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci fotogrametrycznych zdjęć lotniczych dla działek nr [...], [...], obr. [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] obejmujących okres 1999 – 2020 r.
Podczas przeprowadzonych 23 sierpnia 2021 r. kolejnych oględzin organ ustalił, że na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...] poza innymi obiektami znajduje się obszar nazwany "polami betonowymi nr A", składający się 44 pól betonowych o wymiarach 2,4 m x 3.2 m. Ustalono, że wysokość nad poziomem gruntu wynosi 0,0 m – 0, 1 m, a obszar zajęty przez "pola betonowe nr A" ma kształt zbliżony do prostokąta o wymiarach ok. 95.8 m x 6.8 m. Jego dłuższy bok usytuowany jest równolegle do południowo wschodniej granicy działek o nr ew. [...] i [...]. Elementy betonowe w ilości 44 sztuk rozmieszczone są w kształcie zbliżonym do prostokąta w sposób uporządkowany w dwóch rzędach, a odległość miedzy nimi wynosi ok. 3,5 m. Każdy z elementów "pola" stanowi płyta betonowa.
P. P. oświadczył, że nie posiada dokumentacji projektowej ani żadnych innych dokumentów dotyczących "pól betonowych nr A".
PINB postanowieniem Nr 111/21 z 16 września 2021 r. wstrzymał prowadzenie robot budowlanych przy przedmiotowych "polach betonowych nr A" i nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 28 lutego 2022 r., następujących dokumentów:
– 3 egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz należącą do izby samorządu zawodowego,
– zaświadczenia Wójta Gminy Jedlińsk o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
– oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W przedmiotowym postanowieniu poinformowano skarżących o zagrożeniu orzeczeniem nakazu rozbiórki obiektu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków (art. 48 ust 4 Prawa budowlanego), natomiast w przypadku spełnienia w ww. terminie nakazanych obowiązków organ w drodze postanowienia ustali wysokość opłaty legalizacyjnej, a w przypadku jej nieuiszczenia wyda decyzję o rozbiórce. W zakreślonym terminie dokumentacji nie przedłożono.
Następnie PINB ustalił na podstawie odpowiedzi UG w Jedlińsku, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczące w/w działek inwestorów zostały pozostawione bez rozpatrzenia na skutek nie uzupełnienia braków formalnych.
W tych okolicznościach PINB decyzją z 23 marca 2022 r. Nr 68/2022 nakazał inwestorom rozbiórkę pól betonowych Nr A stanowiących podstawę do ustawienia form służących do produkcji szamb prefabrykowanych, składających się z 44 stanowisk zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w Wielogórze przy ul. [...], gmina [...]. Powodem takiego rozstrzygnięcia był brak przedłożenia przez inwestora dokumentów umożliwiających ich legalizację co odpowiadało treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust 1", tzn. "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę".
Po rozpoznaniu odwołania skarżących Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 13 maja 2022 r. nr 533/22 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.
MWINB uznał, że postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte przez PINB na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane prawidłowo i zasadnie stwierdzono samowolę budowlaną.
Organ zauważył, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków z art. 29 – art. 31 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania). Stwierdził, ze budowla "pól betonowych Nr A" nie może zostać uznana za utwardzenie gruntu i stąd nie jest objęta ww. wyłączeniem. Uzyskać należało pozwolenie na budowę.
Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowe pole betonowe stanowi budowlę (poszczególne pola o wymiarach ok. 2,4 m x 3,2 m w ilości 44 sztuk tworzy całość techniczno-użytkową). WINB odwołał się do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wyjaśniając przy tym, że pola betonowe do produkcji zbiorników typu "szambo" nie są budynkiem czy też obiektem małej architektury, jednakże wyliczenie wskazane w art. 3 pkt 3 p.b. nie stanowi katalogu zamkniętego, a jedynie służy ułatwianiu kwalifikacji określonego obiektu do kategorii budowli.
W omawianej sprawie miała miejsce budowa "pól betonowych do produkcji zbiorników typu "szambo". Pola wykonane są z płyt betonowych prefabrykowanych.
Uzasadniając decyzję WINB uznał za prawidłowe działania organu I instancji polegające na zastosowaniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wydaniu postanowienia umożliwiającego legalizację samowoli budowlanej i wobec nie złożenia dokumentacji w przewidzianym terminie i w toku postępowania odwoławczego wydaną decyzję o rozbiórce uznał za zasadną. Swoje stanowisko organ odwoławczy podparł orzecznictwem sądów administracyjnych.
