II OSK 558/12

II OSK 558/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Bożena Popowska /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 749/11 - Wyrok WSA w Łodzi z 2011-11-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par 3, par 5, par 6, par 7, par 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 61 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 749/11 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 749/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Łasku z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w punkcie drugim zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego R. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w punkcie trzecim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz Łasku decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku, po rozpoznaniu wniosku "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo – usługowego wraz z parkingiem i niezbędną infrastrukturą na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości O., gm. Ł.
W odwołaniu od powyższej decyzji R.K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wskazał, iż narusza ona art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej ,,u.p.z.p.". Zdaniem strony, z treści art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że decyzja powinna wskazywać organ, który ją wydał. Tymczasem, z układu kwestionowanej decyzji wynika, iż została ona wydana przez Urząd Miejski w Łasku, który jednak nie jest organem uprawnionym do wydawania rozstrzygnięć. Organem takim jest Burmistrz. Nadto, w ocenie strony decyzja w sposób zbyt ogólnikowy odnosi się do warunków dobrego sąsiedztwa (ochrona osób trzecich). Tymczasem, inwestycja w planowanych rozmiarach będzie w sposób znaczący oddziaływać na nieruchomości sąsiednie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...] uchyliło punkt 2 podpunkt 1 lit. "e" decyzji Burmistrza Łasku z dnia [...] grudnia 2010 roku w zakresie geometrii dachu i ustaliło, iż zaprojektowany dach winien być dwu lub czterospadowy, o spadku nieprzekraczającym 20% i wysokości kalenicy nieprzekraczającej 9 m, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy łącznie są spełnione warunki: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej za budowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Cytując orzeczenia sądów administracyjnych organ wskazał, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne.
Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zwraca się też słusznie uwagę, że przepis art. 61 u.p.z.p., ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi.
Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu bezspornie wykazała, iż zachowana jest wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji. W obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji usługowo – mieszkaniowej (budynki usługowe, mieszkalne jednorodzinne oraz wielorodzinne i towarzysząca tym budynkom zabudowa gospodarcza i garażowa).
W kontekście tych ustaleń organ uznał, że zarzut niedostatecznego wykazania warunków dobrego sąsiedztwa jest nietrafny. Wprawdzie uzasadnienie decyzji I instancji jest lakoniczne i ogranicza się w tym zakresie do stwierdzenia spełnienia ustawowych przesłanek, jednakże materiał dowodowy sprawy, organ odwoławczy uznał za wystarczający.
W sytuacji, gdy spełnione są ustawowe warunki, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji, po stwierdzeniu, iż spełnione są wszystkie warunki, nie mógł zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy. Szczegółowe wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji. Przy czym zadaniem organu ustalającego warunki zabudowy jest wkomponowanie projektowanej zabudowy w istniejący układ urbanistyczny i zadanie to kwestionowana w odwołaniu decyzja w sposób należyty realizuje.
Wyjątkiem jest jedynie warunek dotyczący geometrii dachu, który, mimo ustaleń poczynionych w analizie funkcji, nie został w decyzji określony w sposób odpowiadający wymaganiom § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej ,,rozporządzenie", gdyż pominięto dopuszczalną wysokość kalenicy. Uchybienie to nie jest jednak na tyle istotne, aby nie mogło zostać skorygowane w postępowaniu odwoławczym, w szczególności, że analiza funkcji zawiera w tej materii odpowiednie ustalenia. Z tego względu organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji w części dotyczącej geometrii dachu projektowanego budynku i określił ją na nowo.
W ocenie organu odwoławczego, pozostałe przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. są również spełnione, gdyż teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej, projektowane bądź istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji planowanego przedsięwzięcia, a teren był objęty zgodą na przeznaczenie na cele nierolne w planie miejscowym, który utracił ważność.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż niezasadny jest zarzut braku określenia w decyzji I instancji, w sposób dostateczny, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przeciwnie, warunki zamieszczone w decyzji są w tym zakresie wystarczające. Jak wynika z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nadto, wymagania te zapisuje się poprzez określenie warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, jak i zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, takie postanowienia zostały zamieszczone w decyzji i inwestor będzie obowiązany zaprojektować swoje przedsięwzięcie w taki sposób aby zapewnić ochronę przed wymienionymi uciążliwościami. Dodatkowo, w warunkach dotyczących ochrony zdrowia ludzi, środowisk, przyrody i krajobrazu zastrzeżono, iż użytkowanie projektowanego budynku nie może powodować przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826). Ponadto przedsięwzięcie to nie jest wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), a zatem, jak wskazał organ, teza odwołującego się o znaczącym oddziaływaniu inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest subiektywna i nieuzasadniona.
