II OSK 550/12

II OSK 550/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 346/11 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2011-11-10
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 346/11 w sprawie ze skargi G. Ś. i A. K. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 27 lutego 2008 r. nr XVII/400/08 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego od G. Ś. i A. K. na rzecz Rady Miasta Gdyni.
Uzasadnienie
II OSK 550/12
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie z udziałem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku sprawy ze skargi G. Ś. i A. K. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 27 lutego 2008 r., nr XVII/400/08 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek skarżących nr "A", "B", "C", "D" i "E".
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:
W dniu 27 lutego 2008 r. Rada Miasta Gdyni podjęła uchwałę Nr XVII/400/08 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni. Skargę na uchwałę wnieśli G. Ś. i A. K., właściciele nieruchomości położonych w Gdyni nad rzeką Kaczą. Do G. Ś. należą działki "A", "B", "C" i "D" ( kw [...]), a do A. K. działka nr "E" ( kw [...]). Zapisy Studium odnoszące się do nieruchomości skarżących zawarte są w części II tekstu Studium w ustaleniach odnoszących się do funkcji zieleni i wypoczynku. Z zapisów tekstu Studium wynika, iż dolina rzeki Kaczej wraz z jej dopływami ma zostać przystosowana dla potrzeb spacerowych poprzez utworzenie ścieżek wśród dolin i tworzyć tzw. ciąg rekreacyjno – ekologiczny ( rozdział XI pkt 6.2, str. 59 tekstu Studium). W rozdziale XIX punkcie 1.2 tekstu Studium określono tereny zagrożone zalewaniem wodami rzecznymi. Określono, że na części graficznej pokazano obszary przyległe do cieków, które mogą ulec podtopieniu oraz obszary, które w planach zagospodarowania przestrzennego powinny być wyłączone z zabudowy i przeznaczone do retencjonowania nadmiaru wód opadowych i roztopowych. Odnośnie rzeki Kaczej stwierdzono, że wszystkie jej odcinki są narażone na wystąpienie wody z koryta z wyjątkiem km 1+215 do 1+410, km 1+775 oraz km 15+165. Wskazano, że ochrona przeciwpowodziowa wymaga wydzielenia doliny rzeki spod wszelkiej zabudowy i przeznaczenia jej, zgodnie z jej naturalną funkcją do retencjonowania wód.
W dniu 20 października 2009 r. skarżący G. Ś. i A. K. wezwali Radę Miasta Gdyni do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjętą uchwałą w części odnoszącej się do ich nieruchomości. Zarzucili Radzie brak podstaw do uznania, że teren ich działek jest zagrożony zalewaniem wodami rzeki Kaczej oraz że powinien być w związku z tym przeznaczony na cele związane z urządzeniem zieleni publicznej. W celu wykazania, że działki "A", "B", "C" i "D" znajdują się całkowicie poza terenami potencjalnie zagrożonymi zalewaniem wodami rzecznymi, a działka nr "E" znajduje się w strefie zagrożenia zalewaniem jedynie w znikomej części, skarżący powołali się na sporządzone na ich zlecenie opracowanie pt. "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego o prawdopodobieństwie przewyższenia P+1% na rzece K. na odcinku od KM 4+000 do KM 3+3650 w Gdyni" autorstwa E. W., M. S. i P. Z. Opracowanie to w momencie wezwania Rady było w jej posiadaniu z racji prowadzonego równolegle postępowania związanego ze skargą na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu. Autorzy ekspertyzy przyjęli, że w istocie wszystkie wyżej wymienione działki z wyjątkiem jedynie częściowo działki "E" znajdują się poza strefą zagrożenia powodziowego. Dodatkowo w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący wyjaśnili, że ich działki bezpośrednio sąsiadują z obszarem lasu Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, który oddziela od ich nieruchomości rzeka K. Wskazali, że rozciągające się po drugiej stronie rzeki obszary Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego od lat są wykorzystywane na cele rekreacyjne. Zarzucili, że planowanie urządzenia niewielkiego parku na terenie ich nieruchomości stanowi niedopuszczalną ingerencję w ich prawo własności i jest działaniem całkowicie zbędnym i niedopuszczalnym. Wnieśli o zmianę Studium przez przesunięcie granic terenu zagrożonego zalewaniem wodami rzecznymi zgodnie z powołanym opracowaniem i pozostawieniem dla ich nieruchomości dotychczasowego sposobu zagospodarowania tj. funkcji ogrodniczej z możliwością zabudowy na cele mieszkalne.
