II OSK 554/22

II OSK 554/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 884/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-12-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134, art. 135, art. 141, art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 24, art. 97, art. 107, art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48, art. 49b, art. 50, art. 51, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia NSA (del.) Jerzy Stankowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 884/21 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 6 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
-U Z A S A D N I E N I E
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 884/21, oddalił skargę K. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 24 kwietnia 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego wpłynął wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej o przeprowadzenie kontroli legalności obiektu handlowego (pawilonu) na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] [...] w [...], gm. [...]. Dnia 29 lipca 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdził, że na nieruchomości usytuowany jest obiekt handlowy częściowo posadowiony bezpośrednio przy budynku mieszkalnym, wykonany w konstrukcji drewnianej z dachem skośnym, krytym gontem papowym, bez fundamentów. Został wybudowany w 2012 r. i rozbudowywany do obecnych rozmiarów. Inwestorem jest skarżąca, która oświadczyła, że zrealizowała obiekt bez stosownych pozwoleń. Na podstawie sporządzonego szkicu do protokołu wymiary wynoszą ok. 5,2m x 6,5m + 4,0m x 4,8m.
Pismem z 25 sierpnia 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności ww. pawilonu. Następnie postanowieniem z 26 sierpnia 2020 r., [...], nakazał skarżącej wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie pawilonu i przedstawić w terminie 3 miesięcy: zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) postanowieniem z 12 października 2020 r., [...], utrzymał powyższe postanowienie w mocy.
Pismem z 22 grudnia 2020 r. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z którego to prawa skorzystali 4 stycznia 2021 r. skarżąca i D. R.. Następnie decyzją z 14 kwietnia 2021 r. PINB nakazał skarżącej rozbiórkę pawilonu. WWINB decyzją z 9 czerwca 2021 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z 14 lipca 2021 r., [...], nakazał skarżącej rozbiórkę przedmiotowego obiektu.
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji wraz z zażaleniem na wydane w trakcie postępowania postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
WWINB decyzją z 6 września 2021 r., utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) wraz z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. [...]1 ze zm.), a także art. 28 ust. 1 P.b. Zdaniem WINB organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował pawilon (o łącznej powierzchni zabudowy ok. 53,38 m2) jako tymczasowy obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 pkt 5 P.b. Przedmiotowy pawilon, usadowiony na działce dłużej niż 180 dni, wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżąca nie uzyskała – co wynika z rejestrów urzędowych oraz oświadczenia skarżącej podczas kontroli. Ustalony przez PINB trzymiesięczny termin określony postanowieniem z 26 sierpnia 2020 r. był wystarczający na wykonanie czynności. Skarżąca 22 września 2020r. przedłożyła zezwolenie podpisane przez syna D. R. na dysponowanie gruntem na cele budowlane udzielone skarżącej oraz P. R. – jednak do zezwolenia nie został doręczony żaden dokument świadczący o posiadaniu przez jej syna prawa do nieruchomości, która – jak wynika z pisma Wspólnoty Mieszkaniowej z 22 kwietnia 2020 r. – jest zarządzana przez [...] sp. z o.o. w [...]. Ponadto zezwolenie nie było oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością, o którym mowa w art. 3 pkt 11 P.b., lecz oświadczeniem o zezwoleniu na istnienie obiektu budowlanego na działce – potwierdza to także pismo skarżącej z 8 stycznia 2021 r., w którym stwierdza, że po zakończeniu postępowań zainicjowanych przez syna będzie mogła złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca nie złożyła wniosku o przedłużenie terminu na dostarczenie wymaganych dokumentów ani nie złożyła ich po tym terminie mimo wydania decyzji kilka miesięcy po upływie wyznaczonego terminu. Wnioski o zawieszenie postępowania celem uzyskania wskazanych dokumentów nie stanowiły podstawy do jego zawieszenia, gdy w sprawie nie został zrealizowany choć jeden z obowiązków, a zdaniem organu nie został zrealizowany żaden. Takich podstaw nie stanowiły wniesiony przez syna skarżącej pozew o ustanowienie przez niego sposobu korzystania z rzeczy wspólnej czy złożenie wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego zaopiniowanie przez Radę Gminy czy zaskarżenie uchwały Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ przywołał art. 48 ust. 4 P.b. wraz z odnoszącym się do niego orzecznictwem sądowoadministracyjnym wskazując, że organ miał wręcz obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Zaznaczył także, że w pewnych przypadkach istnieje możliwość nałożenia nakazu rozbiórki na inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości – gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym narażeniem go na koszty, dolegliwą procedurę i stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane w z wykonaniem rozbiórki. Obowiązek został zasadnie nałożony na skarżącą, jako inwestora. Organ nie podzielił zarzutów odwołania w zakresie naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 8 § 1, art. 11, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. przez brak wyłączenia od udziału w sprawie pracownika organu WWINB podniósł, że PINB postanowieniem z 14 kwietnia 2021 r. odmówił wyłączenia pracownika. Wskazane przez skarżącą postępowanie nie miało w ocenie WWINB wpływu na prawidłowe zastosowanie art. 48 P.b., a wszelkie nieprawidłowości związane z niewydawaniem postanowień o zawieszenie postępowania zostały dostrzeżone i następnie naprawione przez PINB.
