II OSK 549/13

II SAB/Łd 38/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 12 § 1, art. 35 § 1, 3 i 5, art. 36, art. 37 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 52 § 1 i 2, art. 119 pkt 4, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 1b, § 2, art. 151, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
Art. 98 ust. 3, art. 132 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Dnia 25 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi B. S i W. Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Radomszczańskiego w sprawie ustalenia odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Starostę Radomszczańskiego do załatwienia sprawy strony skarżącej B. S. i W. Spółki Komandytowej z siedzibą w Ł. wszczętej wnioskiem z dnia 17 lutego 2023 roku o ustalenie odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości gruntowej, położonej w Ł. przy ul. [...], działka nr [...] w obrębie [...] w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Starosta Radomszczański dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Starosty Radomszczańskiego na rzecz strony skarżącej B. S. i W. Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 5 lutego 2025 r. B. S. i W. Spółka komandytowa z siedzibą w Ł. (dalej jako: "Spółka") wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Radomszczańskiego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego. W treści skargi jej autor wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." poprzez prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, pomimo zapadłych w sprawie orzeczeń organu II instancji, licznie składanych przez stronę próśb o przyspieszenie, podjętej inicjatywy dowodowej i wystarczającego do wydania decyzji w sprawie, zebranego przez organ materiału dowodowego.
Opierając się na wskazanych zarzutach Spółka wniosła o:
1) stwierdzenie, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa;
2) zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
3) przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej stanowiącej połowę kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz spółki;
5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W motywach skargi wskazano, że Spółka w dniu 6 maja 2024 r. wniosła odwołanie od decyzji, która - zgodnie z wnioskiem Spółki - została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Wątpliwości w sprawie koncentrowały się wokół treści operatu szacunkowego w zestawieniu z operatem złożonym przez Spółkę, które to wykazywały diametralne różnice, a co do których Starosta nie odniósł się. Pismem z 27 listopada 2024 r. wskazującym nowym termin załatwienia sprawy organ wskazał, że wyznacza termin do 30 stycznia 2025 r. z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu. Operat ten - jak wynika z pisma z 24 stycznia 2025 r. - został sporządzony, a obecnie organ motywuje konieczność dalszego przedłużania zakończenia sprawy powinnością "weryfikacji operatu". Organ powołał się także na konieczność ustalenia publikatora uchwały Rady Miejskiej w Łodzi. W ocenie Spółki, wyznaczenie terminu odległego na niemal 2 miesiące tak naprawdę - li tylko ze względu na konieczność ustalenia "publikatora" niesprecyzowanej w piśmie uchwały rodzi poważne wątpliwości czy sprawa rzeczywiście nie dojrzała do rozstrzygnięcia, a pismo z 24 stycznia 2025 r. stanowi wyraz przewlekłości.
Spółka na odszkodowanie oczekuje od 2022 r., a wiec niemal od 3 lat. Kwota oczekiwanego odszkodowania jest niebagatelna. Przewlekłe postępowanie organu powoduje zatem wymierną stratę dla Spółki, która w relatywnie prostej sprawie, niewymagającej na tym etapie szczególnie skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, nie może uzyskać należnych jej kwot od niemal 3 lat, przy czym odszkodowanie nie będzie podlegać waloryzacji, a świadczenia uboczne wobec braku decyzji nie będą Spółce należne.
W ocenie Spółki prowadzenie przez organ dodatkowych czynności w tym zakresie ma charakter nieuzasadniony, pozorny i zmierzający do zapewnienia ochrony silniejszej, czyli Prezydentowi Miasta Łodzi, wobec Spółka w dniu 31 stycznia 2025 r. skierowała do organu z ponaglenie, którego organ do dnia wniesienia skargi nie rozpoznał.
Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie można skutecznie organowi przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przez pojęcie "przewlekłe postępowanie" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony przedłuża w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego.
W ocenie autora skargi, taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Prowadzenie czynności wskazanych przez organ, które to już dawno winny być dokonane, z wyznaczeniem terminu odległego na niemal 2 miesiące w sposób oczywisty wskazuje na przewlekłość postępowania. Organ pomimo posiadania operatu szacunkowego, nie doręczył go stronom celem jego analizy, co także budzi wątpliwości z punktu widzenia zasady szybkości postępowania.
