II OSK 55/24

II OSK 55/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 69/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-07-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105, art. 124 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 36a ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.K.i T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 69/23 w sprawie ze skargi S.L. na postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2022 r., nr WINB-WOP.7722.66.2022.MK w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 11 lipca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 69/23, po rozpoznaniu skargi S.L., uchylił postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 listopada 2022 r., nr WINB.WOP.7722.66.2022.MK, którym po pierwsze, uchylono wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym, skierowane do H.K. i T.K. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z 25 lipca 2022 r., nr PINB530.24.2018 RS, o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z budową murów oporowych na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w B., i nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów mających na celu zalegalizowanie ww. obiektu budowlanego, po drugie, umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy wskazanych murów oporowych.
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę S.L. przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji, że wykonanie nieprzewidzianych w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego murów oporowych, niezależnie od czasu ich realizacji, stanowi samowolę budowlaną wymagającą zastosowania trybu legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego, a nie odstępstwo od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.
W skardze kasacyjnej H.K. i T.K., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:
- art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zwanej dalej Prawem budowlanym z 2010 r., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie mury oporowe usytuowane na terenie działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w B. stanowią samowolę budowlaną, a w konsekwencji organ nadzoru budowlanego powinien zmierzać do przeprowadzenia w trybie art. 48 Prawa budowlanego postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy przepis ten nie ma zastosowania. Niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego skutkowało naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, gdy w rzeczywistości Sąd pierwszej instancji winien był zastosować art. 151 p.p.s.a., tj. oddalić wniesioną skargę;
- art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), zwanej dalej Prawem budowlanym z 2020 r., poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do podważenia przez Sąd pierwszej instancji zasadności postanowienia organu drugiej instancji, tj. uznaniu, że w przedmiotowej sprawie budowa murów oporowych nie stanowiła odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zarówno istotnego, jak i nieistotnego, a w konsekwencji – zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie było podstaw do formułowania przez organ drugiej instancji tezy o możliwej konieczności prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego lub zaniechania dalszego prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego przez organ pierwszej instancji z uwagi na nieistotny charakter odstępstwa. Innymi słowy, w błędnej ocenie Sądu pierwszej instancji, że mury oporowe stanowią samowolę budowlaną a nie odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast w ocenie skarżących, w przedmiotowej sprawie należy przyjąć w oparciu o art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego z 2020 r. a contrario, że wykonanie murów oporowych przez pierwotnych inwestorów stanowiło nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem błędna wykładnia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego z 2020 r. dokonana przez Sąd pierwszej instancji skutkowała naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, gdy w rzeczywistości Sąd pierwszej instancji winien był zastosować art. 151 p.p.s.a., tj. oddalić wniesioną skargę;
- art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego z 2010 r. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w realiach przedmiotowej sprawy mury oporowe usytuowane na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w B. są samodzielnym obiektem budowlanym będącym budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową, w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego z 2010 r., a w konsekwencji ich budowa wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowe mury oporowe należy zakwalifikować jako urządzenie budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z 2010 r. Bowiem w ocenie skarżących mury oporowe posadowione na terenie ww. działki nie stanowią samodzielnego obiektu budowlanego, lecz są w ujęciu funkcjonalnym częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego objętego udzielonym pozwoleniem na budowę i pełnią rolę służebną wobec tego budynku. Tym samym, nie było konieczne uzyskanie przez pierwotnego inwestora osobnego pozwolenia na budowę przedmiotowych murów oporowych. Błędna wykładnia art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego z 2010 r. skutkowała naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, gdy w rzeczywistości Sąd pierwszej instancji winien był zastosować art. 151 p.p.s.a., tj. oddalić wniesioną skargę.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz.U. z 2023 r., poz.1634), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 48 Prawa budowlanego z 2010 r. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ drugiej instancji uchylając postanowienie i umarzając postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 2010 r. przez organ pierwszej instancji wydał w okolicznościach sprawy nieprawidłowe postanowienie, podczas gdy w istocie - wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji - nie doszło do powstania samowoli budowlanej (tj. w realiach niniejszej sprawy nie można uznać murów oporowych za samowolę budowlaną legalizowaną w trybie art. 48 Prawa budowlanego), lecz - jak słusznie przyjął organ drugiej instancji – do nieistotnego odstępstwa ergo niewymagającego przeprowadzenia postępowania naprawczego, a tym bardziej postępowania legalizacyjnego. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ powinien prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i dążyć do przeprowadzenia legalizacji murów oporowych, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji postanowienia organu pierwszej instancji;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 Prawa budowlanego z 2010 r. poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ drugiej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i przekonujący motywów swego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 2010 r., tj. że zdaniem Sądu pierwszej instancji organ drugiej instancji nie wykazał bezprzedmiotowości postępowania opartej na stanowisku o nieistotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz nie uzewnętrznił w uzasadnieniu swego postanowienia przekonującej analizy dla ewentualnego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania naprawczego zamiast postępowania legalizacyjnego, podczas gdy w uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji - w ocenie skarżących - jednoznacznie wyjaśnił, iż murów oporowych nie można w realiach rozpoznawanej sprawy uznać za samowolę budowlaną i prowadzić wobec nich postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 2010 r., tak jak to błędnie uczynił organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wprost wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że wybudowanie przedmiotowych murów oporowych stanowi nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu architektoniczno-budowlanego, w szczególności projektu zagospodarowania terenu zrealizowanej inwestycji;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego z 2020 r. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ drugiej instancji uchylając postanowienie i umarzając postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 2010 r., wydał w okolicznościach sprawy nieprawidłowe postanowienie, podczas gdy stan faktyczny przedmiotowej sprawy wskazuje na prawidłowość rozstrzygnięcia organu drugiej instancji a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji winien oddalić skargę. Organ drugiej instancji słusznie przyjął, że mury oporowe nie mogą być w realiach sprawy uznane za samowolę budowlaną legalizowaną w trybie art. 48 prawa budowlanego, lecz co najwyżej mogłyby zostać zakwalifikowane jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem w ocenie skarżących, organ drugiej instancji w sposób przekonujący wykazał oraz uzasadnił bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji winien oddalić skargę wniesioną przez S.L.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego wskazuje, że zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest kwalifikacja prawnobudowlana murów oporowych zrealizowanych na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w B., determinująca w istocie właściwy tryb procedowania przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, zrealizowane mury oporowe, których nie przewidziano w projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], stanowią odstępstwo od tego projektu, które, w myśl art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zwanej dalej ustawą nowelizującą, zakwalifikowano jako nieistotne, albowiem nie zwiększają obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Taka kwalifikacja dała organowi odwoławczemu asumpt do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie, jak wynika z treści skargi kasacyjnej, zasadniczo podzielając stanowisko organu odwoławczego stwierdzili dodatkowo, że inwestycja ta spełnia warunki do uznania jej za urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego związane z istniejącym budynkiem, którego realizacja stanowi nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji natomiast podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy, zgodnie z którym mury oporowe wybudowane na działce nr [...] stanowią samodzielną budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.
Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że decyzją z 30 listopada 2009 r., nr 1549/09, Prezydent Miasta Bydgoszczy zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.M. i A.M. (poprzednikom prawnym skarżących kasacyjnie) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem dwustanowiskowym (wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną), zlokalizowanego na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w B., odcinka zewnętrznych instalacji: wodociągowej i kanalizacyjnej oraz zalicznikowej linii energetycznej oraz realizację układu sond pionowych dolnego źródła pompy ciepła celem pozyskania ciepła z głębi ziemi). Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał również realizację jednego muru oporowego żelbetowego o długości ok. 4,75 m, połączonego z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Pismem z 9 listopada 2012 r. inwestorzy zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy o zakończeniu budowy, dołączając do zawiadomienia mapę inwentaryzacji budynku, na której uwidoczniono również mury oporowe stanowiące przedmiot niniejszego postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy przyjął zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych bez sprzeciwu.
W toku przedmiotowego postępowania, w trakcie przeprowadzonych kilkukrotnie czynności kontrolnych organ pierwszej instancji ustalił, że poza murem oporowym o długości ok. 4,75 m przewidzianym w zatwierdzonym projekcie budowlanym, inwestorzy zrealizowali także mur oporowy łączony żelbetowo-murowany stanowiący kontynuację muru oporowego o długości ok. 4,75 m - o łącznej długości ok. 27,91 m biegnący od strony budynku mieszkalnego wzdłuż podjazdu w kierunku wjazdu na działkę oraz mur oporowy konstrukcji żelbetowej usytuowany w odległości 0,96 m od strony działki nr [...]. Potwierdzono także, że sporne mury oporowe zostały zrealizowane w latach 2009-2012.
Biorąc pod uwagę przywołane ustalenia faktyczne, Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do stanowiska Sądu a quo, który uznał, że mury oporowe nieprzewidziane w projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego są obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę, a zatem ich wybudowanie bez pozwolenia stanowi samowolę budowlaną a nie odstępstwo od projektu, co uzasadniało wszczęcie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wydanie postanowienia na podstawie ust. 2 i 3 tego artykułu, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej.