Błędne jest również przekonanie strony, że decyzja I instancji nie określa organu kompetentnego do jej podjęcia, przez co narusza wymagania art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 59 u.p.z.p. jest Burmistrz Łasku, a nie Urząd Miejski w Łasku, który jest organem pomocniczym Burmistrza. Z treści pieczęci podpisowej, którą została opatrzona decyzja wyraźnie wynika, iż decyzja została wydana z upoważnienia Burmistrza, co jest dopuszczalne.
W skardze na powyższą decyzję R. K. wnosząc o jej uchylenie wskazał, iż narusza ona art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem przyjęto, iż decyzja I instancji została wydana przez uprawniony podmiot. Decyzja narusza także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie zbadania i wskazania spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Nadto, zdaniem strony skarżącej, decyzja narusza § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem przyjęto granice obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r. wskazał, że wszak zasługuje ona na uwzględnienie, to jednak nie z powodów podanych w jej uzasadnieniu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że pierwszym elementem, na który należy zwrócić uwagę w przedmiotowej sprawie jest kwestia właściwego określenia granic obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Z treści dokumentów załączonych do akt administracyjnych, a w szczególności z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji I instancji, nie wynika jaką szerokość obszaru analizowanego przyjęto w sprawie. Organ w tym zakresie nie odniósł się także do pojęcia frontu działki.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, w sprawie doszło do naruszenia przepisu § 3 rozporządzenia i już z tego powodu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona przez organ I instancji w niniejszej sprawie, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przedwczesne jest zatem stwierdzenie, że w sprawie spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa wynikający z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Rzeczona analiza nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy także z tego powodu, iż nie wynika z niej, które nieruchomości były podstawą do ustalenia cech, wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy oraz w jaki sposób je wyznaczono. Brak jest danych porównawczych i metody wyliczenia średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), czy średniej szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Również na podstawie średnich wartości ustala się szerokość elewacji frontowych. Stosownie bowiem do regulacji § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.
Dokument analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu bezspornie nie zawiera także danych niezbędnych do zweryfikowania sposobu wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia) oraz wysokości górnej kalenicy (§ 8 rozporządzenia). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Analogicznie, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). Z tych powodów Sąd uznał, iż ustalenie wszystkich wymienionych parametrów w decyzji nie znajduje swojego potwierdzenia w materiale dowodowym załączonym do akt administracyjnych.
Sąd I instancji wskazał dalej na kwestie formalne określone w § 9 rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 1 tego przepisu, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Analiza akt administracyjnych, a przede wszystkim decyzji I instancji wskazuje, iż organ zaniechał dołączenia do niej części graficznej wyników analizy z wyznaczonym obszarem analizowanym, co narusza § 9 ust. 2 rozporządzenia. Z uwagi na opisane powyżej uchybienia Sąd stwierdził, że błędnie opracowana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie pozwala na zweryfikowanie czy nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu fakt już ten fakt przesądził o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji II, jak i I instancji, z uwagi na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia.
Sąd wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zobowiązany będzie opracować nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero na podstawie prawidłowo przygotowanej analizy, organ dokona ponownej oceny, czy zabudowa na okolicznych działkach pozwoli na realizację planowanej przez skarżącego inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać m. in. oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał. W nagłówku decyzji znajduje się pieczątka z właściwym miejscowo urzędem miasta, natomiast pod decyzją znajduje się pieczątka ze wskazaniem, że decyzja jest wydana przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Gospodarki Gruntami i Urbanistyki działającego z upoważnienia Burmistrza. Takie oznaczenie decyzji jest prawidłowe i nie znajduje uzasadnienia twierdzenie strony, iż w decyzji nie określono organu, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie.
