II OSK 560/24

II OSK 560/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 497/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-06-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. art. 7, 77 par. 1, 79 par. 4, 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2025 poz 418
art. 50 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 497/22 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku stanowiącego lokal gastronomiczny oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy
ze skargi M. T. (dalej skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej Inspektor Wojewódzki) z [...] kwietnia 2022 r. nr [...]
w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku stanowiącego lokal gastronomiczny, wyrokiem z 27 czerwca 2023 r. o sygn. II SA/Wr 497/22, oddalił skargę w całości.
Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił, jak na gruncie ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud.") należy rozumieć istotę samowoli budowlanej. Wskazał, że to, które konkretnie przepisy znajdą zastosowanie do likwidacji stanu samowoli uzależnione jest od ustaleń faktycznych konkretnej sprawy, a przede wszystkim od tego, z jakiego rodzaju robotami mamy do czynienia – czy jest to budowa, czy inne roboty budowlane i czy dotyczą one obiektu budowlanego oraz tego, czy budowa danego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Zanim organy wdrożą odpowiednią procedurę legalizacji albo procedurę naprawczą, muszą ustalić
w sposób niebudzący wątpliwości, czy w sprawie rzeczywiście zaistniała samowola budowana.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że brak było podstaw
do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 lub art. 49f Pr.bud., gdyż odnoszą się one do sytuacji, w której inwestor wykonał roboty budowlane polegające na budowie, nie uzyskując wcześniej wymaganego prawem pozwolenia na budowę, taka sytuacja jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Jednocześnie dodał, że przed zakończeniem postępowania w sprawie samowoli budowlanej, na wniosek właścicieli budynku, którego dotyczyło postępowanie, wszczęto odrębne postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie. Postępowanie w danym przedmiocie zakończono decyzją nr [...] z [...] stycznia 2022 r., którą organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 55 i 59 ust. 1 Pr.bud. takiego pozwolenia udzielił. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego i stała się ostateczna.
W tych warunkach organ I instancji – po wydaniu powołanej decyzji – nie był już uprawniony do dalszego procedowania w przedmiocie samowoli budowlanej (rozumianej także jako istotne odstępstwa od projektu budowlanego) w odniesieniu do obiektu, który uzyskał decyzję zezwalającą na jego użytkowanie. Zakończenie postępowania wskazaną wyżej decyzją ma takie znaczenie, że obiekt taki nie może podlegać ponownemu sprawdzeniu pod kątem legalności wybudowania przez organ nadzoru budowlanego i nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybach określonych w art. 48a i 49f czy naprawczego uregulowanego w art. 50-51 Pr.bud..
W konsekwencji Sąd I instancji zgodził się z organami nadzoru budowlanego, które uznały zasadność umorzenia postępowanie w sprawie samowolnej budowy danego obiektu. Stwierdził, że na dzień orzekania przez organy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę, a zatem obiektu nie wybudowano bez wymaganego prawem zezwolenia. Po drugie, w obrocie prawnym funkcjonowała także ostateczna decyzja o pozwoleniu na jego użytkowanie, która przesądza, że obiekt wybudowano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym. Wobec skutków prawnych, jakie rodzi wydanie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu, bezprzedmiotowym stało się więc badanie, czy miała miejsce samowola budowlana, w tym, czy obiekt wybudowano z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego.
W konkluzji Sąd I instancji przyznał rację organom obu instancji, które stwierdziły, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w odniesieniu
do spornego budynku stało się bezprzedmiotowe w momencie, gdy decyzja
o pozwoleniu na jego użytkowanie stała się ostateczna.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") prawa materialnego w związku z naruszeniem art. 145 § 1
pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie błędnej wykładni organów I i II instancji dotyczącej art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w związku z § 232 ust. 1-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065; dalej "rozporządzenie") oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się wykonania robót bez zapewnienia spełnienia wymogów przeciwpożarowy, a więc w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia z uwagi na fakt lokalizacji inwestycji w odległości dwudziestokrotnie mniejszej niż przewiduje to § 271 ust. 1 rozporządzenia i bez zapewnienia wykonania ściany oddzielenia p-poż.,
II. naruszenie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia
w sprawie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
• art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa.") poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji
i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi z tego względu,
iż decyzja organu niższej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,
• art. 7 i 77 § 1 Kpa. oraz art. 79 § 4 Kpa. polegającego na wydaniu skarżonej decyzji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz nie zebrał dowodów niezbędnych do prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy, czym naruszył powyżej wskazane przepisy poprzez pominięcie faktu, iż:
a) inwestor przy wykonywaniu robót budowlanych dopuścił się wykonania robót bez zapewnienia spełnienia wymogów przeciwpożarowych, a więc w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia z uwagi na fakt lokalizacji inwestycji w sposób sprowadzający niebezpieczeństwo pożarowe,
b) skarżąca przedstawiała organowi II instancji ekspertyzę p-poż., zaś organ ją pominął i w żaden sposób nie ustosunkował się do jej wniosków mimo, że ten dokument i jego treść była znana organowi z urzędu,
c) badana inwestycja już płonęła, a mimo tego inwestor do dnia dzisiejszego nie dokonał z własnej woli żadnych inwestycji eliminujących lub ograniczających ryzyka pożarowe dla sąsiednich zabudowań, wobec których zabudowa inwestora przybliżyła się w sposób niedopuszczalny przez normy p.poż. i Pr.bud.,
d) organ I instancji poinstruował inwestora podczas kontroli obiektu prowadzonej w związku ze zgłoszeniem faktu popełnienia samowoli budowlanej, iż ten ma obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowania u organu I instancji, co spowodowało, że ten inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie inwestycji użytkowanej od 17 lat, pomimo tego, że nie mógł uzyskać tego pozwolenia zgodnie
z prawem, ale dzięki temu zalegalizował samowolę budowlaną, wobec której nie można prowadzić właściwego postępowania administracyjnego – opartego
na właściwym trybie,
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny i bez zrozumiałych wytycznych odnośnie do dalszego losu popełnionej samowoli, albowiem z jednej strony w wyroku wskazano, iż organy nie mogą merytorycznie pod kątem zgodności z prawem badać zrealizowanej inwestycji,
z drugiej zaś strony wskazano, iż nie stoi na przeszkodzie w wyjaśnieniu przez organ nadzoru budowlanego, w odrębnym trybie, kwestii wybudowania obiektu zgodnie
z przepisami (w zakresie zachowania bezpieczeństwa pożarowego), przy czym jednocześnie nie wyjaśniono w jakim trybie powinno dojść do wspomnianej weryfikacji i dlaczego w badanym postępowaniu organy tych działań nie mogły podjąć.