Konkludując, w ocenie Spółki, w sprawie zachodzi przewlekłość postępowania, która generowana jest wyłącznie przez organ. Organ prowadzi do powstania dotkliwej szkody w majątku Spółki, która została pozbawiona prawa do nieruchomości, a od niemal 3 lat nie uzyskała od Gminy żadnego ekwiwalentu, pomimo licznie składanych propozycji ugodowego zakończenia sporu. Dalsza bierność i ewentualne jej przełożenie na pogłębienie szkody skutkować będzie musiało sprecyzowaniem także roszczeń odszkodowawczych w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że postępowanie prowadzone przez Starostę Radomszczańskiego dotyczy ustalenia odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obr. [...], jako działka numer [...] o powierzchni 0,0495 ha, która była objęta [...] i która na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 14 lutego 2023 r. nr 49.2023 zatwierdzającej projekt podziału działki zajętej pod drogę publiczną, stała się wyłączną własnością Gminy Miasta Łódź, przy jednoczesnym wygaszeniu prawa użytkowania wieczystego.
Jak wskazał organ, Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia 4 października 2023 r., znak: GN-III.7581.342.2023.AW wyznaczył Starostę Radomszczańskiego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W dniu 4 kwietnia 2024 r. Starosta Radomszczański wydał decyzję ustalającą odszkodowanie, od której odwołanie złożyła Spółka. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 18 lipca 2024 r., znak: GN-III.7581.128.2024.AG (zwrot akt sprawy do urzędu dnia 13 września 2024 r.), uchylił ww. decyzję Starosty Radomszczańskiego z dnia 4 kwietnia 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność ustalenia publikatora uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 marca 2006 r., nr LXV/1219/06, a przede wszystkim sporządzenia na nowo opinii ustalającej wartość nieruchomości, co stanowi zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości należnego odszkodowania.
Starosta Radomszczański wobec tego przeprowadził rozpoznanie cenowe dotyczące wykonania nowego operatu szacunkowego i w dniu 25 października 2024 r. wyłonił wykonawcę, który podjął się sporządzenia nowego operatu szacunkowego w celu ustalenia odszkodowania w sprawie. Ze względu na fakt, że działka położona jest w mieście Łodzi, którego rynek nieruchomości charakteryzuje się odmiennymi cechami niż miejsko - wiejski rynek radomszczańskich nieruchomości, skomplikowany charakter sprawy, a także termin wykonania do końca bieżącego roku kalendarzowego (ze względu na konieczność rozliczenia płatności z dotacji Wojewody) rozszerzono rozpoznanie o nazwiska rzeczoznawców majątkowych spoza terenu Radomska oraz z listy - kandydatów na biegłych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi.
Starosta Radomszczański, mając na uwadze całkowity czas i przebieg prowadzonego postępowania (w 2023 r. przez Prezydenta Miasta Łodzi oraz na przełomie 2023/2024 roku przez organ) oraz dążąc do skutecznego i szybszego dla stron zakończenia postępowania, w myśl art. 116 § 1 k.p.a., zaproponował stronom zawarcie ugody, która stanowi równorzędną z decyzją formę załatwienia sprawy administracyjnej przez wywołanie tożsamych skutków prawnych.
O powyższych czynnościach oraz konieczności przedłużenia terminu do dnia 30 stycznia 2025 r., w związku z czasem niezbędnym na ich realizację, strony zostały zawiadomione pismem z dnia 30 października 2024 r. W okresie od 8 do 27 listopada 2024 r. organ prowadził korespondencję ze stronami w związku z wolą zawarcia ugody przez Spółkę na kwotę 870 621 zł, a także informacją o braku możliwości zawarcia ugody administracyjnej przez Prezydenta Miasta Łodzi.
W dniu 16 grudnia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy dostarczył do organu opracowanie dotyczące określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.
Ze względu na dłuższą, nieplanowaną nieobecność pracownika merytorycznego, który przebywał na zwolnieniu lekarskim w okresie od 1 do 29 grudnia 2024 r. oraz od 7 do 10 stycznia 2025 r., a także w związku z koniecznością zrealizowania innych terminowych obowiązków zawodowych weryfikacja operatu nastąpiła w okresie 20 - 28 stycznia 2025 r. Mając na względzie charakter sprawy, dotychczasowy jej przebieg, szacunkową wysokość odszkodowania, stanowiącą znaczącą kwotę pieniężną oraz stosownie do uwag dotyczących treści operatu szacunkowego, przyjętego przez Starostę Radomszczańskiego w pierwszym etapie rozpatrywania sprawy, które zostały zawarte w ww. decyzji Wojewody z dnia 18 lipca 2024 r., organ rozpatrując ponownie sprawę podejmuje wszelkie konieczne czynności w toku prowadzonego postępowania i dokłada należytej staranności do merytorycznej weryfikacji otrzymanej opinii, bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania.
