II OSK 549/20

II OSK 549/20 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 826/19 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2019-12-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 182 par. 2 i 3, 183 par. 1 i 2, 185, 200, 201, 203, 204, 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 16 pkt 20 lit. a, art. 22, art. 37
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 506
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1025
art. 140, 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. sp. k. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 826/19 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. sp. k. w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w sprawie wykazu kąpielisk na terenie miasta [...] oraz sezonu kąpielowego w roku 2019 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], postanowieniem z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 826/19, odrzucił skargę P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w sprawie wykazu kąpielisk na terenie miasta [...] oraz sezonu kąpielowego w roku 2019.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym kąpieliska [...], w szczególności stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 5, § 2 pkt 5 oraz załącznika nr 5 do uchwały, określającego położenie kąpieliska [...], względnie o stwierdzenie, że powyższe zapisy zostały wydane niezgodnie z prawem. Dodatkowo wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z treści wymienionych w uzasadnieniu pisma dokumentów i wydruków, na okoliczności tam wskazane. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 37 ust. 2 i art. 37 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez podjęcie uchwały w sprawie wykazu kąpielisk na terenie miasta [...] oraz sezonu kąpielowego w roku 2019, w zakresie dotyczącym kąpieliska [...], na podstawie wniosku o utworzenie kąpieliska niespełniającego wymogów określonych w art. 37 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w postaci braku załączenia do wniosku o utworzenie kąpieliska zgody skarżącej, jako właściciela przyległych działek nr [...] i [...], na utworzenie kąpieliska [...], a co za tym idzie, podjęcie uchwały z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielem działek nr [...] i [...], znajdujących się na obszarze ewidencyjnym [...]. Obszar kąpieliska [...] sąsiaduje bezpośrednio z działkami o numerach: nr [...] (będącej własnością skarżącego); nr [...] (będącej własnością skarżącego); nr [...] (będącej własnością Miasta [...]); nr [...] (będącej własnością Miasta [...]). Dokumentacja zgromadzona przed podjęciem przedmiotowej uchwały wskazuje, że uzyskano zgodę na utworzenie kąpieliska przez właściciela działek nr [...] oraz [...], brak jest natomiast zgody skarżącej jako właściciela działek nr [...] i [...], co narusza powołane powyżej przepisy ustawy Prawo wodne. Skarżąca nie zgodziła się przy tym ze stanowiskiem [...], jakoby działka nr [...] nie stanowiła terenu bezpośrednio przylegającego do kąpieliska. Z załączonej do skargi mapy w sposób ewidentny wynika bowiem, że kąpielisko graniczy nie tylko działkami nr [...] i [...], ale także z należącymi do skarżącej działkami nr [...] i [...]. W dalszej części skargi podniesiono, że interes prawny w złożeniu skargi wynika z przysługującego skarżącej prawa własności działek nr [...] i [...]. Potrzeba ochrony tego prawa wynika zarówno z przepisów prywatnoprawnych (art. 140 Kodeksu cywilnego), jak i z przepisów prawa publicznego (art. 64 Konstytucji). Utworzenie kąpieliska na terenie przyległym do działek skarżącej powoduje bezpośrednie oddziaływanie na te działki, w szczególności wskutek hałasu czy odpadów pozostawianych przez osoby korzystające z kąpieliska. Nadto, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo działek nr [...] i [...] z kąpieliskiem skarżąca została faktycznie zmuszona do przepuszczania przez jej teren osób postronnych, korzystających z kąpieliska.