II OSK 560/15

II OSK 560/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-03-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 453/14 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2014-10-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 185
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 30 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. sp. z o.o. z siedzibą w T. oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 453/14 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. oddala skargę kasacyjną T. sp. z o.o. z siedzibą w T, 3. zasądza od T. sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku kwotę 280 zł (słownie dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. II SA/Gd 453/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w T., uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach.
Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Starosta Toruński udzielił T. Sp. z o.o. w T. (dalej zwanej także "Spółką") pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, obejmujące piętrzenie wód rzeki D. za pomocą istniejącego stopnia wodnego, zlokalizowanego w miejscowości L., z utrzymaniem określonych w decyzji rzędnych piętrzenia. W pkt IV ppkt 4 decyzji określono, że w terminie do 30 lipca 2010 r. uprawniony jest obowiązany do wykonania prac pogłębiarskich na zbiorniku górnym (oczyszczanie dna, usunięcie namułów i roślinności) – po uzgodnieniu z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej (RZGW) w Gdańsku oraz Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody w Bydgoszczy. Na wniosek Spółki decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta Toruński na podstawie art.155 Kpa - zmienił termin z pkt IV ppkt 4 w/w decyzji określając go na 31 grudnia 2014 r. Rozpoznając ponowny wniosek Spółki o zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2008r. w zakresie obowiązku ustalonego w pkt IV –decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. Starosta Toruński odmówił zmiany tej decyzji.
W dniu [...] sierpnia 2013r. po raz kolejny Spółka zwróciła się do Starosty Toruńskiego o zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] lipca 2008 r. przez zmianę terminu do wykonania prac pogłębiarskich na zbiorniku górnym (oczyszczenie dna, usunięcie namułów i roślinności) do dnia 31 grudnia 2016 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Starosta Toruński zmienił decyzję własną z dnia [...] lipca 2008 r. w ten sposób, że pkt IV ppkt 4 decyzji otrzymał brzmienie: "Uprawniony obowiązany jest do wykonania prac pogłębiarskich na zbiorniku górnym (oczyszczenie dna, usunięcie namułów i roślinności) w terminie: a) do dnia 31.12.2014r. bagrowanie na odcinku od jazu komunalnego do zatoki ujęcia wody; b) do dnia 31.12.2016r. bagrowanie na kolejnych odcinkach zbiornika". W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że w toku postępowania uzyskał stanowisko stron – m.in. Dyrektora RZGW w Gdańsku, który wyraził zgodę na zmianę decyzji przez podzielenie zadania bagrowania zbiornika odcinkami: do dnia 31.12.2014r. na odcinku od jazu komunalnego do zatoki ujęcia wody oraz do dnia 31.12.2016r. na kolejnych odcinkach zbiornika.
Po rozpoznaniu odwołania Spółki od powyższej decyzji, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, Dyrektor RZGW uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dokumentacji sprawy znajdują się pisemne uwagi dwóch stron postępowania, tj. Okręgu Polskiego Związku W. w T. oraz Dyrektora RZGW. Starosta przygotował projekt decyzji uwzględniający harmonogram prac zaproponowany przez Dyrektora RZGW. Projekt decyzji został udostępniony Spółce, która do dnia [...] stycznia 2014 r. się do niego nie odniosła. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew art. 155 Kpa, co stanowi rażące naruszenie prawa i wyczerpuje znamiona naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa.