Skargą K. R. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 48 ust. 1 P.b. w zw. z art. 52 ust. 1 P.b.; art. 15, art. 107 § 1 pkt 5, art. 138 § 1 w zw. z art. 126 i art. 142 k.p.a.; art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a.; art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 125 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a.; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a.; art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.; art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 P.b. w brzmieniu przed 19 września 2020 r. w zw. z art. 1 pkt 8 oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 461 ze zm.), a także w zw. z art. 24 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Postanowieniem z 14 października 2021 r. WINB wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 10 listopada 2021 r. uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził że nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podzielił i uczynił podstawą faktyczną dalszych rozważań.
Sąd wskazał, iż nie jest między stronami sporne, że przedmiotowy pawilon handlowy stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b., na który w realiach niniejszej sprawy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. W konsekwencji nie jest sporne, że w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej. Następnie Sąd zwrócił uwagę, że zarzuty skarżącej sprowadzają się zasadniczo do dwóch głównych kwestii, tj. (braku) zawieszenia postępowania oraz prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odnosząc się do kwestii zawieszenia postępowania Sąd podniósł, że NSA w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1808/19, wskazał, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. W tym samym wyroku zaznaczył także, że zakończenie postępowania legalizacyjnego nie jest uzależnione od uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie takiej decyzji jest oczywiście konieczne jeśli inwestycja ma być zalegalizowana, ale jeśli inwestor takiej decyzji nie przedstawi organowi nadzoru budowlanego, to organ ten ma możliwość zakończenia postępowania poprzez wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę taki pogląd znajduje zastosowanie także w stosunku do kwestii czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też prawa dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane. Ponadto Sąd zaznaczył, że w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 18 lutego 2021 r., II OSK 3226/19, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. Jeżeli znany jest właściciel nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania, to brak jest podstaw do zawieszenia tegoż postępowania z uwagi na niewystępowanie zagadnienia wstępnego. Organy nadzoru budowlanego co do zasady nie mogą i nie mają takiego obowiązku aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych. W postępowaniu cywilnym ustala się prawo własności lub ograniczone prawa rzeczowe. Natomiast w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego sprawdzana jest zgodność realizacji obiektu z prawem budowlanym. To, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, ale okoliczność ta ma też znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli budowlanej nie potrafi wykazać się prawem do zabudowy nieruchomości oznacza to, że nie mógłby w tych warunkach uzyskać pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wykonał obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości, który w kontrolowanej sprawie jest do określenia i nie powinien budzić wątpliwości. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do właściciela nieruchomości – jest nim Wspólnota Mieszkaniowa. Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z 10 października 2018 r., II SA/Rz 774/18, zgodnie z którym jeżeli w postępowaniu legalizacyjnym, na podstawie art. 48 ust. 3 P.b. nałożono na stronę więcej niż jeden obowiązek i względem jednego z nich, przed innym organem lub sądem, toczy się postępowanie o charakterze prejudycjalnym, to nie ma podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., gdy przynajmniej jeden z pozostałych obowiązków nie został zrealizowany w zakreślonym przez organ terminie. Jak przy tym zauważył organ, w jego ocenie obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji nie został wykonany nie tylko w części dotyczącej przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale w ogóle. Skarżąca nie przedłożyła bowiem ani zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (podejmuje dopiero starania w kwestii zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), ani egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, ani oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż – jak zauważył organ – złożone oświadczenie dotyczyło zezwolenia na istnienie obiektu budowlanego na działce, a ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oświadczeń samej skarżącej wynikało, że takie oświadczenie będzie dopiero mogła złożyć po zakończeniu postępowań zainicjowanych przez jej syna.