Ustalony stan prawny według WINB potwierdza, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, na budowę której należało uzyskać pozwolenie na budowę. Skarżący nie przedstawili dokumentacji, do złożenia której zobowiązał ich PINB, zatem organ I instancji zasadnie orzekł nakaz rozbiórki.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Mazowiecki WINB wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż wniosek z dnia 1 kwietnia 2021 r. o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został pozostawiony bez rozpoznania, stąd nie można uznać aby skarżący dążyli do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wykonanej inwestycji.
W wyniku rozpoznania skargi skarżących na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem skargę tą oddalił.
Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji i jej podstawę prawną art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane Sąd stwierdził, że PINB w Radomiu z uwagi na możliwość przeprowadzenia legalizacji przedmiotowych robót budowlanych postanowieniem Nr 111/21 z dnia 16.09.2021 r. wstrzymał prowadzenie robot budowlanych przy przedmiotowych "polach betonowych nr A" i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 28.02.2022r., dokumentów, które nie zostały przedłożone.
Sąd za niewątpliwe uznał, że pole betonowe stanowi budowlę. Poszczególne pola o wymiarach około 2,4 m × 3,2 m w ilości 44 sztuk tworzy całość techniczno-użytkową. W jego ocenie organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził analizę powstałej budowli z poszczególnych elementów, słusznie dochodząc do wniosku, że nie można wykluczyć, iż każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu. Fakt, że pola betonowe do produkcji zbiorników typu "szambo" nie zostały wprost wskazane w treści art. 3 pkt 3 p.b. nie stanowi przeszkody, aby uznać je za budowlę.
Mając na uwadze, że do powstania pól betonowych doszło w latach 2011-2012, a skarżący nie legitymują się pozwoleniem na budowę, Sąd uznał, że prawidłowo została zastosowana procedura, wynikająca z art. 48 Prawa budowlanego. Zasadnie PINB wydał postanowienie Nr 111/21 z 16 września 2021 r., wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowych "polach betonowych Nr A" i nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2022 r. dokumentów:
– 3 egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz należącą do izby samorządu zawodowego,
– zaświadczenia Wójta Gminy Jedlińsk o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
– oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Sąd zauważył, że w przedmiotowym postanowieniu zawarto informacje, że stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w ww. terminie nałożonych obowiązków, zastosowanie będzie miał art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tzn. będzie wydany nakaz rozbiórki, natomiast w przypadku spełnienia ww. obowiązków organ w drodze postanowienia ustali wysokość opłaty legalizacyjnej, a w przypadku jej nieuiszczenia wyda decyzję o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. (nakazująca rozbiórkę obiektu).
Sąd wskazał, że powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone do WINB, a w zakreślonym terminie inwestorzy nie złożyli wymaganych dokumentów.
Sąd zwrócił uwagę na liczne, toczące się przed organami sprawy dotyczące samowoli budowlanych na działkach nr [...] i [...]. Jak wynika z ustaleń organów (oraz innych spraw przed sądem VIII SA/Wa 551/22 do VIII SA/Wa 555/22, VIII SA/Wa 566/22), skarżący podjął próbę wykonania postanowienia PINB i złożył w dniu 1 kwietnia 2021 r. wnioski o ustalenie warunków zabudowy, przy czym z pisma Urzędu Gminy w Jedlińsku z 13 stycznia 2022 r. (k.16 akt administracyjnych) wynika, że wnioski te, dotyczące działek nr ew. [...] i [...] – pismami z dnia 12 lipca 2021 r. zostały pozostawione bez rozpatrzenia na skutek nie uzupełnienia braków formalnych wniosku zgodnie z wezwaniami z dnia 19 kwietnia 2021 r. wydanymi w trybie art. 64 § 2 K.p.a.
Wobec tego Sąd uznał za niewątpliwe, że przedmiotowa dokumentacja nie została przedłożona PINB do dnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki przez ten organ, co miało miejsce w dniu 23 marca 2022 r., a więc po upływie zakreślonego terminu przez organ I instancji, ani na etapie postępowania odwoławczego.
W ocenie Sądu, złożone odwołanie z załącznikami (mało czytelnymi) nie mogło odnieść oczekiwanego rezultatu w kontekście ustalenia braku złożenia wymaganych dokumentów. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora ale jego uprawnieniem.
W niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego umożliwiając skarżącym legalizację samowoli budowlanej. Nie podjęli jednak skutecznie wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z 16 września 2021 r., Nr 111/2021.