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu po stronie skarżącej istnieje co najwyżej interes faktyczny, ale nie interes prawny. Z przywołanego przez skarżącą uzasadnienia wynika, że przysługujące mu prawo własności nie zostało naruszone poprzez podjęcie uchwały. W swojej istocie nie ingeruje ona bowiem w prawo własności ani nie kształtuje linków prawnych w tym zakresie. Treść uchwały sprowadza się wyłącznie do utworzenia kąpieliska w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej. Wszelkie negatywne następstwa, które ponosi skarżąca, mają charakter faktyczny, lecz nie prawny, a nadto nie wynikają bezpośrednio z uchwały. Rada zwróciła uwagę, że skarżąca korzysta z form ochrony własności przewidzianych przepisami prawa cywilnego. Organ wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości od wielu lat istnieje plaża i kąpielisko, zatem kwestię zwiększonego poziomu hałasu i pozostawianych odpadów należy rozpatrywać w związku ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości oraz stosunkami miejscowymi. Wątpliwym wydaje się, żeby sąsiedztwo kąpieliska zakłócało korzystanie przez skarżącą z nieruchomości ponad przeciętną miarę. Wynika to z faktu, że skarżąca prowadzi na nieruchomości hotel, posiada własną plażę, a wśród atrakcji oferuje swoim gościom również pobyt na plaży i korzystanie z przyległego do niej kąpieliska. W tym celu na plaży widnieje regulamin, który egzekwowany jest na całości plaży, w tym także na kąpielisku miejskim. Wskazuje to na fakt, że skarżąca nie tylko akceptuje naturalne następstwa kąpieliska miejskiego, ale wykorzystuje je w prowadzeniu swojej działalności gospodarczej. Rada Miasta zwróciła uwagę na treść art. 16 pkt 20 lit. a) i pkt 22 ustawy Prawo wodne i stwierdziła, że kąpielisko [...], utworzone w drodze uchwały, obejmuje wyłącznie wody powierzchniowe jeziora [...]. Kąpielisko w całości graniczy z działką [...] poprzez linię brzegową o długości 50 m. Zatem do stworzenia kąpieliska [...] wymagana była wyłącznie zgoda właściciela działki nr [...], czyli Miasta [...], a nie właściciela działek nr [...] i [...], jak podnosi strona skarżąca.
Pismem procesowym z dnia 2 października 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasową argumentację dotyczącą naruszenia interesu prawnego skarżącej przez przedmiotową uchwałę oraz wskazał, że za prawidłowością przyjętego sposobu wykładni przepisów ustawy Prawo wodne przemawia fakt, że w toku postępowania [...] wystąpił do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] o wyrażenie zgody na lokalizację kąpieliska na działkach nr [...] oraz [...]. Zwrócono się do Sądu o zobowiązanie [...] do przedłożenia powyższej dokumentacji, jak również przedłożenia dokumentacji wskazujące na lokalizację działek nr [...], [...], [...] ora [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie postanowienia podzielił stanowisko organu, że z definicji zawartych w art. 16 pkt 20 lit. a) i pkt 22 ustawy Prawo wodne wynika jednoznacznie, że kąpielisko [...], utworzone w drodze uchwały, obejmuje wyłącznie wody powierzchniowe jeziora [...]. Ponieważ kąpielisko w całości graniczy z działką [...] poprzez linię brzegową o długości 50 m (nawet jeżeli nie ma prawnie wytyczonej linii brzegowej to oczywistym jest, że musi być woda), do stworzenia kąpieliska [...] wymagana była wyłącznie zgoda właściciela działki nr [...], czyli Miasta [...]. Brak natomiast było podstaw do uzyskania takiej zgody od skarżącej, będącej właścicielem działek nr [...] i [...]. Oceny powyższej nie zmienia ewentualne zwrócenie się przez [...] do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] o wyrażenie zgody na lokalizację kąpieliska na działkach nr [...] oraz [...], gdyż działanie powyższe nie miało żadnego skutku prawnego i nie było warunkiem podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd zaznaczył, że stwierdzenie, że zgoda skarżącej nie była wymaga dla podjęcia uchwały, a więc że nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo wodne, co przesądzałoby o legitymacji skargowej skarżącej, nie zwalniał jednak od dokonania oceny, czy przedmiotowa uchwała nie narusza jej interesu prawnego. W powyższym zakresie Sąd wskazał, że o istnieniu interesu prawnego mógłby przesądzać wpływ kwestionowanej uchwały na nieruchomości skarżącej. O posiadaniu przez konkretny podmiot interesu prawnego nie decyduje zatem tylko sąsiedztwo z terenem kąpieliska, lecz zasięg oddziaływania uchwały na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest m.in. przywołany przez skarżącą art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Osoba trzecia (skarżąca) miałaby interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego i 144 Kodeksu cywilnego do zaskarżenia uchwały w przedmiocie wykazu kąpielisk na terenie miasta [...] oraz sezonu kąpielowego w roku 2019, w sytuacji stwierdzenia, że uchwała powyższa kształtuje stosunki na nieruchomościach należącej do skarżącej. Konieczne byłoby więc wykazanie, że uchwała powyższa miała wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomościach, nawet jeśli te nieruchomości nie sąsiadują bezpośrednio z terenem kąpieliska. W ocenie Sądu, we wniesionej skardze skarżąca nie wykazała jednak powyższej okoliczności, a w szczególności, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, nie wykazała, aby doszło do ograniczenia jej prawa własności. Sąd zwrócił uwagę, że podnoszone na etapie skargi okoliczności związane z koniecznością znoszenia osób korzystających z kąpieliska są niezależne od zaskarżonej uchwały. Skarżąca nie wykazała, aby przedmiotowa uchwała była bezpośrednią przyczyną powyższego stanu rzeczy, a co więcej, skarżąca sama korzysta z kąpieliska, co jasno wynika z przedłożonego przez organ regulaminu. Innymi słowy, nie jest tak, że okoliczności związane z sąsiedztwo kąpieliska bezpośrednio zakłócają sposób korzystania przez skarżącą z nieruchomości ponad przeciętną miarę. Sąd podkreślił, że w toku postępowania nie wykazano, aby uciążliwości związane z kąpieliskiem miały związek z treścią uchwały, która nie kształtuje stosunków na nieruchomościach skarżącej (nie określa sposobów korzystania z nich) w taki sposób, aby miało to wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności. Kwestia wpisania danego kąpieliska do wykazu kąpielisk pozostaje zatem sferą odnoszącą się do interesu faktycznego skarżącej, nie zaś prawnego, gdyż nie wpływa bezpośrednio na jej prawa i obowiązki jako właściciela nieruchomości. Sąd wskazał, iż nie kwestionuje faktu, że bliskie sąsiedztwo kąpieliska może nieść pewne negatywne konsekwencje związane ze znoszeniem przebywających tam osób. Ochronę przed tego rodzaju stanem rzeczy zapewniają jednak przepisy prawa cywilnego, skierowane przeciwko podmiotom odpowiedzialnym za prowadzenie kąpieliska. Skarżąca nie posiada zatem interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r.
Skargą kasacyjną P. sp. z o.o. sp. k. w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego, w postaci art. [...] ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, w szczególności błędną wykładnię zawartego w ww. przepisie pojęcia "gruntu przylegającego do kąpieliska", prowadzącą do przyjęcia, że należące do skarżącego działki nr [...] i [...] nie są gruntem przylegającym do kąpieliska w rozumieniu tego przepisu, skutkującą stwierdzeniem braku legitymacji skargowej skarżącego oraz wydaniem zaskarżonego postanowienia z dnia 5 grudnia 2019 r. o odrzuceniu skargi z dnia 7 sierpnia 2019 r.;
2) prawa materialnego, w postaci art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, w szczególności błędną wykładnię zawartego w ww. przepisie pojęcia "interesu prawnego", prowadzącą do przyjęcia, że skarżący nie posiada interesu prawnego w złożeniu skargi na uchwałę nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie wykazu kąpielisk na terenie miasta [...] oraz sezonu kąpielowego w roku 2019, skutkującą wydaniem zaskarżonego postanowienia z dnia 5 grudnia 2019 r. o odrzuceniu skargi z dnia 7 sierpnia 2019 r.;
3) przepisów postępowania, w postaci art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 Kodeksu postępowania cywilnego, polegające na braku zobowiązania Urzędu Miasta [...] Wydziału Gospodarki Nieruchomościami do przedłożenia dokumentacji w postaci:
a) pisma nr [...] z dnia 30 października 2018 r., skierowanego przez [...];
b) wydruków wiadomości elektronicznych [...] z dnia 3 grudnia 2018 r. i 10 grudnia 2018 r., stanowiących uzupełnienie ww. pisma z dnia 30 października 2018 r., w sprawie wydania zgody właściciela gruntu przylegającego na utworzenie kąpieliska;
i polegające na braku przeprowadzenia dowodów z ww. dokumentów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tego względu, iż złożone przez skarżącego wnioski dowodowe w zakresie ww. dokumentów dotyczyły m.in. wykazania faktu przylegania działek nr [...] i [...], stanowiących własność skarżącego, do obszaru kąpieliska [...].