Należy także zdaniem Sądu zauważyć, że jeżeli chodzi o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to o jego posiadaniu nie świadczy brak wcześniejszego sprzeciwu ze strony wspólnoty mieszkaniowej wobec zamierzonych, a potem realizowanych robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie potrzebna jest wyraźna, a nie milcząca, czy dorozumiana, zgoda wspólnoty mieszkaniowej, wyrażona w formie uchwały, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.) w związku z art. 22 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. Przy czym Sąd podkreślił, że niewątpliwie taka uchwała w niniejszej sprawie nie występuje. Dodał, że zabudowa nieruchomości budynkiem garażowym [czy jak w niniejszej sprawie – tymczasowym obiektem budowlanym – pawilonem handlowym], służącym jednemu ze współwłaścicieli oznacza zmianę sposobu zagospodarowania działki, w żadnym zaś razie nie jest to czynność, którą współwłaściciel może podjąć samodzielnie i niezależnie od woli pozostałych właścicieli. Nie jest to czynność o charakterze zachowawczym. Z kolei zgoda współwłaścicieli jest tożsama z wykazaniem, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane, innymi słowy jest uprawniony do zrealizowania inwestycji. Wobec powyższego inwestor, który jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, z zasady winien dysponować zgodą współwłaścicieli dla wykazania, że jest uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 33 ust.2 pkt P.b. - oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno zawierać też zgodę współwłaścicieli na inwestycję. Wobec inwestorów, chcących legalizować samowolę budowlaną ten wymóg stosuje się z mocy art. 48 ust.3 pkt 2 P.b. Ponadto Sąd podniósł, że obowiązek przedstawienia w postępowaniu legalizacyjnym oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane jest obowiązkiem strony, a nie organu (art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b.). Nie jest spełnieniem tego obowiązku przedstawienie oświadczenia niezgodnego ze stanem rzeczywistym.
Dalej Sąd podkreślił, że w zakresie terminu – jak zaznaczył NSA w wyroku z 25 września 2019 r., II OSK 2331/17 - wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 P.b. wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być realny, to jest wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 P.b. jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. A zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych inwestora. Jak zasadnie zdaniem Sądu wskazał organ, wyznaczony postanowieniem PINB termin jest instrukcyjny. Skarżąca przez ponad rok od nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji do dnia wykonania decyzji – nie wykonała go. Nie został on także wykonany do chwili złożenia skargi na decyzję organu odwoławczego. Sąd ponownie zauważył, że nie został on wykonany w ogóle, a nie tylko w części. Mało tego, nawet w skardze skarżąca wywodząc, że decyzja winna być skierowana do Wspólnoty – dowodzi, że nie ma ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd przypomniał także, że z uwagi na brzmienie przepisów prawa decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki ma charakter decyzji związanej, to znaczy że organ nie miał podstaw do wydania innej decyzji, nawet gdyby w kategoriach słusznościowych był przekonany o tym, że warto pomóc stronie zwalniając ją od obowiązków nałożonych przez prawo. Z powyższych względów nie mogą w ocenie Sądu zasługiwać na uwzględnienie zarzuty w zakresie czy to paczkomatu położonego na tej samej działce, czy niewyłączeniem wskazanego przez skarżącą pracownika organu I instancji.
W ocenie Sądu, a wbrew tezom skarżącej, materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest wyczerpujący i został rozpatrzony w sposób obiektywny, co znalazło swe odzwierciedlenie w należycie sporządzonym uzasadnieniu, wyjaśniającym przesłanki, którymi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. M.in. organ wskazał, że przesłankami uchylenia poprzedniej decyzji było niewyjaśnienie kwestii zawieszenia postępowania, co zostało następnie naprawione przez organ I instancji.