W skardze na powyższą decyzję Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności: 1) decyzji Dyrektora RZGW z dnia [...] kwietnia 2014 r.; 2) decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...] lutego 2014 r.; 3) decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...] lipca 2008 r. w części, tj. w zakresie pkt IV ppkt 4; 4) decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...] lipca 2010 r.; 5) decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., ewentualnie o uchylenie ww. decyzji w tym samym zakresie oraz zasądzenie kosztów. Powyższym decyzjom Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 8 w zw. z art. 7 i art.77Kpa przez naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. bezstronnego rozpatrzenia sprawy; 2) art. 24 i art. 25 Kpa przez rozpoznanie sprawy przez organ będący stroną w sprawie; 3) art. 107 w zw. z art. 8 i art. 11 Kpa przez naruszenie obowiązków organu administracji publicznej w kwestii treści i zakresu uzasadnienia decyzji administracyjnej; 4) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 Kpa przez naruszenie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; 5) art. 78 Konstytucji RP poprzez rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez organ będący stroną w sprawie; 6) art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (zwanej dalej "Dyrektywą Siedliskową") poprzez naruszenie obowiązku poddania odpowiedniej ocenie skutków przedsięwzięcia i wyrażenia zgody na to przedsięwzięcie bez wcześniejszego upewnienia się, że nie wypłynie on niekorzystnie na dany teren z punktu widzenia założeń jego ochrony; 7) art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania postępowania oraz art. 15 i art. 118 tejże ustawy. Spółka zarzuciła także naruszenie art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne przez wydanie pozwolenia wodnoprawnego z naruszeniem wymagań ochrony środowiska.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że wydał zaskarżoną decyzję jako organ właściwy po rozpatrzeniu odwołania zgodnie z art. 4 ust. 4 uPw. Wskazał, że nie jest już stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Właścicielem wody w tym wypadku jest bowiem Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW), któremu przysługuje status strony, i który ustanowił pełnomocnika w osobie A. R. Organ przyznał, że strony postępowania zostały nieprawidłowo ustalone, ale ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien określić wszystkie strony postępowania i uzyskać ich zgodę na wnioskowaną zmianę decyzji.
Na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że stroną postępowania przed organem I instancji był Prezes KZGW jako właściciel wody, w imieniu którego winien działać A. R., który jednak wypowiadał się w postępowaniu w imieniu Dyrektora RZGW. Wyjaśnił też, że A. R. - zastępca Dyrektora RZGW posiada specjalne pełnomocnictwo do reprezentowania Prezesa KZGW jako właściciela wody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę. Powołując się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych wyjaśnił, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 155 Kpa. jest ustalenie istnienia przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 Kpa nie może zatem zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już ostatecznie zakończonej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 Kpa i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W konsekwencji, zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano.
W ocenie Sądu obowiązek zapewnienia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 Kpa. udziału tych samych stron postępowania co w postępowaniu "pierwotnym" wynika wprost z treści tego przepisu. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej uzależniona jest bowiem od zgody strony oraz uznania przez organ rozstrzygający sprawę w tym trybie, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka "zgody strony" z art. 155 Kpa nie odnosi się przy tym wyłącznie do takich decyzji, w których jedna strona nabyła prawo. W przypadku, gdy decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana tej decyzji wymaga zgody wszystkich osób (podmiotów), które były stronami w sprawie zakończonej "pierwotną" decyzją ostateczną, i to bez względu na okoliczność, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Na poparcie tego stanowiska Sąd przywołał stosowne orzecznictwo NSA oraz poglądy doktryny.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w dacie wydawania decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Starosta Toruński ustalając krąg stron postępowania zgodnie z wówczas obowiązującym brzmieniem art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne za stronę postępowania uznał także Dyrektora RZGW, który brał w nim czynny udział. W konsekwencji w postępowaniu toczącym się w trybie art. 155 Kpa Dyrektor RZGW, jako strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której dotyczy wniosek o zmianę, również winien zostać uznany za stronę postępowania i na takich prawach w nim uczestniczyć, co też miało miejsce. Brak jest dowodów na to, że podpisujący te pisma w imieniu RZGW z-ca Dyrektora A. R. działał w sprawie nie w charakterze Dyrektora RZGW, lecz w imieniu Prezesa KZGW jako właściciela wody.
