II OSK 553/10

II OSK 553/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Jan Paweł Tarno
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 455/09 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2009-11-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 71 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 77 par 1, art. 80, art. 76 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 455/09 w sprawie ze skargi A. i H. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26.11.2009 r., sygn. II SA/Wr 455/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego we Wrocławiu przy ul. [...] - zakład produkcji i handlu artykułami przemysłowymi w piwnicy budynku mieszkalnego.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż na podstawie informacji uzyskanych od Państwowej Inspekcji Pracy, w dniu 22 października 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego we Wrocławiu przy ul. [...] - zakład produkcji i handlu artykułami przemysłowymi w piwnicy budynku mieszkalnego. W dniu 25 kwietnia 2005r. przeprowadzone zostały oględziny w przedmiotowym pomieszczeniu, podczas których ustalono, że znajdują się tam 3 biurka, komputer, 2 drukarki oraz urządzenia do ogrzewania mieszkania, tablica podlicznikowa i centrala telefoniczna na ścianie od strony budynku przy ul. [...]. Na parterze zaś oraz na I piętrze budynku nie stwierdzono urządzeń wskazujących na prowadzenie działalności w tych częściach budynku. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. umorzył powyższe postępowanie administracyjne.
W wyniku wniesionego przez J. D.-D. oraz A. i H. K. odwołania, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w wyżej wymienionej sprawie, a na skutek wniesionego odwołania organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ wskazał, że w dniu 13 czerwca 2007 r. zostały ponownie przeprowadzone oględziny przedmiotowej części obiektu, podczas których stwierdzono, że układ pomieszczeń, jak również dostępność do niego, nie zmieniły się w stosunku do dokumentacji załączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ponadto ustalono, iż na dzień przeprowadzania oględzin w przedmiotowym pomieszczeniu znajdowały się: meble (biurko z fotelem obrotowym, dwa fotele, dwa zestawy szuflad) oraz sprzęt (zestaw komputerowy, drukarka, kserokopiarka, monitor oraz części przeznaczone do utylizacji, tj. trzy płyty główne, cztery zasilacze, cztery wiatraczki, trzy karty graficzne). W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego we Wrocławiu przy ul. [...], a w uzasadnieniu podjętej decyzji szczegółowo przedstawił zebrany w sprawie materiał dowodowy, wskazując jednocześnie dowody, na których się oparł oraz przyczyny z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. D.-D. oraz A. i H. K. reprezentowani przez O. D. oraz Prokurator Okręgowy we Wrocławiu – U. P.-S. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, iż podczas ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy należy "podjąć dalsze czynności wyjaśniające, które pozwolą jednoznacznie ustalić, czy doszło do zmiany parametrów użytkowych budynku przy ul. [...], o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego, w szczególności dopuszczalnego poziomu hałasu". Dodatkowo organ II instancji wskazał na konieczność ustalenia "nie tylko sposobu poprzedniego i aktualnego wykorzystania obiektu lub jego części, ograniczając się w tym zakresie do ustalenia profilu działalności, ale należy również ustalić zakres intensyfikacji tej działalności ".
Powyższe, zdaniem organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, oznaczało konieczność ponownej oceny dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w decyzji kasacyjnej organu II instancji, tj. ustalenia, czy doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w przedmiotowym budynku oraz porównania dotychczasowego sposobu użytkowania z obecnym, pod kątem intensywności wykorzystania pomieszczeń, w których wykonywana jest działalność gospodarcza. Ustalenia w tym zakresie pozwolą bowiem organowi na przyjęcie lub odrzucenie skutków prowadzonej działalności wymienionych w przepisie art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy.
Jak dalej wskazano, w myśl zasady wyrażonej w art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, w tym odnosi się również do sytuacji, w której występują rozbieżności w ocenach biegłych. Powołując się na orzecznictwo - organ I instancji stwierdził, że nie jest związany opinią osoby sporządzającej ekspertyzę, gdyż to organ administracji publicznej, a nie biegły decyduje o załatwieniu sprawy.
Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, pomimo przeprowadzenia kilku pomiarów hałasu w budynku przy ulicy [...] nr [...] oraz nr [...], przedłożone opracowania nadal nie potwierdzają istotnej w sprawie okoliczności - czy przekroczone zostały dopuszczalne wartości poziomu hałasu, a jeśli tak, to czy miały one wpływ na zmianę parametrów użytkowych budynku. Występujące zaś w sporządzonych w niniejszej sprawie opracowaniach rozbieżności, jak również znaczny upływ czasu od ich sporządzenia, powodują, iż zasadnym było dokonanie nowych pomiarów. Dalej wskazano, że w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego uzna, iż zachodzą przesłanki określone w art. 81c ust. 2 tej ustawy może nałożyć obowiązek dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy technicznej. Przepis ten w ocenie organu nadzoru nie ma zastosowania jednak w niniejszej sprawie, a to z uwagi na to, że postępowanie prowadzone jest w zakresie zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] we Wrocławiu. Inwestor dokonując więc zmiany przeznaczenia pomieszczenia znajdującego się w przyziemiu przedmiotowego budynku nie wykonał robót budowlanych budzących wątpliwości organu.