W kontekście zarzutu braku orzeczenia w zakresie zaskarżonego postanowienia PINB z 13 lipca 2021 r. odmawiającego zawieszenia postępowania Sąd podzielił pogląd wyrażony przez WSA w Poznaniu w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Po 16/18, że sam ustawodawca niezaskarżalne postanowienia traktuje w sposób "mniej formalny". Wskazał, że gdy chodzi o ich zaskarżalność w trybie art. 142 k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest natomiast rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego. Art. 142 k.p.a. dopuszcza więc niejako milczące wygaśnięcie postanowień niezaskarżalnych wydanych w toku postępowania, jeżeli te jawić się będą jako nieprawidłowe w kontekście istoty rozstrzyganego zagadnienia. Przy czym Sąd podkreślił, że WWINB wyraźnie odniósł się do kwestii niezasadności zawieszania postępowania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę.
Skargą kasacyjną K. R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), art. 135 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dokonania przez Sąd pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżących, to jest zarzutów wskazanych w punktach 1), 3), 6) i 7) lit. b) skargi;
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) w zw. z art. 52 ust. 1 P.b. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo istnienia do tego przesłanek w postaci mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 P.b. w zw. z art. 52 ust. 1 P.b. poprzez nałożenie na inwestorkę obowiązku niemożliwego do realizacji, miast nałożenia tego obowiązku na wspólnotę mieszkaniową;
3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo istnienia do tego przesłanek w postaci mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów postępowania poprzez błędne stwierdzenie, że nie doszło do mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie naruszenia przepisów postępowania w związku z brakiem wyłączenia od udziału w sprawie pracownika organu I instancji M.W.;
4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo istnienia do tego przesłanek w postaci mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów postępowania poprzez brak zachowania przez organ obiektywizmu w zakresie rozpoznawanej sprawy oraz brak wyjaśnienia części przesłanek wydanego rozstrzygnięcia;
5) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo istnienia do tego przesłanek w postaci mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów postępowania poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo zaistnienia do tego licznych przesłanek i co najmniej trzech zagadnień wstępnych.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W piśmie z dnia 28 września 2023 r. skarżąca uzupełniła uzasadnienie zarzutu wskazanego w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, wskazując, że:
1. Rada Miasta i Gminy [...] uchwałą nr [...]z dnia 30 sierpnia 2023r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...], gmina [...], zmieniła dotychczas obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki, na której to umiejscowiony jest obiekt handlowy zrealizowany przez skarżącą w ten sposób, iż nieprzekraczalna linia zabudowy dla działki nr [...] została wyznaczona w odległości 5 metrów od drogi publicznej, co oznacza, że przedmiotowy obiekt handlowy nie wykracza już poza te linie, a legalizacja obiektu jest możliwa;
2. postanowieniem z dnia 30 grudnia 2022 r. Sąd Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej, Wydział I – Cywilny, w sprawie prowadzonej pod sygn. akt I Ns 254/20 zniósł współwłasność lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] [...] w [...] zapisanego w księdze wieczystej [...]Sądu Rejonowego w [...]. wraz z udziałem wynoszącym [...]części w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt zapisany w księdze wieczystej [...]Sądu Rejonowego w [...]oraz części budynku i urządzenia nie służące do wyłącznego użytku właścicieli lokali w ten sposób, że opisany lokal wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej przyznano na wyłączną własność wnioskodawcy D. R.;
3. od rozstrzygnięcia wskazanego w pkt 2 niniejszego pisma została przez uczestników postępowania – R. S. i A. S. - wniesiona apelacja do Sądu Okręgowego w Poznaniu, który to na dzień 10 listopada 2023 r. wyznaczył termin rozprawy apelacyjnej; oddalenie apelacji i uprawomocnienie się rozstrzygnięcia Sądu I instancji oznaczać będzie, że wnioskodawca uzyska większość we wspólnocie mieszkaniowej, co w konsekwencji umożliwi udzielenie zgody na posadowienie i legalizację obiektu handlowego.