Sąd wyjaśnił, że właściwość organów administracyjnych do wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 Kpa należy określać według aktualnego stanu struktury administracji publicznej oraz rozdziału w niej właściwości w sprawach indywidualnych. Zmiany przepisów ustawy Prawo wodne, jakie nastąpiły po wydaniu ww. decyzji "pierwotnej", doprowadziły do tego, że w obecnym stanie prawnym dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie jest już ujmowany w art. 127 ustawy z dnia 18 lipca 2001r Prawo wodne (Dz.U.2015.469 j.t), dalej powoływanej jako "ustawa Prawo wodne", jako strona postępowań o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, pełni natomiast w tych postępowaniach rolę organu odwoławczego. W ocenie Sądu, powierzenie obecnie Dyrektorowi RZGW orzekania, jako organ odwoławczy w sprawie dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie tego postępowania administracyjnego i to bez względu na to, czyją własnością jest woda, której dotyczy postępowanie. Z drugiej jednak strony, stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia wodnoprawnego wydanego w dniu 30 lipca 2008 r., oprócz właściciela wody, był z mocy ustawy Dyrektor RZGW. Jeżeli zatem Dyrektor RZGW winien być stroną niniejszego postępowania, nie może być w tej samej sprawie organem. Podlega on zatem wyłączeniu od rozpatrzenia tej sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 Kpa. Dalej Sąd, powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny, podkreślił, że przepisy o wyłączeniu organu administracyjnego (art. 25 Kpa) nie wykluczają stosowania do osoby piastującej funkcję organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika. Organ administracji to bowiem pracownik, który tym się różni od innych, że zajmuje stanowisko, z którym związana jest właściwość do rozstrzygania - a nie tylko załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych. Przyjęcie innego poglądu prowadziłoby do uznania, że organ administracji nie podlega wyłączeniu nawet w sprawie, w której sam jest stroną, co byłoby wnioskiem absurdalnym. Dyrektor RZGW jako strona niniejszego postępowania stał się zatem niezdolny do załatwienia przedmiotowej sprawy w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji zdaniem Sądu znajduje odpowiednie zastosowanie art. 127 ust. 7c ustawy Prawo wodne , zgodnie z którym, w przypadku, o którym mowa w art. 127 ust. 7b (dyrektor regionalnego zarządu podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest wnioskodawcą), sprawę załatwia inny dyrektor regionalnego zarządu wyznaczony przez Prezesa KZGW. Z tych względów Sąd uznał, że skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżoną decyzję wydał organ podlegający wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 Kpa. co daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 § 1 pkt 3 Kpa) i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej zwanej Ppsa).
Jednocześnie Sąd stwierdził, że w sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw, aby zakresem kontroli, na podstawie art. 135 w/w ustawy objąć decyzję organu I instancji, a także pozostałe decyzje wskazywane w skardze. Odnośnie do decyzji organu I instancji, Sąd wyjaśnił, że nie może zastępować organów administracji publicznej, w tym organów II instancji, w prawidłowym wykonywaniu ich ustawowych kompetencji orzeczniczych. Sąd nie mógł zatem odnieść się do zawartych w tej decyzji wywodów dotyczących meritum sprawy, ponieważ to najpierw prawidłowo wyznaczony organ odwoławczy musi zastosować konkretne normy prawa i na ich podstawie rozstrzygnąć sprawę. Co do wcześniej wydawanych decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, Sąd jeszcze raz wyjaśnił, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany decyzji na podstawie art. 155 Kpa jest ustalenie istnienia przesłanek zmiany tej decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 Kpa nie może zatem zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już ostatecznie zakończonej. Brak jest zatem podstaw, aby w postępowaniu prowadzonym w tym trybie dokonywać powtórnej weryfikacji samego pozwolenia wodnoprawnego, czy też innych decyzji dotyczących jego zmiany.
Skargi kasacyjne od powołanego na wstępie wyroku wnieśli : T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (Spółka) oraz Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku (Dyrektor RZGW).
Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 135 Ppsa przez zaniechanie zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, podczas gdy istniały ku temu podstawy i było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, a w konsekwencji również naruszenie art. 7 powyższej ustawy,
2. art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, odzwierciedlającego wadliwość rozumowania, wyrażającą się w stwierdzeniu w jednej jego części, że decyzja kończąca postępowanie w trybie art. 155 Kpa zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego, przy jednoczesnym stwierdzeniu w innej jego części, że postępowanie wszczęte w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 155 Kpa obejmuje nowy przedmiot sprawy w stosunku tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone w wcześniej w trybie zwykłym, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnych wniosków w zakresie uznania, że w sprawie brak jest jakichkolwiek postaw, aby zakresem kontroli (na podstawie art. 135 Ppsa) objąć decyzję organu I instancji wydaną w przedmiotowej sprawie, a także pozostałe decyzje wskazywane w skardze i nie pozwala na jednoznaczną rekonstrukcję postawy rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powołując się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych wskazano na konieczność zastosowania przez Sąd trybu określonego w art. 135 Ppsa i objęcia kontrolą wszystkich wskazanych w skardze czynność i aktów wydanych lub podjętych we wcześniejszych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Intencją skarżącej było bowiem nie tyle, jak przyjął Sąd, merytoryczne rozpatrzenie sprawy, ile podjęcie przez Sąd odpowiednich środków, a więc w pierwszej kolejności przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W dalszej części uzasadnienia autor skargi kasacyjnej przedstawił poglądy doktryny i orzecznictwa wyjaśniające pojęcie sprawy administracyjnej i wywiódł, że środki prawne, o których mowa w ww. przepisie powinny być stosowane zarówno do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w postępowaniu głównym, jak i postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd w zaskarżonym wyroku bezpodstawnie zatem odmówił zastosowania art. 135 Ppsa, doprowadzając nie tylko do utrzymania w mocy wadliwych decyzji, ale również do naruszenia art. 7 Ppsa.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z Gdańsku zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 127 ust. 7 i 7b ustawy Prawo wodne w zw. z art. 24 § 1 i art. 25 § 1 Kpa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a nadto naruszenie art. 155 Kpa przez jego błędną wykładnię.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, względnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd z jednej strony przyznaje, iż w obecnym stanie prawnym Dyrektor RZGW jest pozbawiony możliwości dochodzenia swego interesu prawnego, a z drugiej uznaje jego legitymację strony w postępowaniu reformatoryjnym, mimo że legitymację tę odebrał temu organowi sam ustawodawca. Przedmiotowa legitymacja, co wynika z art.127 ust. 7 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym od 18.03.2011r. przeszła na właściciela wody – Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – który był należycie reprezentowany w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji. Śladem udziału Dyrektora RZGW w postępowaniu pierwotnym były jedynie uzgodnienia. W obecnym stanie prawnym w jego miejsce wstąpić musiał Prezes KZGW. Poza tym Dyrektor RZGW nie miałby żadnego interesu prawnego, który miałby chronić, skoro ustawodawca uznał pierwotne uwzględnienie tego organu w postępowaniu w trybie art. 127 ustawy Prawo wodne za zbędne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sądowi umknął fakt, że nie ma tu zastosowania art. 127 ust. 7b ustawy Prawo wodne. Dyrektor RZGW ani w postępowaniu o zmianę decyzji, ani w postępowaniu pierwotnym nie był bowiem wnioskodawcą; pierwotnie wyrażał jedynie swoją opinię, a później występował, jako organ niezależny. Nawet jeśli pierwotnie miał przymiot strony, te przeszły w postępowaniu reformatoryjnym a ściślej – przed jego inicjajcją na inny podmiot. Ponadto postępowanie w trybie art. 155 Kpa jest postępowaniem odrębnym w sprawie "pierwotnej" w tym sensie, że nie może polegać na kwestionowaniu ustalonego wcześniej stanu faktycznego i prowadzić do odmiennej oceny merytorycznej.