W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że ustalenia Sądu oparte są na błędnej interpretacji pojęcia "gruntu przylegającego do kąpieliska". Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że dokonując interpretacji Sąd zupełnie pominął okoliczność, że: zgodnie z pismem [...] z dnia 13 grudnia 2017 r. kąpielisko [...] zostało wykonane nad Jeziorem [...] przy ul. [...] [...] w [...] (pod tym samym adresem znajduje się siedziba prowadzonych przez skarżącego Hotelu i Restauracji [...]) i obejmuje nie tylko strefę wodną, ale także strefę brzegową (plażę). Powierzchnia kąpieliska w strefie wodnej wynosi 1500,00 m2, a w strefie brzegowej (plaża) - 1100,00 m2. W piśmie tym wskazano wyraźnie i wprost, że: "strefa wodna kąpieliska graniczy z pomostem stanowiącym własność hotelu [...]" (którego właścicielem jest skarżący); z przedłożonej przez pełnomocnika skarżącej Spółki podczas rozprawy w dniu 5 grudnia 2019 r. dokumentacji fotograficznej wynika, że strefa wodna kąpieliska [...] przylega do strefy brzegowej (piaszczystej plaży), która znajduje się na działkach stanowiących własność skarżącej; organizator kąpieliska zwrócił się z wnioskiem o wyrażenie zgody na jego utworzenie do właściciela działek nr [...] i [...], uznając, że są to działki przylegające do kąpieliska, natomiast nie zwrócił się z wnioskiem o wyrażenie takiej zgody do właściciela działek nr [...] i [...], które także bezpośrednio stykają się z obszarem kąpieliska - granica działki nr [...] znajduje się bowiem bezpośrednio między granicami działek nr [...] i [...], zaś granica działki nr [...] stanowi przedłużenie granicy działki nr [...]. Działki nr [...] i [...] znajdują się nawet bliżej linii brzegowej aniżeli działki nr [...] i [...]. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, zarzut naruszenia art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię, jest zasadny. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że działki nr [...] i [...] nie są gruntem przyległym do kąpieliska [...] w rozumieniu art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego (czemu skarżąca stanowczo zaprzecza), to już sam fakt oddziaływania kąpieliska na obszar należącej do skarżącej nieruchomości przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie - o jej legitymacji skargowej. Odnoście natomiast zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 Kodeksu postępowania cywilnego podniesiono, że fakt przylegania kąpieliska [...] do obszaru działek nr [...] i [...] jest faktem mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - kwestia ta miała istotne znaczenie z punktu widzenia legalności zaskarżonej uchwały, w szczególności stwierdzenia, czy w procedurze podejmowania uchwały doszło do naruszenia przepisów prawa, wskutek braku uzyskania zgody właścicieli gruntów przyległych na utworzenie kąpieliska [...].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Jednocześnie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Zasadny jest bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA 2005/[...]). U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
Wynikające z postanowień uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019r. nr [...] w sprawie wykazu kąpielisk na terenie miasta [...] oraz sezonu kąpielowego w roku 2019, umieszczenie w wykazie kąpielisk kąpieliska [...] na Jeziorze [...] w [...]-[...], obejmującego 50 m linii brzegowej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływa na sposób korzystania z przysługującego skarżącej Spółce prawa własności znajdujących się w sąsiedztwie tego kąpieliska nieruchomości - działek nr [...] i [...], na których strona skarżąca prowadzi m.in. hotel i restaurację. Wiąże się to przede wszystkim ze wzmożonym przechodzeniem osób korzystających z tego kąpieliska przez działki skarżącej Spółki (co potwierdził organ w odpowiedzi na skargę) i związanym z tym m.in. hałasem oraz pozostawianymi zanieczyszczeniami (odpadami), jak również ze zwiększonym negatywnym oddziaływaniem samego kąpieliska, związanym chociażby z hałasem emitowanym przez osoby na nim się znajdujące. Należy przy tym mieć na względzie, że w zaskarżonej uchwale liczbę osób kąpiących się na terenie kąpieliska [...] określono na 300 osób. W dokumentach znajdujących się w aktach sprawy i pismach stron wskazuje się, że kąpielisko [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.