Brak podstaw do zastosowania wyżej wymienionych przepisów oznaczał - zdaniem organu - konieczność przeprowadzenia dowodu w celu wyjaśnienia istotnej okoliczności, w oparciu o inne obowiązujące przepisy prawa. Przeprowadzenie pomiaru wielkości hałasu, a co za tym idzie stwierdzenie, czy nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia należy do kompetencji innego organu, zatem dla wyjaśnienia powyższej kwestii niezbędne było wystąpienie do właściwego organu w celu zajęcia stanowiska w tym zakresie. W związku z tym wystąpiono w dniu 1 sierpnia 2008r. do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o przeprowadzenie czynności kontrolnych w celu dokonania pomiarów poziomu hałasu w budynku przy ul. [...] nr [...] i [...] we Wrocławiu. Wniosek ten przekazany został zgodnie z właściwością rzeczową do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W piśmie z dnia 7 listopada 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny poinformował organ nadzoru budowlanego, iż w dniu 31 października 2008r. dokonał kontroli w Przedsiębiorstwie Informatycznym "[...]" D. D. przy ul. [...] we Wrocławiu i stwierdził brak podstaw do wykonania pomiarów hałasu.
Mając powyższe na względzie organ nadzoru budowlanego ustalił, że wykonywana w przedmiotowym budynku działalność gospodarcza nie wpływa na zmianę warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, stanowiących okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadził oględziny przedmiotowego pomieszczenia, ustalając przy tym, iż na parterze i na I piętrze brak jest jakichkolwiek urządzeń związanych z prowadzoną przez D. D. działalnością, a pomieszczenia na tych kondygnacjach użytkowane są zgodnie z przeznaczeniem, tj. w celach mieszkalnych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, iż nie jest trafne stwierdzenie stron zaprezentowane w piśmie z dnia 22 sierpnia 2008r., że zmiana sposobu użytkowania zdefiniowana w art. 71 ust. 1 jest samodzielną podstawą odpowiedzialności właściciela obiektu, a ustęp 1 i 2 przepisu art. 71 funkcjonują rozłącznie, bowiem przepisy art. 71 ust. 1-7 Prawa budowlanego mają w głównej mierze charakter norm proceduralnych, regulujących tryb postępowania w sprawach zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Nadto organ podniósł, że w momencie wszczęcia postępowania obiekt budowlany, w którym znajduje się przedmiotowe pomieszczenie, nie był jeszcze formalnie zakończony, co oznaczało możliwość zastosowania wyłącznie postanowień rozdziału 5 Prawa budowlanego "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Z uwagi jednak na fakt, iż dokonana przez inwestora zmiana zamierzonego sposobu użytkowania nie została zakwestionowana przez organ nadzoru budowlanego w chwili przekazania przez inwestora informacji o zakończeniu budowy domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. Balzaka 59-89 we Wrocławiu, uznano, że od tego momentu przedmiotowe pomieszczenie użytkowane jest zgodnie z przeznaczeniem, tj. do celów prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji przyjęcia takiego stanowiska podkreślono, że nie zachodzi konieczność - wbrew uznaniu organu II instancji - dokonania oceny poprzedniego i aktualnego wykorzystania obiektu, ponieważ w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z nowym sposobem użytkowania. Pozwolenie właściwego organu wymagane jest zaś wtedy, gdy podjęcie bądź też zaniechanie działalności spowoduje skutki o charakterze wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Organ nadzoru budowlanego wskazał następnie, że - jak słusznie zauważył organ II instancji w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej - w art. 5 Prawa budowlanego określone zostały wymagania, które uwzględniają warunki wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, a przepis ten ma zastosowanie w trakcie całego procesu budowlanego, podzielonego na następujące etapy: projektowanie, budowanie, użytkowanie i utrzymywanie obiektów. Skutkiem przyjęcia takiego rozwiązania (etapowania procesu budowlanego) jest konieczność stosowania art. 5 przy interpretacji przepisów szczególnych ustawy, przepisów wykonawczych, a także innych przepisów, które mają zastosowanie w procesie budowlanym. Z uwagi na fakt, że przepis z art. 71 Prawa budowlanego nie zawiera uregulowań dotyczących ochrony tzw. osób trzecich w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w tej sytuacji ochrona ta powinna się odbywać na zasadach ogólnych, a więc zgodnie z art. 28 kpa. Tak więc do organu nadzoru budowlanego należy ustalenie, który konkretnie przepis techniczno-budowlany został naruszony i wywołuje istotne konsekwencje, w tym naruszenie interesu prawnego stron.
W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego potwierdziło fakt, iż nie nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, a zatem brak jest podstaw prawnych do podejmowania przez organ nadzoru budowlanego dalszych działań w tym zakresie. Nadto w toku robót budowlanych polegających na budowie budynku przy ul. [...] we Wrocławiu, inwestor dokonując zmiany przeznaczenia nie wykonał robót budowlanych prowadzących do zmian konstrukcyjnych w budynku. Nowa funkcja części obiektu nie wywołuje więc innych niż dotychczas obciążeń na konstrukcję, a prowadzenie działalności gospodarczej nie wpłynęło na pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych.
Zdaniem organu I instancji brak jest podstaw do badania przesłanek w zakresie ochrony środowiska, gdyż w świetle art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, co zostało również potwierdzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który w piśmie z dnia 22 sierpnia 2008r. wyjaśnił, iż kompetencje organu w ramach ochrony przed hałasem zostały zgodnie z wyżej wymienioną ustawą "zawężone jedynie do hałasu w środowisku, a inspektorzy WIOŚ nie mają uprawnień do przeprowadzania pomiarów wewnątrz budynków czy poszczególnych lokali".
W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano następnie, że w aktach sprawy znajduje się uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] lipca 2007r. w sprawie skargi A. K. na Prezydenta Wrocławia, z treści której wynika, iż D. D. wypełnił obowiązek wynikający z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628z późn. zm.). Podniesiono również, iż czynności związane z przedmiotem prowadzonej przez D. D. działalności, są - zgodnie z oświadczeniem złożonym do protokołu oględzin z dnia 12 stycznia 2009 r. - w większości wykonywane poza siedzibą firmy, natomiast prace wykonywane w przedmiotowym pomieszczeniu polegają głównie na pracach biurowo-administracyjnych. Dodatkowo D. D. oświadczył, iż nie prowadzi działalności polegającej na produkcji i na sprzedaży detalicznej części komputerowych.