Ponadto w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do niniejszego pisma: uchwały nr [...]Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...], gmina [...] na fakty: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w [...] w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, możliwości legalizacji obiektu handlowego, prejudycjalnego charakteru postępowania w sprawie umiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki obiektu handlowego; postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział I Cywilny z dnia 30 grudnia 2022 r. wydanego w sprawie prowadzonej pod sygn. I Ns 254/20 w przedmiocie zniesienia współwłasności lokalu mieszkalnego nr [...]przy ul. [...] [...] w [...] wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej, zawiadomienia o terminie rozprawy apelacyjnej w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...]w Sądzie Okręgowym w Poznaniu, XV Wydziale Cywilnym-Odwoławczym na fakty: przyznania D. R. wyłącznej własności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] [...] w [...]wraz z udziałem wynoszącym 373/1000 części w nieruchomości wspólnej, uzyskania przez D. R. większości we wspólnocie mieszkaniowej, możliwości uzyskania zgody wspólnoty mieszkaniowej na posadowienie i legalizację obiektu handlowego, wniesienia apelacji od rozstrzygnięcia Sądu I instancji, wyznaczenia terminu rozprawy przed Sądem II instancji, prejudycjalnego charakteru postępowania o zniesienie współwłasności na postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki obiektu handlowego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...]z dnia 30 grudnia 2022 r. oraz uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] z dnia 2 lutego 2024 r. i z uwagi na przedstawione dokumenty zmodyfikował wnioski zawarte w skardze kasacyjnej w ten sposób, że wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i dwóch decyzji administracyjnych oraz umorzenie postępowania administracyjnego.
Wydanym na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowody z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 grudnia 2022 r. oraz uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] z dnia 2 lutego 2024 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji była decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2021 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z 14 lipca 2021 r. nakazująca K.R. w trybie art. 48 ust. 1 i 4 P.b. rozbiórkę obiektu handlowego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] [...] w [...], gm. [...].
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że kwestią niesporną w tej sprawie pozostaje okoliczność, że przedmiotowy obiekt o konstrukcji drewnianej, powierzchni zabudowy wynoszącej 53,38 m2, z dachem skośnym krytym gontem, bez fundamentów, stanowi tymczasowy obiekt budowlany, którego budowy skarżąca będąca inwestorem nie poprzedziła stosownym zgłoszeniem do organu administracji architektoniczno-budowlanej ani nie uzyskała pozwolenia na jego budowę. Ponadto skarżąca nie kwestionuje samej zasadności wszczęcia i prowadzenia przez organy w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. postępowania zmierzającego do legalizacji ww. samowoli budowlanej. Podstawy skargi kasacyjnej dotyczą natomiast zagadnienia adresata obowiązków nakładanych w aktach administracyjnych w postępowaniu legalizacyjnym, braku wyłączenia od udziału w sprawie pracownika organu I instancji, braku obiektywizmu i wyjaśnienia przez organy wszystkich przesłanek w sprawie oraz braku zawieszenia przez organy postępowania pomimo istnienia ku temu licznych przesłanek.
Przechodząc do pierwszej z przywołanych powyżej kwestii, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. w zw. z art. 52 ust. 1 P.b. poprzez nałożenie na inwestorkę obowiązku niemożliwego do realizacji zamiast nałożenia tego obowiązku na wspólnotę mieszkaniową, w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, tj. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 461), nie zawierała przywołanego w skardze kasacyjnej art. 52 ust. 1 a jedynie art. 52. Uznając przywołanie w skardze kasacyjnej art. 52 ust. 1 P.b. za omyłkę zwrócenia uwagi wymaga, że przepis art. 52 P.b. (w brzmieniu mającym w tej sprawie zastosowanie) wymienia podmioty obowiązane na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzjach, o których mowa w art. 48, art. 49b, art.50a i art. 51. Są nimi: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Powyższy przepis wskazuje zatem wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być zatem skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 P.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu rozbiórki dopiero wtedy, gdy skierowanie tego nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania (zob. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2622/15; z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 628/15). W konsekwencji powyższego zasadnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczony decyzją PINB z dnia 14 lipca 2021 r. nakaz rozbiórki został skierowany do skarżącej jako sprawcy przedmiotowej samowoli budowlanej (co nie było kwestionowane w sprawie). Przy czym w sprawie nie było wątpliwości co do tego, że Wspólnota Mieszkaniowa jest właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest sporny obiekt. Okoliczność ta nie świadczy jednak o niemożliwości nałożenia obowiązku nakazu rozbiórki na inwestorkę. Z art. 52 P.b. nie wynika w sposób oczywisty, kiedy nakaz powinien być skierowany do inwestora, a kiedy do właściciela nieruchomości. Jest to zagadnienie interpretacji omawianej normy dokonywanej na tle określonego stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie należy podzielić wyrażone w tym zakresie, oparte o orzecznictwo stanowisko organu odwoławczego, że nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela działki niebędącego inwestorem, byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem i stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej. Stanowisko to jest tym bardziej zasadne, że skarżąca nie dysponowała zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na budowę przedmiotowego obiektu. Z powyższych przyczyn omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zarówno bowiem przyjętej przez organy wykładni normy art. 52 P.b. jak i zastosowaniu przez nie dyspozycji tego przepisu poprzez wskazanie skarżącej, będącej inwestorem, jako adresata decyzji, nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa.
Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, jakoby w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organy przepisów postępowania w związku z brakiem wyłączenia od udziału w sprawie pracownika organu I instancji M. W.
Stosownie do treści art. 24 § 3 k.p.a. wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu może nastąpić, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Przy czym zwrócenia uwagi wymaga, że wyłączenia pracownika nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie strony o braku jego bezstronności. Chodzi tu bowiem o okoliczności natury obiektywnej. O wyłączeniu pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. (jak i o odmowie wyłączenia pracownika) jego bezpośredni przełożony orzeka w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Rozpatrywanie ewentualnych zarzutów dotyczących wpływu okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika następuje przy okazji rozpatrywania środka zaskarżenia wniesionego na wydane w sprawie końcowe rozstrzygnięcie.
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy PINB w toku postępowania rozstrzygał okoliczności związane z ewentualnym wyłączeniem pracownika M. W. od jej prowadzenia i nie znajdując uzasadnionych podstaw postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r. odmówił jego wyłączenia. Rozpatrujący odwołanie skarżącej organ II instancji, mimo iż dostrzegł nieprawidłowości, jakich dopuścił się organ prowadzący postępowanie w I instancji, zwracając uwagę, że zostały one naprawione przez PINB, nie znalazł podstaw do uchylenia w związku z bezstronnością ww. pracownika nakazu rozbiórki z 14 lipca 2021 r. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lakonicznie, na stronie 14 uzasadnienia, odniósł się do zarzutu skarżącej podnosząc, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut niewyłączenia wskazanego przez skarżącą pracownika organu pierwszej instancji nie rozwijając tego stwierdzenia, to jednak w rozpatrywanym obecnie środku odwoławczym skarżąca nie wskazała żadnych przesłanek wyłączających bezstronność ww. pracownika, których nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na decyzję z dnia 6 września 2021 r., co należy uznać w okolicznościach tej sprawy za brak wykazania, że odmowa wyłączenia ww. pracownika miała istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów poprzez brak zawieszenia postępowania, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię materialnoprawną, zagadnienie prane (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu kasacyjnego, w niniejszej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na podnoszone przez skarżącą okoliczności, tj. z uwagi na toczące się postępowanie o ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz o zmianę planu miejscowego. Przyszłe ewentualne zmiany przepisów planistycznych nie są takim "zagadnieniem wstępnym". Wydanie bowiem orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie było uwarunkowane podjęciem uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza stosowanie się, jak i obowiązek stosowania w wydawanych aktach władczych (decyzjach) przepisów prawa aktualnie obowiązującego. Przepis ten wyraża zasadę legalizmu, obowiązującą organy administracji publicznej. Nie mogą się one kierować ewentualną perspektywą zmiany prawa w przyszłości. Nie istnieje zatem prawna możliwość wstrzymania się przez organ przed wydaniem właściwej dla ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego decyzji do czasu zmiany przepisów. Stanowiłoby to naruszenie art. 6 k.p.a. Natomiast sądy administracyjne kontrolują decyzje zgodnie z przepisami na datę ich wydania. Z tych względów podnoszona przez skarżącą okoliczność złożenia wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bez znaczenia dla sprawy.