Sąd potwierdził ustalenie organów, że skarżący powinni dysponować pozwoleniem na budowę pól betonowych w ilości 44 sztuk. Z tej przyczyny zasadnym było umożliwienie skarżącym przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Sąd za niezasadne uznał zarzuty podniesione przez skarżących w skardze albowiem nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organy nadzoru budowlanego na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych (w dniu 21 sierpnia 2020 r. i 23 sierpnia 2021 r.), dołączonych zdjęć lotniczych poczyniły prawidłowe ustalenia w zakresie samowoli budowlanej powstałej w latach 2011-2012.
Sąd wskazał, że nie jest rzeczą organu nadzoru budowlanego tzw. weryfikacja czy skarżący prowadzi procedurę legalizacyjną i na jakim jest ona etapie. Za niewątpliwe uznał, że wniosek o warunki zabudowy został pozostawiony bez rozpoznania pismem z 12 lipca 2021 r., wobec nie usunięcia braków formalnych.
O powyższym fakcie skarżący nie powiadomili organu nadzoru budowlanego. Skarżący w postępowaniu administracyjnym reprezentowani byli przez profesjonalnego pełnomocnika, który winien zawiadomić organ na jakim etapie postępowania znajduje się złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy.
Sąd zauważył, że nie złożono także innych dokumentów do których skarżący byli zobowiązani postanowieniem PINB. Okoliczność, że na etapie wydania warunków zabudowy pojawiły się przeszkody – np. powodujące przedłużeniem trwającej procedury powinna skutkować podjęciem stosownego działania np. wniosku o przedłużenie terminu. Tymczasem nie złożenie takiego wniosku i nie powiadomienie PINB, przy informacji Urzędu Gminy o pozostawieniu wniosku o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania, zasadnie skutkować musiało wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Strona bowiem została zobowiązana do wykonania obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym, których nie wykonała w zakreślonym terminie, nadto nie podejmowała żadnych czynności mających na celu przedłużenie terminu, nie zawiadamiała organu I instancji o ewentualnych trudnościach w uzyskaniu dokumentów. Również Sąd nie uznał za konieczne zwracanie się do Wójta Gminy Jedlińsk o przesłanie akt sprawy.
W ocenie Sądu, nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2017 r. II OSK 874/17 ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 p.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 p.b., czyli nakaz rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 1757/10).
Sąd wyjaśnił, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy.
W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej. W sytuacji takiej przepisy obligują organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
Zdaniem Sądu, niezasadny był zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Samo rozpoczęcie procedury legalizacyjnej przed upływem zakreślonego terminu, nie powoduje oczekiwania organu do czasu, aż strona wykona nałożony obowiązek. To w interesie skarżących było zawiadamianie organu o podjętych czynnościach, ewentualne składanie wniosku o przedłużenie terminu, tymczasem skarżący nie współpracowali z organem.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucają naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) PPSA w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA) w zw. z art. 7b KPA w zw. z art. 8 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez przyjęcie, że w zakresie postępowania dowodowego prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji nie należy do obowiązku organu nadzoru budowlanego weryfikacja, czy inwestor prowadzi procedurę legalizacji obiektu budowlanego, podczas gdy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji PINB w Radomiu w toku pozostawały postępowania toczące się przed Wójtem Gminy Jedlińsk zarówno w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak i w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organy administracji przy należytym współdziałaniu ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy powinny były ustalić, że brak przedłożenia żądanych przez organ nadzoru budowlanego decyzji wynika z okoliczności, że postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy nie zakończyły się do momentu orzeczenia o nakazie rozbiórki;
b) art. 106 § 3 PPSA w zw. z art. 106 § 5 PPSA w zw. z art. 248 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: KPC) poprzez: zaniechanie zwrócenia się do Wójta Gminy Jedlińsk o przesłanie akt sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania oraz akt sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów w tym zakresie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z okolicznościami dotyczącymi pozostawienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania, nie powodując przy tym nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej;
c) art 125 § 1 pkt 1) PPSA poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego pomimo wniosku skarżących, podczas gdy w toku pozostaje postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji dotyczącej obiektu budowlanego o którym orzeczono w zaskarżonej decyzji, a decyzją z dnia 1 lipca 2022 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Jedlińsk z dnia 5 maja 2022 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, a jednocześnie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi prejudykat dla uzyskania przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy dotyczących obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano w zaskarżonej decyzji;
d) art. 141 § 4 PPSA poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny, czy brak odniesienia się w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi naruszenie art. 107 § 3, co było przedmiotem zarzutu z pkt 5 skargi, co w konsekwencji czyni niemożliwym przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie;
e) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) PPSA w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji administracyjnej, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z pominięciem ustosunkowania się do zarzutów stawianych przez skarżących w odwołaniu.
Natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatrują w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) PPSA w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu tekstu jednolitego opublikowanego w Dzienniku Ustaw: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 t.j. - dalej również "PrBud") w zw. z art. 48 ust. 1 PrBud poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie przedłożył dokumentów umożliwiających legalizację obiektu w zakreślonym terminie, a w konsekwencji uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy przedłożenie wymaganych dokumentów było niemożliwe na chwilę wydawania decyzji, gdyż w toku pozostawały wszczęte znacznie wcześniej postępowania administracyjne zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o ustaleniu warunków zabudowy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, która w ocenie skarżących kasacyjnie czyni podniesione względem wyroku zarzuty uzasadnionymi.
Jak wynika z notatki urzędowej z 1 lipca 2025 r. sporządzonej w niniejszym postępowaniu sądowym Urząd Gminy Jedlińsk prowadząc postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej na potrzeby prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, na której znajduje się inwestycja skarżących, zawiesił to postępowanie środowiskowe z uwagi na nałożenie na skarżących obowiązku przedłożenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Termin ten biegnie od lutego 2023 r. i upływa po 3 latach od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania tj. w styczniu 2026 r. Jeśli w tym terminie wnioskodawcy nie przedłożą raportu postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej stanie się bezprzedmiotowe. Po otrzymaniu raportu organ wystąpi o niezbędne uzgodnienia i opinie a w konsekwencji ich wyda lub odmówi wydania decyzji środowiskowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna M. P. i P. P. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez skarżących nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało stwierdzenie czy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego mógł uznać, że skarżący w terminie do tego określonym w wydanym w toku postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru postanowieniu o wstrzymaniu budowy i zobowiązaniu ich do przedłożenia określonych dokumentów nie wykonali tego obowiązku, a zatem wystąpiła przesłanka z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane tj. brak przedłożenia dokumentów koniecznych do legalizacji obiektu budowlanego skutkujący orzeczeniem o jego rozbiórce.
Słusznie zauważa Sąd I instancji, że nie jest rzeczą organu nadzoru budowlanego weryfikacja w postępowaniu legalizacyjnym czy skarżący prowadzi procedurę legalizacyjną i na jakim jest ona etapie. Skoro prowadzenie legalizacji jest prawem a nie obowiązkiem i inwestor nie musi z tego prawa korzystać, to jeśli istotnie zależy mu na zalegalizowaniu samowoli budowlanej i skorzysta ze swego prawa, to z racji tego, że wywodzi skutki prawne ze swojego prawa po jego stronie leży obowiązek wykazania, że podejmuje takie działania aby prawo to urzeczywistnić.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że skarżący wykazali się wolą by wypełnić w terminie zobowiązanie nałożone postanowieniem PINB z 16 września 2021 r. Nr 111/2021 o wstrzymaniu robót i konieczności przedłożenia określonej dokumentacji warunkującej legalizację, w tym decyzję o warunkach zabudowy.
Organ nadzoru wykazał się w postępowaniu legalizacyjnym zrozumieniem dla skarżących i wiedząc, że zostało przez nich wszczęte postępowanie o warunki zabudowy zawiesił swoje postępowanie a tym samym bieg terminu na przedłożenie dokumentów został zatrzymany. Wobec tego skarżący powinni zawiadomić organ nadzoru o okolicznościach związanych z postępowaniem o wydanie warunków zabudowy. Tego jednak nie uczynili. Wniosek o warunki zabudowy został złożony 1 kwietnia 2021 r. Skarżących wezwano do uzupełnienia braków formalnych wniosku 19 kwietnia 2021 r. W odpowiedzi z 10 maja 2021 r. część braków została przez nich uzupełniona. Zatem mając na uwadze przeszkodę w postaci przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji przy uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy należało organ nadzoru poinformować o takich okolicznościach bowiem miało to wpływ na rozpatrzenie ich wniosku o warunki zabudowy. Tego jednak nie uczyniono i organ nadzoru sam ustalił prowadząc korespondencję z Urzędem Gminy, że ich wniosek o warunki zabudowy został pismem z 12 lipca 2021 r. pozostawiony bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków formalnych. Wobec takiej informacji organ słusznie podjął zawieszone postępowanie gdyż ustała przyczyna zawieszenia - postępowanie o warunki zabudowy zostało od strony formalnej zakończone. W efekcie tego należało przyjąć, jak słusznie zrobiły organy, że skarżący nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy i nałożone w tym zakresie zobowiązanie w celu legalizacji nie zostało wypełnione. W takiej sytuacji stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane należało orzec nakaz rozbiórki.