W skardze kasacyjnej działająca za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika ,,[...]" sp. z o.o. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj.: § 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż nie został w sprawie spełniony warunek dobrego sąsiedztwa wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniósł Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi, domagając się jej oddalenia w całości oraz zasądzenia na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi wskazano, że trafnie Sąd I instancji zauważył niezgodność zaskarżonej decyzji z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z § 3 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nadto, wskazano na konieczność uwzględnienia przez organy przepisów art. 53 i następnych ustawy z 28.03.2003 r. o transporcie kolejowym (t. jedn. Dz. U. Nr z 2007 r., poz. 94 ze zm.) w związku z przepisami wykonawczymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 07.08.2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków usytuowania drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do sformułowań zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy na wstępie na ich wadliwość polegającą na tym, że wymienia ona naruszone przepisy prawa materialnego bez połączenia ich z przepisami postępowania przed sądami administracyjnymi, stosowanymi przez sąd administracyjny. Należy przypomnieć, że adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania może być tylko sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo). Nie jest to jednak taki błąd konstrukcyjny, który uniemożliwia orzekającemu NSA rozpoznania wskazanego zarzutu. NSA rozpozna skargę kasacyjną, rekonstruując podstawy kasacyjne w oparciu o treść uzasadnienia.
W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. W orzecznictwie wskazuje się, że jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z 14.10.2005 r., sygn. akt I FSK 107/05, cbois). Akceptując powyższe stanowisko stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej ,,u.p.z.p." oraz paragrafów: 3, 6 ust. 1, 7 ust. 1 i 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej ,,rozporządzenie", zostały sformułowane i uzasadnione w sposób ogólnikowy, bez konkretnego powołania się na zgromadzoną w sprawie dokumentację.
Uwzględniając uchwałę Pełnego Składu NSA z dnia z dnia 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, cbois), orzekający NSA rozpozna zasadność powyższych zarzutów, mając na uwadze, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.
Rozważania w związku z zarzutami skargi kasacyjnej należy rozpocząć od stwierdzenia, które zawarł w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, iż najistotniejsze dla oceny, czy właściwie przeprowadzono analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania, jest właściwie wyznaczony obszar analizowany (§ pkt 4 oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia). Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, przepisy wyraźnie określają sposób wyznaczenia tego obszaru. W myśl § 3 pkt 2 rozporządzenia:
"Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów." Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy właściwie wyznaczyły obszar analizowany, bowiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu przedmiotowej działki. Rzecz jednak w tym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że organy nie podały, jaka jest szerokość tej działki i czy zastosowały kryterium odległości nie mniejszej jednak niż 50 metrów, stąd nie sposób stwierdzić, czy obszar został prawidłowo wyznaczony. W nawiązaniu do tej kwestii, zgodzić się trzeba ze skarżącą kasacyjnie, że wadą zaskarżonej decyzji nie jest fakt, iż nie przytacza definicji frontu działki. Wadą jest to, że nie wskazuje sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza, że – jak wynika z załącznika do analizy - obszar ten jest nieregularny. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Nadto, w orzecznictwie podkreśla się, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., sygn. akt II OSK 1607/09, nr Lex 992490 oraz wyroki WSA: z dnia 23.05.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 496/1, Lex nr 993328 oraz z dnia 18.08.2011 r., sygn. akt II SA/495/11, Lex nr 993327). Wobec powyższego zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że stwierdzenie organu odwoławczego, iż w sprawie spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa, jest przedwczesny.
Także nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że ustalenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu "niewątpliwie znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji stanowiącej podstawę decyzji organu I instancji." Rację ma Sąd I instancji, stwierdzając, że z analizy nie wynika, które nieruchomości były podstawą do ustalenia cech, wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy oraz w jaki sposób je wyznaczono. Wyjątkiem jest oznaczenie na mapie (załącznik graficzny do analizy funkcji) na poszczególnych działkach z zabudową jednorodzinną i usługową wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.
Orzekający NSA nie podziela też stanowiska skarżącej kasacyjnie, która prawidłowość zaskarżonej decyzji upatruje w tym, że do decyzji organu załączono część graficzną wyników analizy z wyznaczonym obszarem analizy. Z akt sprawy wynika, że znajdująca się w nich część graficzna wyników analizy z wyznaczonym obszarem analizy stanowi załącznik do analizy funkcji. Zaś w decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymienia się trzy załączniki stanowiące jej integralną część: załącznik graficzny do decyzji – zał. Nr 1; wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy wraz z załącznikiem graficznym do analizy – zał. Nr 2a i 2b. W aktach znajdują się tylko: zał. Nr 1, zał. Nr 2a, brak natomiast zał. Nr 2b. W tym kontekście należy przypomnieć, że z treści § 9 ust. 1-2 rozporządzenia wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy jak i sporządzona analiza powinny posiadać odrębne załączniki graficzne. Rację zatem ma Sąd I instancji stwierdzając, że organ zaniechał dołączenia do decyzji części graficznej wyników analizy z wyznaczonym obszarem analizy.
W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. NSA oddalił wniosek Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują takiego zwrotu na rzecz uczestnika postępowania.