Powyższe okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądzają o istnieniu po stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, o naruszeniu interesu prawnego strony wnoszącej skargę świadczy takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność podmiotów wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. lub położonych w bliskiej odległości od ich nieruchomości, które spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (por. wyrok NSA: z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1709/19; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1810/19 - CBOSA).
Trafnie zwraca się uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej uwagę na przepis art. 64 Konstytucji RP, art. 140 K.c. i art. 144 K.c. Jeżeli zatem uchwała organu gminy daje np. właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania przysługującego mu prawa, to ma to wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącego, gdyż tym samym musi on więcej znosić.
Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Strona skarżąca wykazała zatem naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym brak było podstaw prawnych do odrzucenia skargi.
Za koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia przemawia także okoliczność odrzucenia tym postanowieniem skargi z uwagi na niewykazanie istnienia po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały (w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.) i w istocie jednoczesnego merytorycznego rozpoznania skargi, co uczynił Sąd pierwszej instancji. A mianowicie, Sąd pierwszej instancji stwierdził - w oparciu o art. 37 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 16 pkt 20 lit. a) i pkt 22 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne – że w przypadku kąpieliska [...] nie było konieczności uzyskania przez organizatora zgody skarżącej Spółki na utworzenie tego kąpieliska. W przypadku odrzucenia skargi z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej – co miało miejsce w niniejszej sprawie - niedopuszczalne jest badanie przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W przypadku bowiem stwierdzenia podstawy do odrzucenia skargi nie dochodzi do merytorycznego jej roz[...]. Sąd pierwszej instancji zdaje się nie dostrzegać różnicy między legitymacją skargową a przesłankami podjęcia uchwały przez organ gminy, w tym wymogu kompletności wniosku składanego przez organizatora i związanej z tym kwestii, czy organizator winien uzyskać zgodę skarżącej Spółki na utworzenie kąpieliska [...], a w konsekwencji, czy możliwe było wydanie zaskarżonej uchwały co do tego kąpieliska.
Jednocześnie należy zauważyć, że jeśli zaś istnieje spór co do tego, czy była wymagana zgoda skarżącej Spółki na utworzenie przez organizatora kąpieliska [...], to ta okoliczność świadczy o posiadaniu przez skarżącą Spójkę legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w zakresie kąpieliska [...].
Dokonanie błędnej oceny istnienia po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej związanych już z oceną jej zgodności z prawem. Kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podlegać będzie bowiem ocenie Sądu pierwszej instancji przy rozpoznania sprawy.
W niniejszej sprawie strona skarżąca – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – wykazała naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym brak było podstaw prawnych do odrzucenia skargi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publ. CBOSA).