W Prawie budowlanym obowiązuje generalna zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), przy czym przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), a przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Samowolą budowlaną jest wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Sankcjonowanie tego rodzaju nieprawidłowości następuje w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego regulujące tryb naprawczy znajdują zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym m.in. do sytuacji wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Katalog tych istotnych odstępstw zawiera art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, stosowany w niniejszej sprawie w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą w związku z jej przepisem przejściowym art. 28 pkt 1 lit. a. Służy on zasadniczo identyfikacji robót, które wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w toku procesu inwestycyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie stanowi wskazówkę interpretacyjną przy kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonanych bez prawem wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
W obu jednak przypadkach z powyższego przepisu wynika, że skoro dotyczy on odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, odmianę), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. Odmienne wykładanie tych przepisów stanowiłoby ich nadużycie w celu obejścia wymogów związanych z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, skoro postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, to zakres zmian nie może prowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu. O ile zbyt daleko idące i pozbawione normatywnego uzasadnienia jest spotykane niekiedy w orzecznictwie stanowisko, że istotne odstępstwa mogą dotyczyć wyłącznie przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego odstępstwa dotyczą, to jednocześnie nie uzasadnia to stanowiska kwalifikującego jako istotne odstępstwo powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego.
Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji. Zatem to, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za istotne zależy od okoliczności danej sprawy.
Z tych też przyczyn, jako niezasadny należało uznać zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 w związku z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyeksponował okoliczności stanu faktycznego przesądzające o integralności zrealizowanych poza pozwoleniem na budowę murów oporowych, które uznano trafnie za nowe obiekty budowlane, których charakter nie pozwalał na zakwalifikowanie ich jako odstępstw od zrealizowanego projektu. Zasadnie podkreślono bowiem wielkość wykonanych murów, z których jeden stanowiący kontynuację jedynie 4-metrowego fragmentu ujętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym jest w rzeczywistości od niego sześciokrotnie dłuższy, bo wynosi ok. 27,91 m, a drugi usytuowany jest w odległości 0,96 m od granicy z działką nr [...], w ogóle nie był przewidziany w projekcie.
Należy zgodzić się z wywodami Sądu a quo, że nie można mówić o odstępstwach nawet istotnych od projektu budowlanego, jeśli wykonano zupełnie nowy obiekt budowlany, który ze względu na swoje cechy winien sam podlegać reglamentacji Prawa budowlanego, nawet jeśli zachodzi koincydencja realizacji robót objętych projektem i murów oporowych w projekcie nieprzewidzianych oraz nawet wówczas, gdy istnieje związek funkcjonalny pomiędzy nimi.
W tym kontekście stwierdzić należy, że podjęta w skardze kasacyjnej próba utożsamienia wykonanych samowolnie murów oporowych z urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego stanowiącym urządzenie techniczne związane z budynkiem mieszkalnym i zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem okazała się nieskuteczna, a w konsekwencji zarzuty kasacyjne naruszenia powyższego przepisu są niezasadne. Sąd dostrzega cel takiej argumentacji, albowiem zgodnie z art. 36a ust. 5b pkt 1 Prawa budowlanego przepisów dotyczących istotnych odstępstw nie stosuje się do urządzeń budowlanych i obiektów małej architektury, co oznacza, że zmiany zagospodarowania działki lub terenu, dotyczące urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury, nie są kwalifikowane jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego i nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, podobnie jak odstępstwa niepowodujące zwiększenia zakresu oddziaływania obiektu (art. 36a ust. 5 pkt 1).
W niniejszej sprawie kluczowa kwestia tkwi jednak w tym, że mury oporowe są obiektem budowlanym, który art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego kwalifikuje jako budowlę wyraźnie wymieniając w nim konstrukcje oporowe. Tego rodzaju konstrukcje oporowe wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Bez względu zatem na to, czy konstrukcja oporowa realizowana jest w powiązaniu z budynkiem, któremu zapewniać ma możliwości użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, w tym samym czasie bądź wcześniej lub później, czy też jako zupełnie odrębny obiekt, musi być objęta pozwoleniem na budowę łącznie z innym obiektem bądź odrębnym pozwoleniem. Brak pozwolenia na budowę w każdej z tych sytuacji powoduje samowolę budowlaną podlegającą działaniom legalizacyjnym określonym w art. 48 Prawa budowlanego. Niezależnie zatem od tego, czy konstrukcja oporowa łączy się funkcjonalnie z innym budynkiem czy stanowi obiekt odrębny i samodzielny nadal pozostaje budowlą podlegającą wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę.
Skoro konstrukcje oporowe wymagają pozwolenia na budowę, to w sytuacji gdy nawet łączą się one funkcjonalnie z innym obiektem w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego nie ma do nich zastosowania ani przepis art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy konstrukcja taka nie zwiększałaby obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, ani przepis art. 36a pkt 5b Prawa budowlanego, który w istocie oznacza brak obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę urządzeń budowlanych w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego oraz brak podstaw do procedowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego.