Z powyższych względów w ocenie organu niezasadne jest stwierdzenie naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 pkt 1 Kpa. Hipotezy obu przepisów nie obejmują swym zakresem sytuacji będących przedmiotem niniejszej sprawy. Po pierwsze, Dyrektor RZGW nie był stroną postępowania w trybie art. 155 Kpa, a wcześniej nie był stroną postępowania pierwotnego, jako pracownik organu tylko jako organ; po drugie, nie istniał tu od początku żaden interes majątkowy kierownika organu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektora RZGW w Gdańsku, T. Sp. z o.o. wniosły o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że skarga kasacyjna Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku (Dyrektora RZGW) jest uzasadniona, natomiast skarga kasacyjna T. Spółki z o.o. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku w skardze kasacyjnej podnosi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 127 ust. 7 i 7b ustawy Prawo wodne w zw. z art. 24 § 1 i art. 25 § 1 Kpa, a nadto do naruszenia art. 155 Kpa.
Zarzuty naruszenia powyższych przepisów sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji - przy słusznym założeniu o konieczności zachowania tożsamości stron postępowania, jako jednej z przesłanek orzekania w trybie art.155 Kpa.- wadliwie uznał, że Dyrektor RZGW jest stroną w niniejszej sprawie w związku z czym będąc równocześnie organem odwoławczym podlegał wyłączeniu od rozpoznania tej sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 Kpa.
Powyższe zarzuty są trafne.
Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, który uchylił decyzję Starosty Toruńskiego z dnia [...] lutego 2014r. wydaną na podstawie art.155 Kpa zmieniającą własną decyzję z dnia [...] lipca 2008r. w pkt IV ppkt 4 dotyczącym terminu wykonania prac pogłębiarskich na zbiorniku górnym.
Z akt sprawy wynika, że Starosta Toruński decyzją z dnia [...] lipca 2008r. udzielił T. Spółce z o.o., pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące piętrzenie wód rzeki D. za pomocą istniejącego stopnia wodnego w L. W podpunkcie 4 punktu IV tej decyzji nałożono na Spółkę obowiązek wykonania do 30 lipca 2010r. prac pogłębiarskich na zbiorniku górnym (oczyszczanie dna, usuniecie namułów i roślinności). Następnie Spółka na podstawie art.155 Kpa składała wnioski o zmianę powyższej decyzji w zakresie pkt IV ppkt 4 dotyczącym obowiązku wykonania prac pogłębiarskich.
I tak po raz pierwszy Starosta Toruński na podstawie art.155Kpa zmienił w/w pozwolenie wodnoprawne w pkt IV ppkt 4 decyzją z dnia [...] lipca 2010r. ustalając inny termin wykonania prac pogłębiarskich. Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. Starosta Toruński rozpoznając kolejny wniosek Spółki odmówił zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2008r. w zakresie zniesienia obowiązku wykonania prac pogłębiarskich.
Kolejny wniosek o zmianę pozwolenia wodnoprawnego (tego już dotyczy niniejsza sprawa), Spółka wniosła w dniu [...] sierpnia 2013r. w wyniku czego została wydana w tej sprawie decyzja z dnia [...] lutego 2014r. oraz zaskarżona w tej sprawie decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku.
Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, jako strona brał udział w postępowaniu prowadzonym na wniosek Spółki o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2008r. Jego przymiot strony w tym postępowaniu wynikał z treści art.127 ust.7 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji (Dz.U. 2005.239.2019 j.t).
Przepis ten stanowił, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych..
Z dniem 11 marca 2011r. weszła w życie ustawa z dnia z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2011.32.159). Zgodnie z art.1 pkt 54 b tej ustawy - art.127 ust.7 w/w ustawy Prawo wodne otrzymał brzmienie : "stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2) właściciel wody; 3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych."
Z porównania treści tych przepisów wynika, że z dniem 11 marca 2011r. dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie należy do kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Także Sąd pierwszej instancji słusznie w zaskarżonym wyroku wskazuje na powyższe regulacje, jednak wywodzi z nich odmienne wnioski niż orzekający w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.