Rada Miasta Gdyni odmówiła uwzględnienia wezwań do usunięcia naruszenia prawa.
W dniu 23 grudnia 2009 r. G. Ś. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Gdynia.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do ich działek powtarzając argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zakwestionowali opracowanie na podstawie którego Rada uchwalając Studium wyznaczyła tereny zalewowe tj. opracowanie z 2006 r. wykonane przez Biuro [...] w Gdańsku pn. "Koncepcja rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w Gdyni", w którym przyjęto, że działki skarżących znajdują się na terenie zalewowym dla wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia zalania 2% i 1 %, czyli takich które mogą wystąpić raz na 50 lat i 100 lat. Dalej w skardze skarżący zakwestionowali przeznaczenie ich nieruchomości w Studium pod funkcję zieleni miejskiej. Wywodzili, że takie ograniczenie ich własności mogące w przyszłości skutkować ich wywłaszczeniem jest niedopuszczalne i stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Rada podważyła możliwość zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Podkreśliła, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy obowiązującej powszechnie. Jako akt organu gminy nie może zatem naruszać niczyich uprawnień w sposób bezpośredni. Rada wyjaśniła następnie, że w uchwalonym Studium ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjno – ekologicznego wzdłuż rzeki Kaczej, mające na celu przystosowanie jej doliny dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Wskazała, że dolina rzeki Kaczej stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie i zamierzeniem miasta jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującym koryto rzeki i tereny przyległe. Zarzuty skarżących dotyczące nierównego potraktowania skarżących i właścicieli działek nr "F", "G" i "H" w postępowaniu planistycznym prowadzonym na podstawie zaskarżonego Studium Rada uznała za niezasadne. Z wyjaśnień Rady w tym przedmiocie wynika, że w trakcie sporządzania planu wyznaczony zasięg terenów zagrożenia zalewaniem wodami rzecznymi został "uszczegółowiony". Rada wskazała, iż w 2006 r. została wykonana przez Biuro [...] Koncepcja rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych Gdyni w ramach projektu "poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej". Koncepcja ta dotyczy całej hydrografii miasta. W ramach ww. opracowania sporządzony został rysunek stanowiący podstawę do wyznaczenia zasięgu terenów zagrożenia zalewaniem wodami rzecznymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni. Natomiast zasięg terenów potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzecznymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni, terenu położonego na zachód od ulicy Łęczyckiej został uszczegółowiony w stosunku do zasięgu wyznaczonego w Studium w oparciu o szczegółowe rzędne piętrzeń zawarte w wersji tabelarycznej tej Koncepcji. Rysunek Koncepcji wykonany został na mapie topograficznej w skali 1:10 000, natomiast plan miejscowy sporządzony został na mapie zasadniczej w ustawowo określonej skali 1:1 000. Organ wyjaśnił, iż sporządzenie planu miejscowego w większej niż koncepcja skali umożliwiło bardziej szczegółowe wyznaczenie zasięgu terenów zalewowych.
W kolejnych pismach skarżący dodatkowo zarzucili Radzie niedopuszczalną już po uchwaleniu Studium zmianę jego załącznika nr 2 rysunku nr 2-2 w odniesieniu do działek sąsiednich, a także niedopuszczalność przeznaczenia terenów działek skarżących na cel związany z urządzeniem zieleni miejskiej. W ich ocenie taki cel wykracza poza katalog dopuszczalnych celów publicznych określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 89/10 stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek nr "A", "B", "C", "D" i "E".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Gdyni.
Wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2468/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania celem dokonania oceny zaskarżonego Studium pod względem zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji wykroczył poza granicę swych kompetencji i zastosował oceny merytoryczne, podczas gdy sąd administracyjny został wyposażony w zdecydowanie węższe, a zarazem odmienne kompetencje, obejmujące badanie, czym trafnie skarga zarzuca, że ustawowe reguły przygotowania i uchwalenia studium zostały naruszone. Właśnie ocena legalności działania Rady uchwalającej zaskarżone Studium powinna stać się przesłanką wydania wyroku przez Sąd I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sam fakt wykorzystania w dniu 27 lutego 2008 r. dokumentu z 2006 r. nie jest w sposób oczywisty niedopuszczalny, choć nie można wykluczyć, że wykorzystanie takiego dokumentu może być zakwestionowane, ocenione jako nieprawidłowe. Jednak Sąd I instancji nie wyjaśnił w adekwatny i przekonujący sposób dlaczego niedopuszczalne było oparcie Studium na dokumencie sprzed 2 lat. Tym dowodem nie może być dokument z 2009 r., chyba że zostanie stwierdzone, że dokument z 2009 r. dowodził niewiarygodności, nieadekwatności bądź niemiarodajności dokumentu z 2006 r. według stanu wiedzy, jaką w dniu 27 lutego 2008 r. powinien był posiadać planista gminny działający profesjonalnie i ze starannością, jaką od niego należy wymagać.
W piśmie z dnia 22 sierpnia 2011 r. skarżący stwierdził, że teren zalewowy został wyznaczony w oparciu o wadliwe opracowanie z 2006 r., co również potwierdza dokonana przez organ w tymże Studium zmiana przeznaczenia terenu z zalewowego na budowlany.
Prokurator Okręgowy w Gdańsku, który pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r. zgłosił udział w postępowaniu w sprawie, wniósł o uwzględnienie skargi.
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, co następuje:
Skarga G. Ś. i A. K. wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Skarżący w dniu 20 października 2009 r. wezwali Radę Miasta Gdyni do usunięcia naruszenia prawa, odpowiedzi na to wezwanie otrzymali w dniach 30 listopada i 9 grudnia 2009 r., zaś skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli w dniu 23 grudnia 2009r. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (opublik. ONSA i WSA 2007, nr 3, poz. 60) Sąd I instancji uznał, że skarga została wniesiona w terminie.
Stosownie do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Sąd podkreślił, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza możliwości zaskarżenia uchwały gminy od tego, czy jest ona aktem kreującym przepisy prawa miejscowego. Ustalenia studium mogą bowiem, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego z niej korzystania.
Sąd I instancji wskazał, że jeżeli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym uchwałą o studium i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia tych nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 350/10, Lex nr 597554).
Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała o Studium narusza interes prawny skarżących, ponieważ jej postanowienia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego przeznaczają działki skarżących na cele urządzenia zieleni miejskiej i wprowadzają zakaz ich zabudowy.
Sąd wskazał, iż w związku z tym należało rozważyć, czy wprowadzone zaskarżonym studium ograniczenia, mogące się stać realnymi i bezpośrednimi na skutek uchwalenia planu miejscowego, zostały ustanowione w zgodzie z prawem, w szczególności czy o takiej niezgodności z prawem świadczą okoliczności, na które wskazywali skarżący.
Ustalenia kwestionowanego studium w zakresie przeznaczenia działek skarżących są szczegółowe. Studium wyznaczyło przeznaczenie tego terenu w sposób precyzyjny, a nie jedynie ogólny. Wprawdzie z przepisów nie wynika obowiązek wyznaczenia na rysunku studium granic poszczególnych działek, jednakże w studium nadano konkretne przeznaczenie działkom skarżących i rozgraniczono obszary o różnym przeznaczeniu. W tekście Studium jest odesłanie do części graficznej Studium, w której na rysunku nr 2-2 teren działek skarżących został oznaczony jako teren zagrożony zalewaniem wodami rzecznymi i przeznaczony pod funkcję zieleni miejskiej. Stan ten potwierdzają również sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania wyrysy ze Studium (k. 53,54 akt).
Wskazać przy tym należy, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących znajdują się działki nr "F", "G" i "H", które również na rysunku Studium nr 2-2 zostały oznaczone jako teren zagrożony zalewaniem wodami rzecznymi. Natomiast na rysunku Studium nr 2-1 działki sąsiednie znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z jednoczesnym oznaczeniem minimalnego udziału 60-80% powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy działka skarżącej A. K. w całości, zaś działki skarżącego G. Ś. w znacznej części znajdują się na wyłączonym z zabudowy terenie zieleni urządzonej (rysunki planu w aktach organu oraz k. 53, 54 i 190 akt niniejszej sprawy).