Okoliczność wadliwego zakwalifikowania przez Gminę wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako wymogu formalnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie ma znaczenia dla sprawy albowiem już wówczas organ mógł z uwagi na brak takiej decyzji odmówić wydania warunków zabudowy, czyli wydać decyzję merytoryczną kończącą postępowanie. Skutek prawny pozostawienia bez rozpoznania lub odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ten sam dla postępowania legalizacyjnego bowiem obie sytuacje świadczą o tym, że skarżący nie przedłożą wymaganej do legalizacji decyzji o warunkach zabudowy. Nie było zatem przeszkód by z tego powodu wydać decyzję rozbiórkową.
Skarżący nie skarżyli tej czynności organu do sądu (skarga na bezczynność), nie złożyli też wniosku o przedłużenie terminu do wykonania zobowiązania dostarczenia dokumentów.
Obecnie skarżący także w zainicjowanym przez nich postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej pomimo zawieszenia tego postępowania z racji konieczności przedłożenia przez nich raportu o oddziaływaniu obiektu na środowisko w lutym 2023 r. do chwili wydania wyroku przez NSA nie złożyli tego raportu. Zauważyć należy, że po upływie 3 lat od zawieszenia postępowania organ z urzędu umorzy postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej. Na podstawie analizy działań skarżących w zainicjowanych przez nich postępowaniach będących obecnie w toku NSA uznał, że nie zależy im na szybkiej legalizacji. Przygotowanie raportu o oddziaływaniu inwestycji skarżących na środowisko, z uwagi na jej charakter i niewielki stopień skomplikowania. a także jasny do oceny jej wpływ na środowisko, nie jest czynnością czasochłonną i nadmiernie skomplikowaną, której wykonanie zajmuje lata. Od lutego 2023 r. do chwili orzekania przez NSA upłynęło już 28 miesięcy a raportu nadal nie przekazano organowi Gminy. W ocenie NSA, takie postępowanie skarżących niewątpliwie wskazuje, że nie jest ich celem legalizacja samowoli budowlanej lecz przedłużanie obecnego stanu i trwanie w nim, gdzie w obiektach budowlanych wzniesionych samowolnie nadal prowadzona jest w działalność gospodarcza.
Słusznie zauważa Sąd I instancji, że skarżący poza decyzją o warunkach zabudowy nie dostarczyli również innych dokumentów określonych w postanowieniu z 17 września 2020 r.
Zdaniem NSA, zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej nie było uzasadnione bowiem bez zakończenia tego postępowania można było wypowiedzieć się o legalności wydania przez organy decyzji o nakazie rozbiórki w niniejszej sprawie.
W ocenie NSA, brak wypowiedzenia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie wady uzasadnienia decyzji polegającego zdaniem skarżących na powoływaniu się przez organ odwoławczy na stanowisko organu I instancji nie świadczy o zasadności skargi. Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich zarzutów skargi a jedynie do tych, które mogą mieć wpływ na ocenę czy decyzja została wydana zgodnie z prawem. Skoro Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania mówiąc, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo to należy co najmniej przyjąć, że o ile mogło dojść do naruszenia przepisów o uzasadnieniu decyzji, to nie miała ona wpływy na rozstrzygnięcie i jej legalność. Ponadto organ odwoławczy może podzielać stanowisko organu I instancji i przytaczać to jego stanowisko, z którym się zgadza.
Z powyższych powodów za niezasadne NSA uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zdaniem NSA Sąd I instancji słusznie przyjął, że nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W istocie skarżący do wydania decyzji rozbiórkowej przez organ nie przedłożyli decyzji o warunkach zabudowy. Sami skarżący potwierdzają, że postępowanie to trwa z uwagi na powiązanie go z obowiązkiem przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei postępowanie zmierzające do wydania tej ostatniej decyzji zostało zawieszone gdyż skarżącym wyznaczono obowiązek przedłożenia raportu środowiskowego i od lutego 2023 r. do chwili obecnej nie został on przedłożony. Wynika z powyższego, że skarżącym podejmują te tylko działania prawne, które zapobiegną rozbiórce obiektów budowlanych. Uzyskanie warunków zabudowy było i jest nadal niemożliwe bowiem skarżący nie wykazują woli aby zakończyć zainicjowaną legalizację. Informacja o formalnym zakończeniu postępowania o udzielenia warunków zabudowy tj. pozostawienie wniosku bez rozpoznania mogła stanowić i stanowiła wystarczającą podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji.
W takiej sytuacji prawidłowo Sąd uznał, że organ miał uzasadnione podstawy aby wydać zaskarżoną decyzję o nakazie rozbiórki stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.