II OSK 554/23

II OSK 554/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1279/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-12-01
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Będzino od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1279/21 w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Gminy Będzino z dnia 30 czerwca 2015 r. nr IX/62/15 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "Wierzchomino" w gminie Będzino 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Będzino na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi Wojewody Zachodniopomorskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) na uchwałę Rady Gminy w Będzinie z 30 czerwca 2015 r. nr IX/62/15 (dalej: plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w następujących częściach: - § 4 ust. 2 pkt 3 w zakresie sformułowania "naziemne i nadziemne budowle i urządzenia budowlane składające się na", a także w zakresie sformułowania "sieci elektroenergetyczne średnich i niskich napięć, stacje transformatorowe i rozdzielcze"; - § 8 pkt 1 litera b tiret drugie o brzmieniu: "istniejących i projektowanych sieci infrastruktury technicznej"; - § 10 pkt 9 w zakresie, w jakim w granicach terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR, dopuszcza budowę dróg dojazdowych i placów eksploatacyjnych, związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 10 pkt 10 w zakresie, w jakim w granicach terenów rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem 1R i 2R, dopuszcza budowę dróg dojazdowych eksploatacyjnych, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 10 pkt 11 w zakresie, w jakim w granicach terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR oraz na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem 1R i 2R, dopuszcza budowę tymczasowych dróg dojazdowych i placów montażowych, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 11 pkt 3 w zakresie, w jakim w granicach obszaru objętego planem, dopuszcza rozbudowę i budowę nowych sieci infrastruktury technicznej, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 18 ust. 1 pkt 6 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę dróg dojazdowych eksploatacyjnych do elektrowni wiatrowych, na warunkach określonych w § 10 pkt 10 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 18 ust. 1 pkt 7 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę tymczasowych dróg i placów montażowych, o których mowa w § 10 pkt 11 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 19 ust. 1 pkt 6 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę dróg dojazdowych eksploatacyjnych do elektrowni wiatrowych, na warunkach określonych w § 10 pkt 10 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 19 ust. 1 pkt 7 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę tymczasowych dróg i placów montażowych, o których mowa w § 10 pkt 11 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 20 ust. 1 w zakresie ustalenia terenów oznaczonych symbolem EWR/6, EWR/7, EWR/8 oraz linii rozgraniczających te tereny w rysunku planu; - § 20 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę dróg i placów eksploatacyjnych, o których mowa w § 10 pkt 9 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 20 ust. 1 pkt 3 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę tymczasowych dróg i placów montażowych, o których mowa w § 10 pkt 11 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 20 ust. 1 pkt 4 w zakresie, w jakim dopuszcza lokalizację masztów pomiarowych wiatru, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 34 ust. 1 pkt 1 w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 dopuszcza istniejące drogi wewnętrze na gruntach rolnych klasy I-III; - § 34 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 na gruntach rolnych klasy I-III dopuszcza utrzymanie charakterystycznych parametrów użytkowych i technicznych drogi wewnętrznej, a także jej bieżącą konserwację, remont, przebudowę i odbudowę; - § 34 ust. 1 pkt 3 w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 dopuszcza drogi dojazdowe na gruntach rolnych klasy I-III; - § 34 ust. 1 pkt 4 a i b w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 dopuszcza określone tam przeznaczenie uzupełniające na gruntach rolnych klasy I-III.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy w Będzinie (dalej: Rada, organ) uchwaliła 30 czerwca 2015 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "WIERZCHOMINO" w gminie Będzino.
Wojewoda, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, szczegółowo opisanej w skardze. Zdaniem organu nadzoru, uchwała we wskazanym zakresie narusza art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909; dalej: u.o.g.r.i.l.). Wskazano, że podczas prac nad projektem planu zaniechano wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W ocenie Wojewody skoro w granicach terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych (EWR/6, EWR/7, EWR/8), terenów rolniczych (R1 i R2), jak i dróg wewnętrznych (EWKDW) przeznaczono grunty rolne klasy I-III na cele nierolnicze, to niewątpliwie taka zmiana przeznaczenia wymagała zgody właściwego organu. Podniesiono, że pominięcie zgody Ministra przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doprowadziło do istotnego naruszenia procedury planistycznej. Dodatkowo zaznaczono, że w planie nie dokonano wydzielenia terenów rolnych (R) od terenów o przeznaczeniu nierolniczym, a za takie należy uznać obszary, na których lokalizuje się turbiny wiatrowe.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi w całości.