W związku z powyżej postawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczenie
o kosztach postępowania kasacyjnego i pierwszoinstancyjnego według norm przepisanych, w tym w zakresie kosztów zastępstwa radcowskiego.
Pismem z [...] października 2023 r. uczestnik postępowania – I. B., złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można powołać się w skardze kasacyjnej, sprecyzowano
w art. 174 p.p.s.a., którego pkt 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Wobec sformułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak mu usprawiedliwionych podstaw.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jak i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (tak: uchwała NSA o sygn. II FPS 8/09; wyrok NSA o sygn. II FSK 568/08; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Powołany przepis jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd I instancji odniósł się do okoliczności sprawy
i prawidłowo wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, którego zasadnicze motywy powołano w części historycznej niniejszego uzasadnienia.
Nie mógł zostać uwzględniony zarzut dotyczący naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Dany przepis ma zakres kompetencyjny, określa bowiem wyłącznie uprawnienie organu odwoławczego do wydawania decyzji o określonej treści. Aby zakwestionować zasadność zastosowania przez organy wspomnianej regulacji konieczne jest skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego lub też błędnie zastosowano ją w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Takich wywodów w skardze kasacyjnej zabrakło.
Co prawda skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 Kpa., zwracając uwagę na kwestie dotyczące ochrony przeciwpożarowej
oraz postępowanie, w tym dowodowe, związane z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz użytkowanie spornego obiektu, jednakże zarzuty te – sformułowane na rzecz wykazania w przekonaniu skarżącej kasacyjnie samowoli budowlanej – również uznać należy za nieskuteczne.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 79 § 4 Kpa. jako błędnie postawiony, powołana bowiem jednostka redakcyjna nie występuje w danej ustawie procesowej.
Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw
do stwierdzenia, że przy wydawaniu decyzji organ uchybił swym powinnościom
w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Ustalenia dokonane przez organ zostały bowiem oparte przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych
dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 77 § 1 Kpa.), jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 Kpa.). Zebrany w sprawie materiał był wystarczający do wydania decyzji w niniejszej sprawie, jak również prawidłowo oceniony, co znalazło uzasadnienie w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. Na uwagę zasługuje, że skoro – jak ustalono na podstawie akt sprawy – budowa była prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z tą decyzją, w obrocie prawnym funkcjonowała także ostateczna decyzja
o pozwoleniu na użytkowanie danego obiektu, która przesądza jego wybudowanie zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym, to bezprzedmiotowym było orzekanie przez organ o samowoli budowlanej, która w danym stanie faktycznym nie wystąpiła. Dlatego też zasadnie i zgodnie z prawem, w myśl art. 105 § 1 Kpa. orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego, zaś Sąd I instancji skargę oddalił. Innymi słowy, wobec skutków prawnych wydania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu, bezprzedmiotowym stało się badanie, czy miała miejsce samowola budowlana, w tym, czy obiekt wybudowano z istotnym odstępstwem
od projektu budowlanego, jak i naruszeniem norm dotyczących ochrony przeciwpożarowej.
Okoliczności podniesione przez skarżącą kasacyjnie na rzecz sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego nie mogą stanowić o ich zasadności.
W szczególności, w związku z przyjętym powyżej stanem sprawy i wynikającą z niego koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, zarzucane przez skarżącą naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. nie mogło mieć miejsca, skoro organy nadzoru budowlanego nie procedowały w oparciu o tę regulację. Niemniej, posłużyła ona organowi
do wyjaśnienia mechanizmów legalizowania procesów budowlanych, budzących wątpliwości w zakresie spełnienia norm formalno-prawnych. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia. Podkreślić bowiem należy, za Sądem I instancji, że kwestia zgodności budowy
z projektem budowalnym nie mogła już podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego, ze względu na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro zgromadzony w sprawie materiał wskazywał, że obiekt wybudowano zgodnie
z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym – przewidującym ścianę oddzielenia przeciwpożarowego – to organy nie miały uzasadnionych podstaw, aby
w toku tego postępowania kwestionować bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Materiał dowodowy przedłożony Sądowi I instancji, podważający spełnienie przez dany obiekt wymogów przeciwpożarowych, nie mógł odnieść zamierzonego skutku, Sąd zaś wyjaśnił, że umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie stoi
na przeszkodzie wyjaśnieniu – w odrębnym trybie – kwestii wybudowania obiektu przy zachowaniu bezpieczeństwa pożarowego.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak
w sentencji wyroku.