W świetle powyższego - zdaniem organu I instancji - w niniejszej sprawie nie można mówić o intensyfikacji prowadzonej działalności skutkującej zmianą warunków określonych w art. 71 Prawa budowlanego, z uwagi na fakt, iż prowadzona działalność jest wyłącznie działalnością usługową, której realizacja odbywa się w siedzibie klienta zlecającego zamówienie. Przedstawiona natomiast przez strony w toku postępowania dokumentacja zdjęciowa obrazuje fakt dostawy do Przedsiębiorstwa "[...]" sprzętu, którego samo umieszczenie w siedzibie firmy nie powoduje negatywnych skutków ocenianych z punktu widzenia przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo podkreślono, iż zarówno na parterze jak i na I piętrze nie stwierdzono jakiegokolwiek sprzętu świadczącego o prowadzeniu działalności w pozostałej części budynku. Natomiast powołując się na opinię dr inż. Piotra Pruchnickiego, wykonującego pomiary poziomu hałasu w budynku mieszkalnym przy ul.[...] we Wrocławiu, wskazano, że "aby w mieszkaniu przy ul. [...] uzyskać poziom hałasu równy wartości progowej określonej w normie (25 dBA w porze nocnej), hałas w mieszkaniu D. D. musiałby wynosić co najmniej 75 dBA. Uzyskanie poziomu dźwięku 75 dBA wymaga zaś kilkuset pracujących jednocześnie podobnych komputerów". Zwrócono także uwagę na fakt, iż w toku postępowania pracownicy Inspektoratu trzykrotnie przeprowadzili oględziny pomieszczenia, w którym prowadzona jest działalność. Pomimo znacznych odstępów czasowych, ustalenia dokonane w trakcie oględzin w dniu 12 stycznia 2009 r. zbliżone są do stanu faktycznego stwierdzonego w trakcie poprzednich oględzin. Zbieżność wyników kontroli widoczna jest także w ustaleniach dokonanych przez Inspekcję Sanitarną, przedstawionych w stanowisku z dnia 7 listopada 2008r.
Odnosząc się do przedstawionych w toku postępowania przez strony prawomocnych wyroków Sądu Okręgowego we Wrocławiu podkreślono, że uregulowania procedury administracyjnej nie zawierają przepisów, które nakazywałyby uznanie ustaleń zawartych w wyroku skazującym za wiążące w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Podobnie odniesiono się do przedłożonych przez strony zaświadczeń lekarskich, które nie potwierdzają faktu przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, w związku z czym nie stanowią dowodu mającego znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia kwestii zmiany warunków określonych w art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W odniesieniu do podnoszonych przez strony kwestii związanych z miejscowym planem zagospodarowania terenu wyjaśniono, iż obecnie dla obszaru obejmującego teren, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu. Jednakże zwrócono uwagę na rodzaje działalności gospodarczej dopuszczonej przez obowiązujący do 31 grudnia 2003r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr XXI/104/88 Miejskiej Rady Narodowej we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 1988 roku. Zgodnie z zapisami tegoż planu, działki przy ul. [...] we Wrocławiu znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem: MN - zabudowa mieszkaniowa niska z przewagą jednorodzinnej z funkcją uzupełniającą w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności (do 3 kondygnacji), usług elementarnych i podstawowych, zieleni osiedlowej, parkingów, stacji paliw, zakładów pracy nieuciążliwej, z funkcją dopuszczalną (jako adaptacja istniejących obiektów, urządzeń lub funkcji) w formie zabudowy zagrodowej, ogrodnictw, sadów, niewielkich zespołów ogrodów działkowych i przydomowych, zakładów przemysłu nieuciążliwego. Podniesiono jednakże, iż organ nadzoru budowlanego bada zgodność dokonanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopiero w sytuacji prowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 71a Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie, z uwagi na brak podstaw do orzekania w oparciu o wskazane przepisy, nie jest konieczne badanie tej przesłanki.
Dodatkowo wskazano, iż pomimo wydzielenia w budynku przy ul. [...] pomieszczenia do prowadzenia działalności gospodarczej, budynek ten nadal zakwalifikować należy jako budynek mieszkalny jednorodzinny w świetle art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.
Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, uznać należy, iż w rozpatrywanej sprawie w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej nie doszło do zmiany parametrów wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji do naruszenia norm techniczno-budowlanych uzasadniających podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań mających na celu usunięcie nieprawidłowości. Z uwagi więc na wymienione powyżej okoliczności, w obecnym stanie faktycznym i prawnym, zasadnym w ocenie organu stało się umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.
Zauważono jednak, iż postępowanie wszczęte zostało w zakresie "zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego we Wrocławiu przy ul. [...] - zakład produkcji i handlu artykułami przemysłowymi w piwnicy budynku mieszkalnego". W toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia ustalił, iż prowadzona działalność gospodarcza polega wyłącznie na działalności usługowej i prowadzona jest tylko w jednym pomieszczeniu znajdującym się w przyziemiu przedmiotowego budynku lub poza siedzibą przedsiębiorstwa, w związku z czym uznano, iż umorzenie niniejszego postępowania odnoszącego się do części budynku równoznaczne jest z brakiem podstaw do objęcia zakresem całego budynku przy ul. [...] we Wrocławiu.
Nadto w uzasadnieniu organ I instancji odniósł się do treści pisma J. D.- D. i A. K. z dnia 26 sierpnia 2008r. wskazując, iż bezpodstawny jest zarzut, jakoby "organ zanegował od początku fakt prowadzenia w obiekcie działalności gospodarczej przez D.D. ", bowiem czym innym jest sam fakt prowadzenia działalności, a czym innym jej skutki. Ocena skutków prowadzenia tej działalności w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiła natomiast przedmiot niniejszego postępowania.