W niniejszej sprawie podstawą prawną wydania kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku decyzji, wydanej przez organ I instancji - Starostę Toruńskiego był art.155 Kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Ma rację Sąd pierwszej instancji, który w oparciu o szereg powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeń sądów administracyjnych wskazywał, że decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie art.155 Kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych i że zapada ona w sprawie tożsamej z punktu widzenia przedmiotowego i podmiotowego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że tożsamość elementów podmiotowych, to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także stron postępowania. Dalej Sąd pierwszej instancji trafnie ustala, że Dyrektor RZGW był na podstawie art.127 ust.7 ustawy Prawo wodne stroną postępowania zakończonego decyzją z 30 lipca 2008r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego) i brał udział w tym postępowaniu oraz, że w obecnym stanie prawnym dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie jest już ujmowany w art.127 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U.2015.469.j.t.) dalej powoływanej jako ustawa Prawo wodne, jako strona postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Pełni natomiast w tych postępowaniach rolę organu odwoławczego zgodnie z treścią art. 4 ust.4 ustawy Prawo wodne, co wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie tego postępowania administracyjnego.
Jednak mimo trafności powyższego stanowiska, Sąd pierwszej instancji doszedł do błędnego przekonania, że skoro Dyrektor RZGW z mocy ustawy był stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji w dniu [...] lipca 2008r., to powinien być i jest stroną w niniejszym postępowaniu prowadzonym w trybie art.155 Kpa, w związku z czym nie może być w tej samej sprawie organem, dlatego podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy na podstawie art.24 § 1 pkt 1 Kpa, co skutkowało uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit.b Ppsa z uwagi na przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego , o której mowa w rat.145 § 1 pkt 3 Kpa.
Uznając za słuszne stanowisko co do tego, że organ co do zasady podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną, to jednak stwierdzić należy, że w tej sprawie takiej sytuacji nie ma.
Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie postępowanie prowadzone w trybie art. 155 Kpa jest samodzielnym postępowaniem, w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa. Jednak decyzja kończąca postępowanie prowadzone w tym trybie nadzwyczajnym zapaść może wyłącznie w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją pierwotną. Stąd w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 Kpa istnieje wymóg uzyskania przez organ zgody wszystkich stron, które w postępowaniu zwyczajnym mogłyby podejmować aktywną obronę swoich interesów. Wskazać jednak trzeba, że samodzielność postępowania prowadzonego w trybie art.155 Kpa skutkuje tym, że uczestniczenie na prawach strony w postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej powinno być motywowane interesem prawnym w uzyskaniu rozstrzygnięcia zmieniającego określonej treści. Może dojść w związku z tym do sytuacji, gdy nie będzie tożsamości podmiotów w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym z art.155 Kpa. Można np. być stroną postępowania w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy , a po jej wydaniu utracić prawo własności nieruchomości sąsiedniej pozostającej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, który to fakt skutkować może tym, że w postępowaniu o zmianę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub stwierdzenie jej nieważności nie będzie się stroną takiego postępowania. Utrata przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym może także nastąpić na skutek zmian legislacyjnych.
W niniejszej sprawie w związku z wejściem w życie w/w ustawy z dnia z dnia 5 stycznia 2011r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, z dniem 11 marca 2011r. dyrektor regionalnego zarządu gospodarko wodnej utracił z mocy ustawy przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Taka regulacja niesie z sobą określone skutki prawne dla niniejszej sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, niejako automatycznie uznając Dyrektora RZGW za stronę niniejszego nadzwyczajnego postępowania. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że wynik przedmiotowego postępowania o zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym udzielonego Spółce w 2008r. - nie kształtuje już jego sytuacji prawnej. Art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, definiując na potrzeby wydania pozwolenia wodnoprawnego przymiot strony, stanowi lex specialis w stosunku do normy art. 28 Kpa. W tym stanie rzeczy wskazany organ mógłby mieć przymiot strony w niniejszym postępowaniu, gdyby spełniał przesłanki z art.127 ust.7 Prawa wodnego. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w sprawie odpowiednie zastosowanie znajdzie przepis art.127 ust.7b Prawa wodnego, który przewiduje wyłączenie dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej od załatwienia sprawy, w której jest wnioskodawcą, ponieważ dotyczy on zupełnie innej sytuacji faktycznej niż w tej sprawie. Dyrektor RZGW nie był wnioskodawcą w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ani nie jest wnioskodawcą w niniejszym postępowaniu o zmianę tego pozwolenia w trybie art.155 Kpa.