Taka sytuacja w ocenie Sądu I instancji rodziła wątpliwości, czy nie doszło w sposób nieuzasadniony do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Sądu Rada Miasta Gdyni winna była wyjaśnić szczegółowo przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości skarżących, czego jednakże w toku niniejszego postępowania nie uczyniła.
Na rozprawie w dniu 7 września 2011r. pełnomocnik Rady wyjaśnił, że oba rysunki 2-1 i 2-2 pokazują inną problematykę, przy czym Studium nie wypowiada się gdzie ma być zabudowa, a gdzie zieleń, gdyż to jest przedmiotem planu.
Z wiążących przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustaleń części tekstowej Studium wynika natomiast, że prawie wszystkie odcinki rzeki Kaczej są narażone na wystąpienie wody z koryta, a ochrona przeciwpowodziowa wymaga wydzielenia doliny rzeki spod wszelkiej zabudowy i przeznaczenia jej, zgodnie z jej naturalną funkcją, do retencjonowania wód.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zarzuty dotyczące nierównego potraktowania skarżących i właścicieli działek nr "F", "G" i "H" w postępowaniu planistycznym dotyczącym uchwalenia zaskarżonego Studium są zasadne.
Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, brak jest natomiast podstaw do uznania, że przy wyznaczaniu obszaru terenów zalewowych doszło do naruszenia zasad czy też istotnego naruszenia trybu uchwalania studium.
Zgodnie z treścią § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( Dz.U. nr 118, poz.1233) dane zawarte w materiałach planistycznych, sporządzonych na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, zgodnie z art. 11 pkt 5-8 ustawy. Z ust. 2 wynika natomiast, że dane zawarte w materiałach planistycznych sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu studium, powinny być zaś aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu, zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy.
W niniejszej sprawie Rada przystąpiła do uchwalenia Studium uchwałą z dnia 26 października 2005 r., natomiast przekazanie projektu studium do zaopiniowania i uzgodnień miało miejsce w dniu 28 czerwca 2007 r.
W tej sytuacji brak jest podstaw do zakwestionowania wykorzystania przez Radę, przy uchwalaniu przedmiotowego Studium, opracowanej we wrześniu 2006 r. przez Biuro [...] Koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych Gdyni w ramach projektu "poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej", a dotyczącej całej hydrografii miasta. W ramach tegoż opracowania sporządzony został rysunek stanowiący podstawę do wyznaczenia zasięgu terenów zagrożenia zalewaniem wodami rzecznymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni.
Nadto, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak jest podstaw do stwierdzenia niewiarygodności, nieadekwatności bądź niemiarodajności tegoż opracowania z 2006 r. W szczególności zaś, zdaniem Sądu, nie dowodzi tego w żadnym razie, sporządzone na zlecenie skarżącego i dołączone do skargi, opracowanie z lutego 2009 r. pod tytułem "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego o prawdopodobieństwie przewyższenia P+1% na rzece Kaczej na odcinku od KM 4+000 do KM 3+3650 w Gdyni" autorstwa E. W., M. S. i P. Z.
Zgodnie z aneksem z dnia 30 kwietnia 2009 r. do tegoż opracowania (k.15 akt) różnice w przebiegu granic zasięgu strefy zalewów wyznaczonej w opracowaniu z 2009 r. i granicami wyznaczonymi w opracowaniu z 2006 r. wynikają ze szczegółowego uwzględnienia aktualnego układu wysokościowego terenu zalewowego i barymetrii dna rzeki, po niwelacji przeprowadzonej w styczniu 2009r. Nadto w opracowaniu z 2009 r. wykonano aktualne, szczegółowe pomiary geodezyjne i barymetryczne, które wykorzystano do wyznaczenia dokładnego przebiegu granic stref zalewowych.