Podniesiono następnie, że organ nadzoru budowlanego bada zgodność obiektu w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, co nie oznacza, że w niniejszej sprawie nie zostały jednocześnie naruszone przepisy prawa cywilnego. Właściciele nieruchomości sąsiednich uznając więc, że obiekt budowlany, mimo iż nie narusza norm techniczno-budowlanych, oddziaływuje na ich nieruchomość ponad przeciętną miarę, w rozumieniu art. 144 kc, uprawnieni są do dochodzenia swoich roszczeń w postępowaniu cywilnym na podstawie art. 144 kc w zw. z art. 222 § 2 kc.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i H. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W pierwszej kolejności zarzucono, że organ I instancji bezzasadnie zamiennie posługuje się określeniem inwestor w stosunku do właściciela obiektu nr [...] i SM [...], mimo że ma to istotne znaczenie przy poglądzie wyrażonym w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Następnie podniesiono, że bezsporne jest, iż nie złożono sprzeciwu od zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, co powoduje taki stan faktyczny i prawny jakby organ wydał decyzję pozytywną, a w konsekwencji taki skutek, jaki wynika z art. 110 kpa. Zaświadczenie jest zatem dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa, co w niniejszej sprawie oznacza, że jeszcze w maju 2006 r. inwestorem była SM "[...]". Znaczenie tego stwierdzenia urzędowego - w ocenie skarżących - należy postrzegać mając na względzie treść przepisów art. 54-58 Prawa budowlanego, powinności obciążające inwestora w procesie budowlanym oraz to, że nie zawsze inwestor jest właścicielem obiektu budowlanego. Dalej wskazano, że inwestorem do maja 2006r., tj. do daty zgłoszenia w trybie art. 54, była Spółdzielnia Mieszkaniowa " [...] " a właścicielem lokalu - nr [...] od sierpnia 2003r. – D. D.
Zdaniem skarżących nie jest trafny pogląd organu, że zmiana użytkowania była legalna, albowiem to właściciel – D. D. powinien był dokonać zgłoszenia (art. 30 Prawa budowlanego - stan po 30 maja 2004r.), albo uzyskać stosowną decyzję administracyjną (stan do 30 maja 2004r.), a powinności tych nie może zastąpić zgłoszenie dokonane przez inwestora. Uzyskanie bowiem zgody na zmianę sposobu użytkowania jest - zdaniem skarżących - formą nadania prawa, wobec czego działanie organu administracji publicznej z urzędu lub "w formie domniemania" jest wykluczone.
W konkluzji stwierdzono, że kwestionowana decyzja nastąpiła z naruszeniem art. 54, art. 57 i art. 71 w związku z art. 30 ustawy Prawo budowlane, a także jej art. 71a - poprzez jego niezastosowanie.
Niezależnie od powyższego strony zarzuciły także sprzeczność ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, a to przez przyjęcie przez organ, że w pomieszczeniu przyziemia w budynku przy ul. [...] nie został przekroczony poziom hałasu, podczas gdy Powiatowy Inspektor Sanitarny ustalił w trakcie kontroli jedynie to, iż nie stwierdzono urządzeń emitujących hałas. Wobec powyższego ustalenie, że nie został przekroczony poziom hałasu nie pozostaje w żadnym logicznym ani przyczynowym związku z faktem wynikającym z kontroli Powiatowego Inspektora Sanitarnego.
Wnoszący odwołanie podnieśli także zarzut, że organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał za wiarygodne wyjaśnienia D. D., mimo że pozostają one w sprzeczności z wyjaśnieniami złożonymi przed Sądem, gdzie przyznał się, że w przedmiotowym pomieszczeniu składa komputery.
Skarżący nie podzieli także poglądu organu o usługowym jedynie charakterze działalności właściciela obiektu, a to z uwagi na fakt wytwarzania odpadów.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję.
W uzasadnieniu podniesiono, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego przy ul. [...] we Wrocławiu, co oznacza, iż postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, a zatem zasadnym jest jego umorzenie.
Na wstępie uzasadnienia wyjaśniono, iż w świetle przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub w jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości i układ obciążeń. Zmiana taka wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Do czasu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw, tj. do dnia 25 września 2005r., za zmianę sposobu użytkowania uznawało się także przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo z przeznaczeniem do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. W obecnym stanie prawnym taka zmiana nie stanowi już sama w sobie zmiany sposobu użytkowania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 71 ust. 1 pkt 2.
Zdaniem organu odwoławczego, przepis z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania. Mieścić się w tej normie będzie również inne niż wymienione w niej działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a powołując się na poglądy orzecznictwa i literatury wskazano, że za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, powodujące skutki wymienione w tym przepisie. W konsekwencji zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się - zdaniem organu odwoławczego - głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te bowiem zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają warunki wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy.
W ocenie organu II instancji z przedłożonych przez strony przedmiotowego postępowania opracowań osób uprawnionych nie wynika w sposób jednoznaczny, że doszło do zintensyfikowania działalności gospodarczej, wykonywanej w budynku przy ul. [...] we Wrocławiu. Organ podał przy tym, iż zostały wyczerpane wszystkie środki dowodowe mogące się przyczynić do bezspornego stwierdzenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania. Przedstawione bowiem opracowania nie potwierdzają jednoznacznie, że wskutek prowadzonej przez D. D. działalności gospodarczej doszło do natężenia hałasu w stopniu uciążliwym dla mieszkańców budynku przy ul. [...]. W trakcie przeprowadzonych oględzin obiektu brak było urządzeń, które mogą emitować hałas uciążliwy dla mieszkańców sąsiedniego budynku, a ustalenia te są zbieżne z wynikami kontroli przeprowadzonej przez pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu w dniu [...] października 2008r. Wobec więc niestwierdzenia w trakcie oględzin urządzeń mogących emitować hałas, powoływanie biegłego bądź nakładanie obowiązku przedłożenia opracowania sporządzonego przez osobę uprawnioną uznano za niezasadne.