W okresie od 20 do 28 stycznia 2025 r. organ zweryfikował operat szacunkowy sporządzony w sprawie, jednakże ze względu na brak możliwości samodzielnego ustalenia na stronie internetowej Rady Miejskiej w Łodzi daty publikacji uchwały nr LXV/1219/06 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego celem potwierdzenia jej wejścia w życie, pismem z dnia 24 stycznia 2025 r. zwrócił się do Rady Miejskiej w Łodzi o ww. informację.
Mając na uwadze powyższe, czyli trwającą szczegółową weryfikację ww. operatu, brak wszystkich niezbędnych materiałów dowodowych do wydania decyzji, wyznaczony wcześniej termin rozpatrzenia sprawy (30 stycznia 2025 r.) oraz niestabilną sytuację zdrowotną pracownika merytorycznego, a przede wszystkim konieczność zagwarantowania stronom prawa i czasu niezbędnego na zapoznanie się ze sporządzoną opinią rzeczoznawcy majątkowego, a tym samym zapewnienie możliwości pełnego oraz wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu organ w dniu 24 stycznia 2025 r, przekazał stronom pismo o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 21 marca 2025 r.
Stosownie do otrzymanej, w dniu 30 stycznia 2025 r., odpowiedzi dotyczącej publikacji uchwały z Biura Rady Miejskiej Departamentu Prezydenta Urzędu Miasta Łodzi, Starosta Radomszczański pismem z dnia 31 stycznia 2025 r. zawiadomił strony postępowania, że został zgromadzony materiał dowodowy stanowiący podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i poinformował strony, że zgodnie z art. 10 k.p.a., mogą zapoznać się z całością zgromadzonej dokumentacji oraz wypowiedzieć w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem w terminie 10 dni od dnia otrzymania pisma.
W dniu 5 lutego 2025 r., w odpowiedzi na powyższą korespondencję, wpłynęło pismo Prezydenta Miasta Łodzi z prośbą o przesłanie operatu szacunkowego oraz przedłużenie terminu na zapoznanie się z dokumentem do dnia 28 lutego 2025 r.
Spółka nie zawarła w piśmie inicjującym postępowanie informacji, że w dniu 31 stycznia 2025 r. wniosła ponaglenie w tej sprawie do Wojewody Łódzkiego. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2025 r. Wojewoda Łódzki stwierdził, że Starosta Radomszczański, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewoda uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał między innymi, że wprawdzie ustawodawca w art. 12 § 1 k.p.a. wprowadził zasadę szybkości postępowania, jednakże jej realizacja nie może godzić w zasadę prawdy obiektywnej. Szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy. Niedopuszczalne jest zatem, by w imię zasady szybkości postępowania zaniechano przeprowadzenia dowodów, zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Jak wskazał Starostwa, argument ten jest szczególnie istotny z uwagi na to, że - jak wskazał autor skargi - wątpliwości w sprawie koncentrują się wokół treści operatu szacunkowego, podważanego przez Spółkę, a podejmowane czynności zmierzają do jego weryfikacji.
Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
W piśmie z dnia 24 marca 2025 r. Starosta Radomszczański wyjaśnił, że z uwagi na konieczność ustosunkowania się rzeczoznawcy majątkowego do uwag stron wniesionych do operatu szacunkowego, przedłożonych organowi w pismach z dnia 26 lutego 2025 r. (wpływ do organu 27 lutego 2025 r.) oraz 28 lutego 2025 r. (wpływ do organu 3 marca 2025 r.) postępowanie w sprawie nie zostało zakończone, decyzja nie została wydana. Organ w pismach z dnia 27 lutego 2025 r. oraz 3 marca 2025 r. przekazał rzeczoznawcy majątkowemu wniesione przez strony uwagi celem zapoznania i ustosunkowania się do nich. Mając na uwadze powyższe, jak również z uwagi na termin umożliwiający stronom zapoznanie się ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego do treści przedłożonych przez strony uwag do operatu szacunkowego, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ w piśmie z dnia 14 marca 2025 r. zawiadomił strony i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie ponadto pełnomocnik Spółki w treści skargi wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Z mocy zarządzenia z dnia 13 marca 2025 r. sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie postępowania uproszczonego na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem skuteczności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca dopełniła powyższego wymogu, kierując pismem z 31 stycznia 2025 r. ponaglenie do Wojewody Łódzkiego, który postanowieniem z dnia 14 lutego 2025 r. stwierdził, że Starosta Radomszczański nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia, więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna.
Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi należy przypomnieć, że skarga wniesiona w sprawie niniejszej zarzuca organowi - Staroście Radomszczańskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obr. [...], jako działka numer [...] o powierzchni 0,0495 ha, która była objęta [...] i która na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 14 lutego 2023 r. nr 49.2023 zatwierdzającej projekt podziału działki zajętej pod drogę publiczną, stała się wyłączną własnością Gminy Miasta Łódź, przy jednoczesnym wygaszeniu prawa użytkowania wieczystego.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności, stosownie do art. 12 § 1 k.p.a., powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
W sprawie Spółka wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Radomszczańskiego postępowania w sprawie.
Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania organu administracji publicznej w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z 12 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 549/13; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępna są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy, wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. I FSK 496/17).
Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym należy zaakcentować, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 17 lutego 2023 r., który wpłynął do Prezydenta Miasta Łodzi w dniu 20 lutego 2023 r. Po ujawnieniu w księdze wieczystej nieruchomości wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego i po przedstawieniu Spółce dwóch propozycji wysokości odszkodowania w toku rokowań, Prezydent Miasta Łodzi w dniu 26 września 2023 r. wystąpił do Wojewody Łódzkiego o wyznaczenie organu celem wyznaczenia organu do załatwienia sprawy odszkodowania w drodze decyzji. Wojewoda postanowieniem z dnia 4 października 2023 r. wyznaczył Starostę Radomszczańskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpoznania sprawy. Postanowienie Wojewody Łódzkiego wraz z aktami sprawy wpłynęło do Starosty Radomszczańskiego w dniu 9 października 2023 r. W ocenie składu orzekającego, w tej dacie rozpoczyna się właściwość Starosty Radomszczańskiego do załatwienia sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Starosta Radomszczański w dniu 4 kwietnia 2024 r. wydał decyzję ustalającą wysokość odszkodowania na rzecz Spółki. Wojewoda Łódzki, po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z dnia 18 lipca 2024 r. uchylił decyzję Starosty Radomszczańskiego z dnia 4 kwietnia 2024 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W dniu 18 lipca 2024 r. Starosta Radomszczański otrzymał ww. decyzję Wojewody Łódzkiego, a akta administracyjne organ odwoławczy zwrócił Staroście w dniu 11 września 2024 r. Do dnia wniesienia skargi, co miało miejsce w dniu 5 lutego 2025 r., jak i do dnia rozpoznania skargi, co miało miejsce w dniu 25 kwietnia 2025 r., Starosta Radomszczański nie zakończył postępowania w sprawie odszkodowania.
W ocenie składu orzekającego, skarga wskazująca na zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest uzasadniona. Analiza akt administracyjnych wskazuje bowiem, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób nieefektywny, czynności były podejmowane były w dużych odstępach czasu. Działania organu były prowadzone w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny podczas gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie znacznie krótszym. Niewątpliwie, postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Z lektury decyzji Wojewody Łódzkiego wynika, że organ powinien ustalić wartość nieruchomości ponownie zlecając opracowanie rzeczoznawcy majątkowemu operatu szacunkowego, a ponadto organ powinien ustalić datę publikacji uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem ustalenia daty wejścia w życie tegoż planu. W okresie po otrzymaniu akt administracyjnych od Wojewody Łódzkiego organ podjął działania w celu zlecenia opracowania nowego operatu szacunkowego. W dniu 25 października 2024 r. organ otworzył oferty sporządzenia operatu szacunkowego w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu 16 grudnia 2024 r. Po otrzymaniu operatu dopiero w dniu 23 stycznia 2025 r. Starosta skierował zapytanie do Biura Rady Miejskiej w Łodzi o datę publikacji uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kolejnym dniu, czyli 24 stycznia 2025 r. organ skierował do stron pismo w trybie art. 36 k.p.a. wskazując nowy termin załatwienia sprawy do dnia 21 marca 2025 r. Po otrzymaniu odpowiedzi z Biura Rady Miejskiej w Łodzi (30 stycznia 2025 r.), kolejnego dnia (31 stycznia 2025 r.) Starosta skierował do stron postępowania pismo w trybie art. 10 k.p.a. A ponieważ organ nie doręczył stronom operatu szacunkowego, strony - po otrzymaniu zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. (pismo Starosty Radomszczańskiego z dnia 31 stycznia 2025 r.) - wystąpiły o doręczenie operatu pismami, które wpłynęły do organu w dniu 5 lutego 2025 r. Pismami z dnia 10 lutego 2025 r. organ doręczył stronom operat szacunkowy przedłużając jednocześnie termin zapoznania się z tymże operatem do dnia 28 lutego 2025 r.