Wymóg wzięcia pod uwagę stanu prawnego z chwili wydawania rozstrzygnięcia przez organ uzasadniał także stwierdzenie braku podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie o ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wynik tego postępowania nie uniemożliwiał bowiem wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ nadzoru budowlanego miał w niniejszej sprawie podstawy do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o ustalony stan faktyczny, z którego wynikało, że właścicielem nieruchomości, na której posadowiono sporny obiekt jest Wspólnota Mieszkaniowa a zatem że skarżąca nie dysponuje prawem do dysponowania tą nieruchomością. Dysponując taką wiedzą organ prowadzący postępowanie legalizacyjne mógł zatem podejmować czynności w ramach własnych kompetencji.
Z powyższych względów nie mogły także odnieść zamierzonego skutku okoliczności przywołane przez skarżącą w piśmie z dnia 28 września 2023 r. uzupełniającym skargę kasacyjną oraz przywołane przez jej pełnomocnika na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. Podkreślenia wymaga, że kontrolując prawidłowość decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P.b. sąd administracyjny sprawdza jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tych unormowań, tj. czy mający podlegać rozbiórce obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 P.b. oraz czy obowiązki, o których mowa w ust. 3 art. 48 P.b., faktycznie nie zostały spełnione w terminie. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie z uwagi na niespełnienie przez skarżącą w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych wydanym w trybie art. 48 ust. 3 P.b. postanowieniem PINB z dnia 26 sierpnia 2020 r. - zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu czy inwestora. Wyłącznie wymagania ustawowe decydują w prawie budowlanym o możliwości zalegalizowania obiektu, a ich niespełnienie wyklucza zastosowanie innego, pozaustawowego trybu doprowadzania obiektu do stanu zgodności z prawem. Przy czym jak już wyżej podnoszono, brak jest prawnej możliwości wstrzymania się przez organ przed wydaniem właściwej dla ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego decyzji do czasu zmiany przepisów czy też stanu faktycznego sprawy.
Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez "brak zachowania przez organ obiektywizmu w zakresie rozpoznawanej sprawy oraz brak wyjaśnienia części przesłanek wydanego rozstrzygnięcia". Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że zarzut ten, poza przywołanymi powyżej ogólnymi sformułowaniami "brak obiektywizmu", "brak wyjaśnienia części przesłanek" – nie został w żaden sposób w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięty i nie poparto go stosowną argumentacją. Taki sposób sporządzenia skargi kasacyjnej ma wpływ na możliwość oceny zasadności tych zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w rezultacie na ich skuteczność.
Przechodząc do rozpatrzenia zasadności zarzutów sformułowanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej (naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.) wskazać należy, że również one nie zasługiwały w okolicznościach przedmiotowej sprawy na uwzględnienie.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19). Jednakże w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 2094/19). Sąd odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia powyższych zasad.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 135 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści przywołanego przepisu oraz logiki zawartej w nim regulacji wynika obowiązek sądu administracyjnego do wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, co następuje wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego tym przepisem załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Powyższy przepis ma więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, a podstawą jego stosowania jest – co należy podkreślić – stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem - nie miał zatem żadnych podstaw, aby zastosować wskazany przepis. Omawiany zarzut należy uznać zatem nie tylko za nieusprawiedliwiony, ale przede wszystkim za oczywiście nieskuteczny.
Również w ocenie Sądu odwoławczego chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. dot. uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Generalnie należy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., I GSK 1779/13).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia oraz uzasadnił swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Natomiast jak wynika z utrwalonego poglądu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu wyroku do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (postanowienie NSA z 7 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 1217/13; wyrok NSA z 7 września 2017 r. II OSK 2904/16).Tak właśnie uczyniono w tej sprawie.
Generalnie należy podkreślić, iż Sądy administracyjne dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji orzekają na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili wydawana zaskarżonej decyzji jak również stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania w tej sprawie decyzji ostatecznej, stąd też co wyżej wykazano słusznie WSA w Poznaniu uznał legalność zaskarżonej decyzji i trafnie wobec wniesionej skargi zastosował konstrukcję prawną jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wszelka zmiana stanu faktycznego sprawy, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, co wynika z przedstawionych przed Naczelnym Sadem Administracyjnym dokumentów, nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności kwestionowanej decyzji.
Reasumując należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.