WSA w Szczecinie we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wojewódzki stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego określonego w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.i.l. przez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR/6, EWR/7, EWR/8, 1R, 2R oraz EWKDW. Zaznaczono, że postępowanie wyjaśniające co do klasy gruntów było przedmiotem rozważań na gruncie sprawy rozpoznanej wyrokiem WSA w Szczecinie z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 63/19, na co zwracał uwagę także NSA w uzasadnieniu wyroku z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19.
W ocenie sądu wojewódzkiego, sporne postanowienia planu skutkowały zmianą przeznaczenia w/w obszarów planu miejscowego, mających dotąd charakter użytków rolnych klasy I-III, na cele nierolnicze bez wymaganej zgody. Zaznaczono, że uzyskanie zgody przez organ planistyczny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, stanowi istotny element procedury planistycznej, którego brak skutkuje nieważnością planu. Podano, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolnicze (na przykład elektrownie wiatrowe), to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolnicze mogą być realizowane, zaś decydujące znaczenie ma tu przeznaczenie terenu mieszczące się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi. W ocenie WSA w Szczecinie skoro w liniach rozgraniczających przeznaczono tereny, obejmujące grunty rolne klasy I-III, pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz infrastrukturą techniczną tej inwestycji towarzyszącą, to okoliczność, że organ planistyczny nie wystąpił o zgodę do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, świadczy o istotnym naruszeniu procedury planistycznej.
Zdaniem sądu pierwszej instancji analiza treści § 20 ust. 1 planu w związku z rysunkiem tego planu stanowiącym załącznik do uchwały dowodzi, że na obszarach lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych, oznaczonych symbolami EWR/6, EWR/7 i EWR/8, znajdują się grunty stanowiące użytki rolne klasy R IIIb. Nie budzi również wątpliwości, że w granicach terenów EWR, ale także terenów rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem 1R i 2R, dopuszczono budowę dróg i placów eksploatacyjnych związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, tymczasowych dróg i placów montażowych niezbędnych do realizacji inwestycji, a w przypadku wyłącznie terenu EWR - także masztu pomiarowego wiatru (§ 10 pkt 9-11, § 18 ust. 1 pkt 6 i 7, § 19 ust. 1 pkt 6 i 7, § 20 ust. 1 pkt 2, 3 i 4). Podniesiono, że postanowienia spornego planu zezwalają także na to, aby na terenach oznaczonych symbolami EWR, które obejmują m.in. grunty rolne klasy I-III, zlokalizowane zostały sieci infrastruktury technicznej. Zgodnie zatem z § 4 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, pod pojęciem sieci infrastruktury technicznej - należy rozumieć podziemne, naziemne i nadziemne budowle i urządzenia budowlane składające się na obiekty liniowe, związane z przesyłaniem wody, ścieków, wód opadowych, ciepła, gazu, energii elektrycznej, sieci teleinformatyczne i radiowe; w tym również niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania elektrowni wiatrowych: kablowe linie elektroenergetyczne WN, sieci elektroenergetyczne średnich i niskich napięć, stacje transformatorowo-rozdzielcze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne i teletechniczne (łączności, sterowania, automatyki). Wyjaśniono, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III na w/w terenach pod elektrownie wiatrowe wraz z siecią infrastruktury technicznej temu służącej, wymagała bez wątpienia zgody Ministra. Zdaniem sądu wojewódzkiego przyjęta w § 8 pkt 1 uchwały zasada ograniczenia przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I-III, nie może niwelować negatywnych skutków pominięcia w toku procedury planistycznej uzyskania wymaganych zgód na przeznaczenie gruntów. Następnie stwierdzono, że skoro wskazane przez Wojewodę przepisy zaskarżonej uchwały umożliwiają usytuowanie nie tylko infrastruktury podziemnej, ale także naziemnej bądź nadziemnej, w obszarach gruntów objętych klasą I-III, to w każdym takim przypadku następuje zmiana przeznaczenia gruntu rolniczego na inny cel.