Również w wyjaśnieniu do tegoż opracowania z dnia 30 maja 2011 r. (k.178-178 akt) jego autorzy stwierdzili, że różnice między opracowaniami z 2006 r. i 2009 r. wynikają z bardziej szczegółowego uwzględnienia aktualnego układu wysokościowego terenu wzdłuż rzeki oraz jej doliny, a także aktualnej barymetrii dna rzeki - niwelacja przeprowadzona w styczniu 2009 r. W opracowaniu z 2006 r. zastosowano właściwą metodykę. Przy czym ukształtowanie terenu ulega zmianom w czasie. W opracowaniu z 2009 r. wykonano aktualne na 2009 r. i szczegółowe pomiary, które wykorzystano do wyznaczenia przebiegu granic stref zalewowych, stąd zaś wynika inny przebieg w stosunku do opracowania z 2006 r. W obu opracowaniach została wykorzystana ta sama metoda, przy czym w opracowaniu z 2009 r., wobec gęściej przyjętych i geodezyjnie uaktualnionych przekrojów obliczeniowych terenu i koryta rzeki, przebieg strefy zalewu należy uznać za dokładniejszy, a przede wszystkim uwzględniający aktualny, rzeczywisty stan terenu.
Sąd stwierdził że, wbrew zarzutowi skarżących, Studium zostało pozytywnie uzgodnione przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] września 2007 r.
W ocenie Sądu Rada nie wykazała natomiast w toku niniejszego postępowania uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności skarżących w zakresie czy to zieleni miejskiej (rysunek 2-2 Studium), czy też zieleni urządzonej (rysunek 2-1 Studium), czy wreszcie zieleni ogólnodostępnej, o której mowa w piśmie z dnia 14 września 2011 r. W piśmie tym Rada stwierdziła w szczególności, że ma prawo do wskazania w studium terenu przeznaczonego na zieleń ogólnodostępną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności. Mogą to być również tereny należące do prywatnych właścicieli. Gmina będzie musiała uzyskać tytuł prawny do tych terenów, ale nie jest to konieczne przed uchwalenie studium i planu.
Sąd wskazał, iż wprawdzie zadania własne gminy obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień ( art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym), a stosownie do art. 78 ustawy o ochronie przyrody rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zielone i zadrzewienia, to jednak przy realizacji tego typu zadań nie może dokonywać nadmiernego ograniczenia prawa własności.
Zdaniem Sądu Rada nie wykazała prymatu interesów społeczności lokalnej wymagającego ograniczenia prywatnej własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązanie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 kc.
W konsekwencji, jak wskazał Sąd, warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie przez radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1 - 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach ( art. 6 pkt 10 tej ustawy). Te same zasady muszą być stosowane już na etapie uchwalania studium, w którym które określa się obszary, na których będą rozmieszczone inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Przeznaczenie działek skarżących na zieleń publiczną, miejską ani też ogólnodostępną nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z kolei przyjęcie możliwości ustalenia funkcji zieleni ogólnodostępnej na terenie prywatnym bez wywłaszczenia doprowadziłoby do ograniczenia własności bez odszkodowania, a więc wbrew wymogom określonym w art. 21 ust 2 Konstytucji, a jednocześnie z naruszeniem wskazanej powyżej zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W świetle tych wszystkich okoliczności Sąd uznał, że ustalając w Studium, w odniesieniu do działek skarżących, uwarunkowania i kierunki zagospodarowania terenu, wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne. Tym samym organ naruszył zasady sporządzania studium.
Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10.11.2011 roku wniosła Rada Miasta Gdyni.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie. sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego - art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że "warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie przez radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1 - 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach (art. 6 pkt 10 tej ustawy) ", oraz że "te same zasady muszą być stosowane już na etapie uchwalania studium, w którym wskazuje się obszary, na których będą rozmieszczone inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 10 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów art.141 § 4 w związku z art. 133 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 z późno zmianami) polegające na nieuzasadnionym ustaleniu przez Sąd I instancji, że "ustalenie funkcji zieleni ogólnodostępnej na terenie prywatnym bez wywłaszczenia doprowadziłoby do ograniczenia własności bez odszkodowania, a więc wbrew wymogom określonym w art. 21 ust. 2 Konstytucji", a jednocześnie z naruszeniem zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji .
Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w/w zarzutów zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów art.141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 z późn. zmianami) polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez Sąd I instancji istotnej części akt sprawy przy ustalaniu przez Sąd stanu sprawy w postaci zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni w którym ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjno - ekologicznego wzdłuż rzeki Kaczej, mające na celu przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki, jak również ustalające tereny obejmujące działki skarżących pod inwestycje celu publicznego z zakresu ochrony środowiska, podczas gdy obowiązkiem sądu było rozstrzygnięcie skargi w granicach danej sprawy na podstawie całokształtu sprawy , tj. w sposób określony w przepisie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 ppsa, a nie w sposób wybiórczy i dowolny jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, iż rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, a więc wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjną wniesiona w sprawie niniejszej nie do końca spełnia wskazane wyżej wymogi przewidziane dla takiego środka zaskarżenia. Nie wszystkie bowiem zarzuty naruszenia przepisów prawa zostały uzasadnione. Również część podniesionych w skardze kasacyjnej argumentów nie została powiązana z zarzutami naruszenia konkretnych przepisów prawa.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 1 kpa w związku z art. 133 p.p.s.a. rozumiany przez skarżącego jako bezzasadne ustalenie przez Sąd I instancji, że "ustalenie funkcji zieleni ogólnodostępnej na terenie prywatnym bez wywłaszczenia doprowadziłoby do ograniczenia własności bez odszkodowania...." Powyższe stanowisko Sądu nie dotyczy ustaleń faktycznych sprawy lecz oceny prawnej naruszenia prawa, dokonanej przez Sąd, w ramach art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Obowiązek "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to obowiązek przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymaganych wyżej elementów w sposób zwięzły, nie zaś obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy. Sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku kwestii ubocznych poruszonych przez skarżącego w toku postępowania, nie związanych merytorycznie ze sprawą, nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.
Sąd nie naruszył też art. 133 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowi jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne.
Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. doszłoby wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby do takiego naruszenia przepisu art. 133 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a doszło.
Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doprecyzowany w treści zarzutu jako zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 6.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, iż Rada nie uzasadniła prymatu interesów społeczności lokalnej wymagającego ograniczenia prywatnej własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązanie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Powyższy wniosek Sąd I instancji wywiódł z treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, iż przeznaczenie działek skarżących pod zieleń publiczną, miejską ogólnodostępną nie stanowi celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie zaś możliwości ustalenia funkcji zieleni ogólnodostępnej na terenie prywatnym bez wywłaszczenia doprowadziłoby do ograniczenia własności bez odszkodowania, a wiec wbrew wymogom określonym w art. 21 ust. 2 Konstytucji ,a jednocześnie z naruszeniem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Pogląd taki nie jest uprawniony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeznaczenie terenu pod zieleń publiczną niewątpliwie nie jest przeznaczeniem terenu pod inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 6 ustawy). Nie oznacza to jednak, iż rada gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego nie może wskazać w studium przeznaczenia terenów pod zieleń miejską z tego powodu, ze nie będzie mogła właściciela tego terenu wywłaszczyć. Władztwo planistyczne gminy obejmuje nie tylko prawo przeznaczania terenów na realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następnie umożliwia wywłaszczenie terenu, ale również przeznaczenie terenów na takie cele publiczne, co do których wywłaszczenie nie jest możliwe. W celu realizacji celu publicznego objętego planem, co do którego nie będzie możliwe wywłaszczenie, Gmina będzie miała obowiązek za zgodą właściciela, grunt taki nabyć na warunkach określonych przez strony. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż katalog celów publicznych określony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyczerpuje konstytucyjnego pojęcia "celów publicznych" zawartego wart. 21 ust. 2 Konstytucji.
Skarżący kasacyjnie trafnie powołał się w tej mierze na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2009 r.(sygn. akt II OSK 102/09) stanowiącego, że Gmina ma prawo wskazać w studium tereny przeznaczone na zieleń ogólnodostępną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności w dostępie do terenów zielonych. Mogą to być również tereny należące do prywatnych właścicieli, do których to działek Gmina będzie musiała w przyszłości uzyskać tytuł prawny. Nie jest jednak konieczne uzyskanie takiego tytułu prawnego przed przystąpieniem do uchwalenia studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślenia wymaga, iż zapisy Studium nie naruszają prawa własności, nie ograniczają możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Skarżący mogą prowadzić na swoim gruncie dotychczasową działalność, mogą pobierać pożytki, jak również nie są ograniczeni w rozporządzaniu swoim mieniem. Wbrew stanowisku Sądu I instancji przeznaczenie gruntów na cel publiczny związany z ochroną przyrody i środowiska nie narusza zatem art. 31 ust. 3 Konstytucji , jak również art. art. 140 kodeksu cywilnego.
Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, a w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał sprawę i oddalił skargę.
Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a.