Odnosząc się do wyroków Sądu Rejonowego dla Wrocławia Fabrycznej oraz wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu, uznających D. D. winnym wielokrotnego zakłócania ciszy nocnej, stwierdzono, że powyższe wyroki nie są wiążące dla organów orzekających w niniejszej sprawie. Organ administracyjny obowiązany jest bowiem dokonać samodzielnych ustaleń w postępowaniu prowadzonym z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego.
Konkludując, stwierdzono, że postępowanie dowodowe, przeprowadzone w sposób wszechstronny i wyczerpujący, nie wykazało w sposób jednoznaczny, że doszło do zintensyfikowania działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku, która wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a ustalenie istnienia powyższej okoliczności było warunkiem nakazania właścicielowi budynku nr [...] przy ul. [...] we Wrocławiu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które doprowadziłby do wyeliminowania problemu nadmiernego hałasu wydobywającego się z pomieszczeń budynku przy ul. [...] we Wrocławiu. Powyższe zaś oznacza, że nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił także stanowisko organu I instancji, iż strony postępowania skarżące się na emisję uciążliwych dźwięków z posesji D. D. mogą domagać się zaprzestania tej emisji na drodze postępowania cywilnoprawnego.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli A. i H. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Kwestionowanej decyzji zarzucono:
- obrazę przepisów prawa procesowego, która miała wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 75 §1, 76 §1 i 78 kpa oraz art. 80 i 107§ 3 kpa;
- naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 54, art. 57, art. 71 ust 1 pkt 1 i ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 5 ust.2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2a Prawa budowlanego oraz art. 71 lit. a powyższej ustawy.
W uzasadnieniu skarżący zarzucili, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia prawa poprzez :
- niezastosowanie w sprawie do stanu faktycznego właściwych przepisów prawa budowlanego (obowiązujących od dnia 30 maja 2004r.), w szczególności przepisu art. 71 ust. 1 pkt 1 i art. 71a;
- nieorzeczenie o wstrzymaniu użytkowania tego obiektu, o co strony wnioskowały;
- nieuznanie, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu, czym naruszono art. 71a.
Zdaniem skarżących organy orzekające w sprawie bezzasadnie posługują się pojęciem "zintensyfikowanie działalności gospodarczej", albowiem w niniejszej sprawie ma miejsce zintensyfikowanie użytkowania obiektu, a to z uwagi na fakt zmiany jego przeznaczenia. W opinii skarżących, zmianę sposobu użytkowania należało oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanym w decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na rzecz inwestora, którym była SM "[...]", co pozwoliłoby na ustalenie, że intensyfikację w tym przypadku powodującą skutki określone w art. 71 pkt 1 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi prowadzenie działalności powodującej hałas, związany z bardzo częstymi dostawami towaru, zastawianiem podjazdów sąsiednich, licznymi wizytami klientów odbierających komputery i drukarki.
Skarżący podnieśli, że niesłusznie organy administracyjne uznały za wiarygodne wyjaśnienia D. D., w których stwierdził, że prowadzi poza domem usługi i że nie składa z podzespołów komputerów.
Strona skarżąca podniosła nadto, że nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. W toku bowiem postępowania organy miały obowiązek ustalić, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania oraz czy właściciel obiektu nr [...] dokonał ciążących na nim obowiązków, w postaci dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem skarżących tak organ I, jaki II instancji, nie dokonał trafnej oceny czy D. D. dopełnił we właściwym czasie obowiązków proceduralnych wynikających z art. 71 ust. 2-6.
Dalej podniesiono, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania, a sprowadzających się do kwestionowania prawidłowości zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania i przeznaczenia obiektu. Nie do przyjęcia jest też dla skarżących uznanie przez organy ze względu na treść wymogów z art. 71 ust 2 - 7, że nie istnieje obowiązek zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, o ile nie powoduje ona skutków z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem strony skarżącej, ustawodawca nie pozostawił bowiem uznaniu właściciela zamierzającego dokonać zmiany sposobu użytkowania, czy dokona on zgłoszenia takiej zmiany, czy nie, dopiero po dokonaniu przez niego samego oceny przesłanek zmiany w rozumieniu art. 71 ust 1 pkt 2 powyższej ustawy. Takiej oceny dokonuje bowiem organ po zgłoszeniu zamiaru zmiany.
Ponadto, zdaniem małżonków K., w niniejszej sprawie nie zbadano zarzutu przeróbki przedmiotowego pomieszczenia i nie wyjaśniono, czy ze względu na przykładowy tylko katalog przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie nastąpiło zintensyfikowanie użytkowania nieruchomości. Organ bowiem nie dość, że błędnie badał, czy nastąpiło zintensyfikowanie działalności gospodarczej, to ograniczył się w tej mierze wyłącznie do hałasu jako jedynej okoliczności to przesądzającej. Tymczasem należało - zdaniem skarżących - uwzględniając przepis art. 71 w z zw. art. 5 Pr. budowlanego rozważyć nie tylko treść ustępu 1 art. 5, ale także ustępu 2 w powiązaniu z art. 3 ust.2a. Z uwagi bowiem na fakt, że budynek szeregowy służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, to zasadnym było dopuszczenie i rozważenie dowodów strony skarżącej (np. zdjęcia z dostaw), a odnoszących się do odbywających się licznych dostaw podzespołów komputerowych, wizyt klientów, dostaw towarów elektrycznych do hurtowni, którą D. D. prowadzi w garażu. W ocenie skarżących, powyższe okoliczności mają istotne znaczenie w sprawie, bo od ich wyjaśnienia zależy właściwa ocena, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania nieruchomości w rozumieniu wskazanych przepisów w porównaniu do uprzedniego sposobu użytkowania tego obiektu, który był wykorzystywany przez poprzednich właścicieli wyłącznie do celów mieszkaniowych.