Podniesiono, że brak dopełnienia w toku procedury planistycznej wymogów stawianych art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.i.l., kwestia graficznego wydzielenia terenów rolnych od terenów o przeznaczeniu nierolniczym, może być traktowana jako uzupełniająca podstawowy zarzut stawiany wyżej przeciw spornym przepisom zaskarżonej uchwały, skoro skutecznej zmiany przeznaczenia gruntów na inny cel, nie można było w sprawie osiągnąć bez wymaganej zgody Ministra. Podsumowując WSA w Szczecinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w szczególności w zakresie utworzenia terenów oznaczonych symbolami EWR 6, EWR 7, EWR 8, na których przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowych, w granicach których, wydzielone liniami rozgraniczającymi znajdują się – jak wynika z załącznika mapowego, grunty rolne klasy IIIb. W związku z powyższym stwierdzono też nieważność § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały wraz z ustaleniem linii rozgraniczających. W pozostałym zakresie stwierdzono nieważność planu w zakresie zapisów odnoszących się do infrastruktury naziemnej i nadziemnej wraz z drogami dojazdowymi, placami montażowymi i eksploatacyjnymi, mogących obejmować grunty rolne klasy I-III, na obszarach, na których nie dokonano zmiany przeznaczenia terenów na cel nierolniczy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci:
1) naruszenia § 20 ust. 1 pkt 1) do 4) uchwały w związku z § 20 ust. 2 pkt 7) lit. a) uchwały w związku z § 2 pkt 8) lit. b) uchwały w związku z § 3 ust. 2 pkt 5 uchwały w związku z rysunkiem planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że na gruntach rolnych klasy I-III położonych w granicach terenów wymienionych w § 20 ust. 1 uchwały (w szczególności terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR/6, EWR/7 i EWR/8, których dotyczy punkt I tiret 11 zaskarżonego wyroku) dopuszczalne jest usytuowanie elektrowni wiatrowych, dróg i placów eksploatacyjnych, tymczasowych dróg i placów montażowych oraz masztów pomiarowych, mimo że § 2 pkt 8) lit. b) uchwały w związku z rysunkiem planu stanowiącym załącznik nr 1 nie dopuszcza usytuowania żadnych budowli na gruntach rolnych klasy I-III położonych w granicach terenów wymienionych w § 20 ust. 1 uchwały z uwagi na poprowadzenie na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób wykluczający takie usytuowanie;
2) naruszenia art. 17 pkt 6 c) u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 10 lipa 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1338; dalej: nowelizacja) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu i uznaniu, że Wójt był zobowiązany do wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III położonych w granicach terenów wymienionych w § 20 ust. 1 uchwały (w szczególności terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR/6, EWR/7 i EWR/8,) na cele nierolnicze, mimo że uchwała nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III położonych w granicach terenów wymienionych w § 20 ust. 1 uchwały na cele nierolnicze;
3) naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 c) u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. w brzmieniu sprzed nowelizacji przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu i uznaniu, że brak wystąpienia przez Wójta o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III położonych w granicach terenów EWR/6, EWR/7 i EWR/8 wymienionych w § 20 ust. 1 uchwały na cele nierolnicze powoduje nieważność uchwały w części, tj. nieważność § 20 ust. 1 uchwały w zakresie ustalenia terenów oznaczonych symbolem EWR/6, EWR/7 i EWR/8 oraz linii rozgraniczających te tereny w rysunku planu, mimo że brak wystąpienia przez Wójta o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III położonych w granicach terenów EWR/6, EWR/7 i EWR/8 na cele nierolnicze nie stanowił w okolicznościach niniejszej sprawy istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego;
4) naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu i uznaniu, że brak określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w granicach terenów EWR/6, EWR/7 i EWR/8 wymienionych w § 20 ust. 1 uchwały, tj. brak linii rozgraniczających grunty rolne klasy l-lll przeznaczone na cele rolne od pozostałych gruntów rolnych przeznaczonych na inne cele określone w § 20 ust. 1 uchwały, powoduje nieważność uchwały w części, tj. nieważność § 20 ust. 1 uchwały w zakresie ustalenia terenów oznaczonych symbolem EWR/6, EWR/7 i EWR/8 oraz linii rozgraniczających te tereny w rysunku planu, mimo że brak określenia powyższych linii rozgraniczających tereny nie stanowił w okolicznościach niniejszej sprawy istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego;
5) naruszenia art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku art. 13 ust. 1 zdanie 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. nr 140 poz. 16 ze zm.; dalej: dyrektywa 2009/28/WE) w związku z art. 13 ust. 1 zdanie 2 lit. d) dyrektywy 2009/28/WE przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu, a w konsekwencji stwierdzenie nieważność uchwały w części zawartej w punkcie I zaskarżonego wyroku, mimo że stosowanie w tej części sankcji nieważności jest nieproporcjonalne i wykracza ponad konieczną potrzebę ochrony dóbr wymagających takiej ochrony.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem z 8 marca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą, że sentencja wyroku WSA w Szczecinie obejmuje szereg przepisów planu dotyczących zarówno terenów rolniczych (1R i 2R), elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych (EWR), jak również dróg wewnętrznych na terenach lokalizacji elektrowni wiatrowych (EWKDW). Uzasadnienie wyroku wyjaśnia szczegółowo przesłanki wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast skarga kasacyjna przedmiotem zarzutów czyni jedynie stwierdzenie nieważności planu w części lokalizacji elektrowni wiatrowych tj. terenu EWR (§ 20 planu), co w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. determinuje kompetencje sądu kasacyjnego.