Dodatkowo należy podkreślić, że w sprawie nie wykazano, aby sporne mury oporowe wiązały się z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w taki sposób, który forsują skarżący kasacyjnie. Gołosłowne twierdzenia organu odwoławczego oraz skarżących kasacyjnie są w tym zakresie niewystarczające. Przeczy im natomiast całokształt okoliczności sprawy, a w szczególności fakt, że zatwierdzony projekt budowlany budynku mieszkalnego, poprzedzony sporządzeniem stosownej dokumentacji geotechnicznej uwzględniającej istniejące na działce nr [...] złożone warunki gruntowe wynikające z usytuowania na jej terenie wysokiej skarpy oraz uznania jej za teren zagrożony osuwiskami, poza murem oporowym o długości ok. 4,75 m połączonym z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie przewidywał żadnej innej konstrukcji oporowej, która oceniona zostałaby wówczas za niezbędną do tego, aby umożliwić użytkowanie budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie wykazano, aby istniała taka potrzeba, która uwiarygadniałaby twierdzenia skarżących kasacyjnie o związku funkcjonalnym budynku mieszkalnego i murów oporowych nieprzewidzianych w projekcie budowlanym. O ile bowiem z istoty wykonanych bez pozwolenia murów wynika, że nie przewidziano ich w projekcie budowlanym, o tyle z żadnych okoliczności towarzyszących inwestycji mieszkaniowej, w tym z dokumentacji geotechnicznej i warunków zabudowy, nie wynikało, aby tego rodzaju elementy oporowe, oprócz muru powiązanego z budynkiem o długości ok. 4,75 m, były niezbędne do użytkowania budynku mieszkalnego. Powyższe podważa tezę, że mury oporowe powstały wraz z budynkiem mieszkalnym jako konieczny warunek zapewnienia użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem.
Wbrew zatem stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że wykonanie budowli w postaci murów oporowych nie stanowiło odstępstwa od pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, ale było w istocie realizacją robót budowlanych, które doprowadziły do powstania nowych obiektów budowlanych nieobjętych zakresem udzielonego pozwolenia na budowę. W konsekwencji, Sąd a quo trafnie uznał, że doszło do powstania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę uzasadniającego wszczęcie procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego umożliwiającej skarżącym kasacyjnie legalizację wskazanego obiektu.
Przeszkodą do legalizacji murów oporowych w tym trybie nie jest przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego z dołączoną do niego mapą inwentaryzacji, na której uwidoczniono sporne mury oporowe. Nie oznacza to bowiem, że skutki braku sprzeciwu organu względem budowy budynku mieszkalnego rozciągają się na samowolnie wykonane mury oporowe. Znaczenie normatywne zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego, przyjętego nawet bez sprzeciwu organu właściwego, polega wyłącznie na możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez narażenia inwestora na sankcję w postaci kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zarówno zawiadomienie, jak i możliwość przystąpienia do użytkowania obejmują wyłącznie obiekty objęte działaniami legalnymi, a nie te, które zostały wykonane z pominięciem wymogów Prawa budowlanego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd a quo. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości we wskazanym zakresie, organ nadzoru budowlanego ma prawo, a nawet obowiązek wszczęcia odpowiedniego postępowania nadzorczego także w przypadku, gdy zgłoszenie zakończenia robót przyjęte zostało bez sprzeciwu. Ingerencja organu nadzoru budowlanego jest tym bardziej uzasadniona, gdy dotyczy wykonania obiektu poza zakresem udzielonego pozwolenia na budowę, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Wobec tego, Sąd a quo słusznie podważył legalność rozstrzygnięcia organu odwoławczego nieadekwatnego do sytuacji, w której nie ma miejsca bezprzedmiotowość odpowiadająca hipotezie normy z art. 105 § 1 k.p.a.
Podsumowując, inwestycja w postaci murów oporowych stanowi, tak jak to ocenił Sąd a quo, nowy obiekt, niekwalifikowany jako odstępstwo od projektu budowlanego budynku mieszkalnego. W takiej sytuacji skorzystanie z dyspozycji art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego do samowolnie wykonanych robót i ich ocena jako nieistotnych, bo nieposzerzających obszaru oddziaływania lub stanowiących urządzenie budowlane, byłoby nadużyciem bezpodstawnie wykluczającym kompetencje kontrolne organów nadzoru budowlanego. Niewątpliwie, wykonane roboty należy sprawdzić pod względem legalności, zwłaszcza biorąc pod uwagę uwarunkowania gruntowe działki zainwestowanej (wysoka skarpa, zagrożenie osuwiskiem), co umożliwi tryb art. 48 Prawa budowlanego. Do tego zmierza wyrok Sądu pierwszej instancji, skutkiem którego sprawa zostanie ponownie rozpoznania przez organ odwoławczy zgodnie z ocenę prawną sformułowaną w zaskarżonym wyroku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając sformułowane w niej zarzuty za nieuzasadnione.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.