W dalszej części skargi wskazano, że prowadzenie niniejszej działalności wpłynęło na zmianę wymagań stawianych obiektowi przeznaczonemu wyłącznie do potrzeb mieszkalnych i nie spełnia on wymogów technicznych w zakresie izolacyjności akustycznej, czego dowodzi opinia rzeczoznawcy - inż. P.. Podniesiono, że dokonano także błędnych ustaleń, że podjęta w obiekcie działalność nie była sprzeczna z obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wbrew bowiem poglądowi wyrażonemu w decyzji nr [...], plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał wprawdzie nieuciążliwą działalność usługową, ale wyłącznie w funkcji uzupełniającej zabudowę jednorodzinną, czyli w budynkach wielomieszkaniowych o niskiej zabudowie. Wbrew zapisom planu organ - zdaniem skarżących - błędnie przyjął, że w zabudowie szeregowej dopuszczono działalność nieuciążliwą.
Strona skarżąca podniosła także zarzut przekroczenia przez organ swobodnej oceny dowodów i nierozważenia znaczenia prawomocnych wyroków skazujących D. D. dla wyjaśnienia niniejszej sprawy. Powołując się na orzecznictwo małżonkowie Kozaneccy podnieśli, że odrzucenie wniosków dowodowych, tak wyroków karnych skazujących D. D., jak i okoliczności udowodnionych wyrokami sądowymi co do hałasów z obiektu nr [...] i pozostających w związku przyczynowym z prowadzoną działalnością gospodarczą stanowi naruszenie art. 75 i 7 kpa.
Zdaniem skarżących, wyniki kontroli Powiatowej Inspekcji Sanitarnej nie mogą prowadzić do wniosków, jakie stały się podstawą rozstrzygnięcia przez organ. Brak bowiem w dniu kontroli sygnałów akustycznych w obiekcie nr [...] nie dezawuuje wcale ich twierdzeń o uciążliwych hałasach i przedłożonych dowodów na ich poparcie, a wskazuje jedynie, że nie doszło do wykonania pomiarów hałasu, bo nie mogło do nich dojść skoro jedynym dysponentem urządzeń wywołujących hałas jest właściciel obiektu nr [...] i tylko od niego zależy, czy i jakie urządzenia wskaże kontrolującym w trakcie oględzin zarządzonych przez organ. To samo odnieść należy do opinii P. P., skoro pomiary, jakich dokonywał, dotyczyły urządzeń, które wskazał mu D. D.
Podniesiono także, że organ wbrew obowiązkowi z art. 7, 77 i 80 kpa nie uzasadnił, dlaczego przyjął jako wiarygodną podstawę swojego rozstrzygnięcia opinię inż. P., a odrzucił opinię doświadczonego biegłego inż. C. i pomiary dokonane przez uprawnionego rzeczoznawcę inż. M., zwłaszcza gdy organ ten także skonstatował, że zlecone zewnętrznemu organowi pomiary nie będą dokonane wskutek braku urządzeń emitujących hałas.
Wskazano także, że Powiatowej Inspekcji Sanitarnej udało się dostać w celu kontroli zleconej przez PINB do nieruchomości nr 79 dopiero za trzecim razem i to przy ingerencji Straży Miejskiej. Uprzednie dwukrotne próby wejścia na posesję D. D. kończyły się fiaskiem. Znamienne jest także - zdaniem skarżących - odnotowanie w opinii biegłego C., iż D. D. wymontował na czas wizji lokalnej z dnia [...] stycznia 2005r. wentylatory z szafy krosowej, które szybko się obracając powodują także hałas.
W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wyrokiem z dnia 26.11.2009 r., sygn. II SA/Wr 455/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że organy administracyjne obu instancji uznały, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego położonego we Wrocławiu przy ul. [...] stało się bezprzedmiotowe. Tymczasem, w ocenie tego Sądu, w realiach rozpatrywanej sprawy uznanie przedmiotowego postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe uznać należy za co najmniej przedwczesne, o ile nie chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że definicja "zmiany sposobu użytkowania obiektu" zawarta w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie jest definicją wyczerpującą, a więc ze zmianą sposobu użytkowania będziemy mieli do czynienia także w innych, niewymienionych w tym przepisie sytuacjach (Białończyk Wojciech, Komentarz do art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zmienionej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane). Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje bowiem, że oprócz sytuacji wymienionych w ustawie (najbardziej powszechnych i typowych) mogą również zaistnieć inne, które także można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zatem, według ustawodawcy, zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) jest przede wszystkim podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (Dziwiński Robert, Komentarz do art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd I instancji zauważył, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagającą pozwolenia właściwego organu (zgłoszenia) należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Jest oczywistym, jak podkreślił Sąd I instancji, iż zwiększenie realizowanej działalności wytwórczej lub usługowej w takim obiekcie może spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a nawet może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 476/05 - LEX nr 179074; podobnie wyrok WSA w Opolu z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II SA/Op 288/07 - LEX nr 376753). W dalszej kolejności wskazano, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 306/06 - LEX nr 339645).
Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że analizując okoliczności sprawy i zebrany materiał dowodowy pod kątem ustalenia, czy w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu organy administracyjne rozważając kwestię ewentualnego zintensyfikowania działalności gospodarczej prowadzonej przez właściciela tego obiektu w istocie rozważały, czy ta ewentualna intensyfikacja działalności gospodarczej doprowadziła do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, prowadzącego do zmiany sposobu jego użytkowania.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, Sąd I instancji podkreślił, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że "odnosząc się do wyroków Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej oraz wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu uznających D. D. winnym wielokrotnego zakłócania ciszy nocnej należy stwierdzić, że powyższe wyroki nie są wiążące dla organów orzekających w niniejszej sprawie".
Stanowisko takie, w ocenie Sądu I instancji, jest sprzeczne z unormowaniami zawartymi w art. 76 § 1 kpa, w myśl którego dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone oraz w art. 365 § 1 kpc, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 365 kpc stanowiący o związaniu nie tylko stron i sądu, który go wydał, ale także innych sądów oraz organów państwowych wywiera określone skutki w sferze materialnoprawnej. Wobec tego jest przepisem prawa materialnego, który dotyczy także sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1269/07) oraz organów administracji publicznej, co wynika wprost z jego treści.
Słusznie przy tym - w ocenie Sądu I instancji - wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że organy administracyjne, jak i sądy administracyjne są nie tylko związane prawomocnymi orzeczeniami, ale ponadto organy te i sądy nie są uprawnione do oceny, czy takie orzeczenia innych podmiotów są prawidłowe (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 365/06 - LEX nr 385325). Tak więc, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, chociaż organ administracyjny obowiązany jest dokonać samodzielnych ustaleń w postępowaniu prowadzonym z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego, to nie może przy dokonywaniu tych ustaleń pomijać treści prawomocnych wyroków sądowych, ani czynić ustaleń odmiennych od wynikających z treści tych wyroków, gdyż - stosownie do art. 76 § 1 kpa i art. 365 kpc, a wbrew stanowisku wyrażonym w motywach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - prawomocne orzeczenia sądowe są wiążące dla organów administracji publicznej oraz sądów i innych organów państwowych.
Pominięcie treści prawomocnych wyroków sądowych przez organy administracyjne orzekające, w ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie stanowi jednocześnie naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 8, art. 75 § 1, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem art. 365 § 1 kpc, które w świetle treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1269/07 uznać należy za naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji zobligował organy administracyjne do należytego i wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności do uwzględnienia treści prawomocnych wyroków sądowych, mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz do zastosowania właściwych przepisów prawa.
Od tego wyroku skargę kasacyjną złożył Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 , poz. 1270 ze zm.; zwane dalej p.p.s.a.) zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sądowi pierwszej instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) polegającą na błędnym ustaleniu, że wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części są wymienione jako najbardziej powszechne i typowe i że mogą również zaistnieć inne, które można także zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, i ta błędna wykładnia art.71 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego doprowadziła - w ocenie składającego skargę kasacyjną - Sąd I instancji do nieuzasadnionego rozszerzenia pojęcia zmiany sposobu użytkowania na zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu.
Poniesiono również zarzut naruszenia przepisu art. 76 § 1 kpa oraz art. 365 kpc przez przyjęcie, że wyrok Sądu skazujący za wielokrotne zakłócenie ciszy nocnej przez użytkownika lokalu, którego dotyczy postępowanie wiąże Sąd I instancji i wywiera określonego rodzaju skutki w sferze materialnoprawnej w rozpatrywanej sprawie.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł na orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, a konkretnie WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 476/05 oraz WSA w Opolu sygn. II SA/Op 288/07. Podniesiono, że Sąd I instancji stwierdził, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania obiektu. Te rozważania oparto na wyroku NSA w sygn. II OSK 306/06.
W ocenie autora skargi kasacyjnej taka interpretacja przepisu art. 71 prawa budowlanego jest błędna i stanowi naruszenie prawa materialnego oraz oparta jest na orzecznictwie sądów administracyjnych zawierających rozstrzygnięcia w sprawach całkowicie odmiennych od rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu. Przywołane wyroki, jak podkreślono, dotyczą zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych poprzez zintensyfikowanie ich dotychczasowego sposobu zgodnego z decyzją, ale dotyczą obiektów, w których prowadzona była uciążliwa dla otoczenia działalność gospodarcza w zakresie mechaniki samochodowej bądź hodowli trzody chlewnej. Jak podkreślono, nie może zasługiwać na aprobatę porównanie prowadzenia działalności gospodarczej nie wyczerpującej wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego warunków nakazujących uzyskanie zezwolenia na zmianę przeznaczenia z przypadkami wymienionymi w przywołanych wyrokach sądów administracyjnych.
Prawidłowa wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - prawo budowlane winna, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wskazywać na konieczność bezwzględnego wykazania, że sposób użytkowania obiektu budowlanego naruszył zasady w nim wymienione i w związku z tym konieczne było uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Podkreślono również, że błędne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu pozwalające na tworzenie otwartego katalogu sytuacji, które można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania.