Kluczowa dla niniejszej sprawy jest przyznana przez Gminę okoliczność niewystąpienia w toku procedury planistycznej o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia znajdujących się w obszarze planu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jak stanowi art. 17 pkt 6 c) u.p.z.p. organ wykonawczy gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przepisem odrębnym jest art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. stanowiący, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jednocześnie należy zauważyć, że od 26 maja 2013 r. u.o.g.r.i.l. przewidywała, że wszystkie grunty klas I-III, niezależnie od ich powierzchni, wymagają uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Takie brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. zostało wprowadzone ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 poz. 503), która weszła w życie 26 maja 2013 r. W ww. ustawie nowelizującej nie przewidziano przepisów przejściowych powodując, że od dnia jej wejścia w życie należało wprost stosować przepisy w nowym brzmieniu (vide wyrok NSA z 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 697/17).
Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.i.l. rozstrzyga zagadnienie dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i ma charakter konstytutywny. Co prawda zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.i.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej bez uprzednio wydanej decyzji zezwalającej na taką zmianę, organ gminy nie jest władny przekwalifikować przeznaczenia gruntu rolnego. Powiązanie w/w decyzji z planem miejscowym dobitnie podkreśla uchwała siedmiu sędziów NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10. W niniejszej sprawie natomiast przeznaczono w planie grunty rolne klasy I-III w jednostkach zarówno EWR, jak i 1R, 2R oraz EWKDW pod przeznaczenie nierolnicze bez wymaganej zgody na taką zmianę, co trafnie zauważył Wojewoda.
Skarżący kasacyjnie stawia natomiast tezę, że uchwała w granicach terenów wymienionych w § 20 ust. 1 (w szczególności terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR/6, EWR/7 i EWR/8) nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III na cele nierolnicze, bowiem wymienione w skardze przepisy planu (w szczególności rysunek planu, gdzie naniesiono nieprzekraczalne linie zabudowy na terenach EWR/6, EWR/7 i EWR/8) nie przewidują sytuowana żadnych budowli na gruntach rolnych klasy I-III. Na terenach tych utrzymuje się bowiem dotychczasowy rolniczy sposób użytkowania (§ 4 ust. 1 pkt 2 planu).
Przed oceną tego zarzutu należy podkreślić, że przedmiotowy plan był przedmiotem oceny prawnej dokonanej, co prawda ze skarg innych podmiotów, przez NSA. Przypomnieć wszak trzeba wyroki NSA z 23 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2909/16 i z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19.
Tym samym NSA zobowiązany jest z urzędu uwzględnić okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonują, przywołane wyżej, prawomocne wyroki, wypowiadające się w kwestii konieczności zarówno uzyskania decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntów klasy I-III na tereny elektrowni wiatrowych, jak również definiowania pojęcia terenu rolnego na cele nierolnicze i określenie terenów przeznaczonych na te elektrownie. Co prawda nie ma tutaj bezpośredniego związania wykładnią prawa ustaloną w tych wyrokach (art. 190 p.p.s.a.), niemniej należy odnieść się do art. 170 p.p.s.a., tzw. zasady prawomocności materialnej orzeczeń sądów administracyjnych. Mianowicie chodzi o wywołanie skutków prawnych poza tym konkretnym postępowaniem sądowym, w którym zapada orzeczenie. Moc wiążąca wyroku określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia dana kwestia prawna, kształtuje się ona tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (vide np. wyroki NSA z 5 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 628/24, z 26 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2571/24). Oznacza to, że niniejsze postępowanie jest zdeterminowane oceną prawną zawartą w przytoczonych dwóch wyrokach, w których dokonano oceny przeznaczenia terenów rolnych pod cele elektrowni wiatrowej. Mianowicie, jeśli gmina projektuje przeznaczenie terenu rolnego pod elektrownie obowiązek uzyskania zgody dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem, w ramach którego cele nierolnicze mogą być realizowane. Co istotniejsze - decydujące jest przeznaczenie terenu mieszczące się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi. Jak ocenił NSA w wyroku z 23 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2909/16 unormowanie to zostało właściwie zastosowane, gdyż tereny EWR zostały oddzielone od terenów o innym przeznaczeniu liniami rozgraniczającymi, niezależnie od tego, że na tych terenach wskazano także nieprzekraczalne linie zabudowy obowiązujące dla budowli elektrowni wiatrowych. Wobec powyższego decydującym jest oddzielenie terenów o różnym przeznaczeniu liniami rozgraniczającymi (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), nie zaś wyznaczenie na rysunku nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jedynie bowiem linie rozgraniczające wyznaczone zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia są instrumentem do oddzielenia terenów o różnym przeznaczeniu, nie zaś nieprzekraczalne linie zabudowy.