Sam fakt uczestnictwa organu - Dyrektora RZGW w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w 2008r. w charakterze strony, co wynikało z ówczesnego brzmienia art.127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, nie czyni go stroną niniejszego postępowania prowadzonego w trybie art.155 Kpa. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że utracił on przymiot strony.
Jak to już podkreślano, postępowanie w trybie art. 155 Kpa jest postępowaniem samodzielnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa. Stąd, uczestniczenie na prawach strony w tym nadzwyczajnym postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej winno być co do zasady motywowane interesem prawnym w uzyskaniu rozstrzygnięcia zmieniającego decyzję pierwotną. Dyrektor RZGW utracił natomiast przymiot strony tego postępowania z mocy ustawy z dniem 18 marca 2011r. Wobec powyższego brak było podstaw do uznania, że organ administracyjny orzekający w drugiej instancji Dyrektor RZGW podlegał wyłączeniu w przedmiotowej sprawie.
Z tych względów należało uwzględnić skargę kasacyjną Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku na podstawie art. 185 §1Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona kontroli zaskarżonej decyzji, jako wydanej przez właściwy i umocowany w tej sprawie organ odwoławczy.
Nie jest natomiast uzasadniona skarga kasacyjna T. Sp. z o.o.
Jej zarzuty naruszenia 7 Ppsa, art.135 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa sprowadzają się do twierdzenia, że choć Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję, to z uwagi na liczne uchybienia w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania, a także później w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego uzasadniały zastosowanie art.135 Ppsa i objęcie kontrolą wcześniejszych decyzji dotyczących tej sprawy, a w konsekwencji ich uchylenie.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył w/w przepisów.
Po pierwsze wyrażona w art.7 Ppsa zasada szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania oraz wynikający z niej obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może kolidować z zasadą rzetelnego rozpatrywania wszelkich aspektów sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył tej zasady. Uchylił zaskarżoną decyzję z przyczyn procesowych uznając, że organ który ją wydał podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Niezależnie od tego, że ten pogląd Sądu pierwszej instancji okazał się nieprawidłowy (jak to wyżej wyjaśniono), to taki pogląd w rezultacie obligował Sąd pierwszej instancji do odstąpienia od merytorycznej oceny rozstrzygnięć podjętych w tej sprawie - przed jej rozpoznaniem przez właściwy organ. Nie ma także żadnej sprzeczności w stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji ,że sprawa prowadzona na podstawie art.155 Kpa zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji w sprawie pierwotnej, a z drugiej strony, że jest nowym postępowaniem administracyjnym. Chodzi o to, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa dotyczy ostatecznej decyzji pierwotnej, tj. tej której dotyczy wniosek o zmianę i to ona wyznacza materialne podstawy rozstrzygnięcia, natomiast przedmiotem postępowania w trybie art.155 Kpa jest ustalenie przesłanek zmiany tej decyzji pierwotnej i w tym znaczeniu jest to nowe, samodzielne postępowanie administracyjne. Nie zmierza ono jednak do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już przecież zakończonej decyzją ostateczną, ale do ustalenia czy zachodzą przesłanki do jej zmiany. Z tych względów nie jest również zasadny zarzut naruszenia art.141 § 4 Ppsa przez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył także przepisu art. 135 Ppsa.
Przepis ten zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w "głąb" sprawy, pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może jednak stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. Przepis ten nie dotyczy bowiem uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna T. Sp. z o.o. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.