W dalszej kolejności podniesiono, że Sąd I instancji błędnie uznał, że wyrok skazujący D. D. za wielokrotne zakłócanie ciszy nocnej jest wiążący dla organu administracji w przedmiocie ustalenia, że zmieniono w sposób niedopuszczalny i wymagający zgody organu nadzoru budowlanego sposób użytkowania obiektu budowlanego, a pominięcie treści tych wyroków w decyzjach organów administracji I i II instancji stanowi naruszenie art.7, art. 8, art.75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
Niedopuszczalnym według wnoszącego skargę kasacyjną było takie interpretowanie przepisów art. 76 § 1 kpa i 365 § 1 kpc. Nie każdy wyrok sądu karnego skazujący za zakłócenie porządku i ciszy nocnej stanowi dowód na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z którego dochodzą zakłócające tą ciszę dźwięki. Podkreślono, ze w tych sprawach Sąd zgodnie z dyspozycją przepisu prawa karnego przewidującego odpowiedzialność karną ustalał znamiona czynu popełnianego przez oskarżonego i na tej podstawie uznał go winnym i orzekł karę przewidzianą przez przepis prawa karnego materialnego. Jak podkreślono, uznanie winnym zakłócania porządku i ciszy nocnej nie wynika wprost z ze zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z przepisu art.51 kodeksu wykroczeń wynika, że podstawą odpowiedzialności za zakłócanie ciszy nocnej jest osobiste działanie sprawcy wykroczenia. W takiej sytuacji wiązanie wyroku skazującego za powyższe wykroczenie z postępowaniem administracyjnym dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest rażącym naruszeniem prawa zawartego w uregulowaniach art. 76 § 1 kpa i art. 365 § 1 kpc.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), a także naruszenie przepisu art. 76 § 1 kpa oraz art. 365 kpc przez przyjęcie, że wyrok Sądu skazujący za wielokrotne zakłócenie ciszy nocnej przez użytkownika lokalu, którego dotyczy postępowanie wiąże Sąd I instancji i wywiera określonego rodzaju skutki w sferze materialnoprawnej w rozpatrywanej sprawie.
Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw kasacyjnych prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne.
Bezzasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okazał się zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przepisu art. 76 § 1 kpa.
Uwadze składającego skargę kasacyjną umknęło, że rozpoznając sprawę organy obowiązane są wziąć pod uwagę i sformułować oceny co do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Obowiązek taki ciąży na organach z mocy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym w myśl art. 75 § 1 jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał na przepis art. 76 § 1 k.p.a. zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z niniejszego przepisu wynika, że prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Wobec tego organ nie może, bez przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.), nie uznać faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, gdyż będzie to stanowiło naruszenie prawa procesowego (por. wyrok NSA z 17.06.2010 r., sygn. I OSK 1121/09).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przedstawione w toku postępowania prawomocne wyroki Sądu Okręgowego i Rejonowego we Wrocławiu mają walor dokumentu urzędowego. Zatem organ, dopuszczając dowód z takiego wyroku, zobowiązany jest uwzględnić fakt uznania D. D. za winnego tego, że - we wskazanych tym wyrokiem datach – zakłócał on spoczynek nocny uciążliwym hałasem, ale również uznać fakty potwierdzone w uzasadnieniu tego wyroku. Odstąpienie od oceny wiarygodności dokumentów urzędowych w postaci złożonych do akt sprawy wyroków, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, stanowiło naruszenie przepisu postępowania w normie z art. 76§1 kpa i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić, bowiem należy, że przyjęcie odmiennych od zaprezentowanych w dokumencie urzędowym ustaleń jest możliwe, z tym że – co umknęło uwadze składającego skargę kasacyjną – jedynie, o ile znajduje uzasadnienie w przeprowadzonym przeciwdowodzie.
W przeciwnym razie, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, wiążące pozostają ustalenia wynikające z dokumentu urzędowego. Raz jeszcze podkreślić należy, że, iż organ winien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, także zeznania świadków oraz stron.
Na ocenę zasadności stanowiska sądu I instancji w zakresie związania faktem stwierdzonym w dokumencie urzędowym nie ma wpływu błędne powołanie się na przepis art. 365 kpc. W istocie bowiem przepis ten wbrew stanowisku Wymienionego Sądu nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.
Dokonując oceny zasadności zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisu art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) wskazać należy, że nie można odmówić racji poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Analiza treści przepisu art. 71 ust. 1pkt.2 nie może, bowiem prowadzić do innych wniosków niż ten, że wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Świadczy, bowiem o tym użycie przez ustawodawcę określenia " w szczególności". Oznacza to - jak trafnie wskazał Sąd I instancji - że wymienione w tym przepisie zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dodatkowo zauważyć również trzeba, że jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie (por. wyrok NSA z 08.02.2007 r., sygn. II OSK 306/06, wyrok NSA z 11.12.2007 r., sygn. 1664/06). Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie tylko w orzecznictwie, ale również w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 71 Prawa budowlanego sformułowaniem "w szczególności" wskazuje, iż przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 660).
Jednoznaczne w omawianej kwestii stanowisko zarówno judykatury, jak i doktryny podziela w całości również orzekający w niniejszym składzie Sąd, w związku z tym zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący błędnej wykładni przepisu art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego uznać należało za nieuprawniony.
Zauważyć w tym miejscu należy, że także Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał wątpliwości że zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust.1pkt. 2 prawa budowlanego oznacza m.in. zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, powodujące skutki wymienione w tym przepisie. Organ odwoławczy uznał, że zgromadzone w sprawie dowody nie wykazały zaistnienia tak rozumianej zmiany.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ II instancji rozpoznając sprawę zobowiązany będzie ustalić rzeczywisty przedmiot prowadzonej przez D. D. działalności, przyczym tym razem uwzględni znajdujące się w aktach wyroki Sądu Rejonowego i Okręgowego we Wrocławiu, w szczególności zaś oceny wymagać będą zawarte tam ustalenia odnośnie charakteru, zakresu oraz intensywności prowadzonej działalności gospodarczej, z uwzględnieniem postanowień art. 76§1kpa.
Organ Nadzoru Budowlanego winien będzie rozważyć także zakres przeznaczenia spornego pomieszczenia, wskazany w zawiadomieniu o zakończeniu budowy budynku w odniesieniu do przedmiotu faktycznie prowadzonej działalności oraz okoliczność, że zawiadomienie o zakończeniu budowy jest skuteczne tylko wówczas, gdy odpowiada normom. W przeciwnym wypadku nie wywołuje oczekiwanych skutków.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
A. Łaskarzewska P. Miładowski J.P.Tarno