Zgodnie z § 7 rozporządzenia pkt 7 i 8 rozporządzenia projekt rysunku planu powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia (pkt 7) oraz linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu (pkt 8). NSA w w/w wyroku nadał decydującą rolę właśnie liniom rozgraniczającym, w nich upatrując wydzielenia granic terenu przeznaczonego pod budowę elektrowni wiatrowych, nie zaś liniom zabudowy.
Celem wyznaczenia linii zabudowy (nieprzekraczalnej lub obowiązującej) jest jednoznaczne określenie obszaru, na którym może być lokalizowana nowa zabudowa oraz dopuszczona rozbudowa istniejącej zabudowy. Obszar ten musi precyzyjnie określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza jej sytuowanie - vide wyrok NSA z 24 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1444/23. Nie oznacza to tym samym, że nieprzekraczalne linie zabudowy przejmą funkcję linii rozgraniczających, jak oczekuje tego skarżąca kasacyjnie. Nie są to bowiem pojęcia tożsame. Tym samym wyznaczone na rysunku planu linie rozgraniczające decydują o granicach terenu przeznaczonego pod EWR/6, EWR/7 i EWR/8 i oddzielają one tereny o odmiennym przeznaczeniu tj. tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych (§ 20 planu) od terenów o innym przeznaczeniu.
Nie zmienia tego przepis § 20 ust. 2 pkt 7 lit. a) planu, który przy lokalizacji elektrowni wiatrowych nakazuje zachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej na rysunku planu. Bezspornie tereny EWR/6, EWR/7 i EWR/8 obejmują także grunty rolne klasy III, co jest równoznaczne z wymogiem uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w toku procedury planistycznej. Nie wyklucza tego obowiązku kolejny zapis planu, który na pozostałych terenach (niewykorzystanych pod budowę elektrowni, dróg i placów eksploatacyjnych (tymczasowych również) oraz masztów pomiarowych) przewiduje utrzymanie dotychczasowego rolniczego sposobu użytkowania jako pól uprawnych, łąk i pastwisk (§ 20 ust. 1 pkt 5 planu). W dalszym ciągu jest to bowiem teren przeznaczony pod elektrownie wiatrowe. Poza wszystkim regulacja zawarta w § 2 pkt 8 planu definiująca nieprzekraczalną linie zabudowy nie gwarantuje, że na terenach poza tą linią nie będzie sytuowana jakaś część elektrowni wiatrowej (choćby plan dopuszcza wyjście poza tę linię w przypadku urządzeń i instalacji tych elektrowni). Niemniej kluczowe jest związanie przesądzoną kwestią prawną w prawomocnym wyroku NSA, że przeznaczenie terenu wyznaczają linie rozgraniczające. W ramach terenu EWR/6, EWR/7 i EWR/8 znajdują się grunty rolne podlegające ochronie na mocy u.o.g.r.i.l., co do których nie uzyskano decyzji właściwego ministra na zmianę ich przeznaczenia.
Nie sposób także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że zaniechanie wystąpienia o taką decyzje nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchybienia w zakresie zgody na zmianę przeznaczenia kwalifikuje się w orzecznictwie jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także zasad, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części zgodnie z art. 28 u.p.z.p. (tak np. wyrok NSA z 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 490/19, z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 466/18, z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2730/13, z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2563/19). Zasadnie zatem Wojewoda stwierdzone naruszenie zakwalifikował jako istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu i realizując kompetencję określoną w art. 93 ust. 1 u.s.g., wystąpił ze skargą na plan.
Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku art. 13 ust. 1 zdanie 1 dyrektywy 2009/28/WE. Nie została naruszona zarówno zasada demokratycznego państwa prawa, jak i zasada proporcjonalności. Otóż ustanowiony w art. 17 pkt 6 c) u.p.z.p. wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia nie jest nadmierny i służy konkretnemu celowi, jakim jest kontrola państwa nad posiadanymi zasobami gruntów wysokiej klasy w celu zabezpieczenia bezpieczeństwa żywieniowego kraju. Nie pozostaje on także w opozycji do art. 13 ust. 1 zdanie 1 dyrektywy 2009/28/WE, gdyż przewidziane przepisem krajowym pewne ograniczenia, nie wyłączają możliwości lokalizowania elektrowni wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, lecz jedynie poddają kontroli organów państwa, zachowując przy tym proporcje pomiędzy chronionymi i pożądanymi dobrami.
Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.