Oceniając opisany tok czynności należy zwrócić uwagę, że już w dniu 18 lipca 2024 r. (po otrzymaniu decyzji Wojewody Łódzkiego) Starosta Radomszczański wiedział o treści rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego, a przede wszystkim o motywach wydanej decyzji. Działania zmierzające do zlecenia opracowania nowego operatu szacunkowego, jak i ustalenia daty publikacji uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ mógł podejmować jednocześnie i to tuż po otrzymaniu decyzji Wojewody Łódzkiego, co miało miejsce w dniu 11 września 2024 r. Tymczasem organ w ponad miesiąc po otrzymaniu operatu szacunkowego (sporządzonego w dniu 16 grudnia 2024 r.), tj. w dniu 23 stycznia 2025 r. skierował zapytanie do Biura Rady Miejskiej w Łodzi o datę publikacji uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie składu orzekającego, brak było przeszkód żeby stosowane zapytanie do Biura Rady Miejskiej w Łodzi skierować już po otrzymaniu akt od Wojewody Łódzkiego, czyli we wrześniu 2024 r. Podjęcie takiej czynności dopiero pod koniec stycznia 2025 r., zatem po niemal 5 miesiącach od otrzymania akt, świadczy - zdaniem Sądu - o przewlekłym prowadzeniu postępowania i nienależytej koncentracji podejmowanych działań w okresie od daty decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lipca 2024 r. oraz zwrotu akt do organu, tj od dnia 11 września 2024 r.
W sprawie należy podkreślić - jak już wskazywano - że organ w toku postępowania miał obowiązek podjąć działania w celu pozyskania nowego operatu szacunkowego i ustalenia daty publikacji uchwały Rady Miejskiej. Pomijając fakt, że obie czynności organ mógł podjąć jednocześnie, to skład orzekający nie znajduje uzasadnienia dla prowadzenia niemal przez 7 miesięcy postępowania administracyjnego, w którym organ miał obowiązek zgromadzić dwa dowody i zapoznać strony z treścią tych dowodów.
Z ustaleń Sądu wynika, że postępowanie w sprawie ani do dnia wniesienia skargi, a także do dnia jej rozpoznania nie zostało zakończone, co obliguje Sąd do uwzględnienia skargi i ustalenia, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, a także do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie określonym w treści wyroku. Sąd orzekł w powyższym zakresie na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 2051/22).
Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ co prawda miał obowiązek ustalić jedynie wartość nieruchomości w drodze operatu szacunkowego (pozyskać dowód biegłego, jakim jest operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego) i ustalić datę publikacji uchwały Rady Miejskiej, jednak pierwsza z tych czynności wiązać się musiała z zastosowaniem odpowiedniej procedury udzielenia zamówienia publicznego celem wyłonienia wykonawcy operatu szacunkowego, nawet jeżeli wartość tego zamówienia była na tyle niska, że nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych. Należało zatem wziąć pod uwagę potencjalną czasochłonność takiej procedury oraz konieczność oczekiwania na sporządzenie nowego operatu. Z drugiej strony jednakże brak racjonalnego uzasadnienia dla niepodejmowania przez kilka miesięcy żadnych czynności celem ustalenia daty publikacji uchwały Rady Miejskiej. Zasadnie zatem można twierdzić, że działania podejmowana były bez należytej koncentracji a czynności miały charakter jednostkowy, choć nie było przeszkód by kilka czynności podejmować jednocześnie. Postępowanie nie było skomplikowane, zatem mogło i powinno być zakończone w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. Nie można jednakże zarzucić organowi, że jego działania miały charakter bezcelowy, czy pozorny. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że podejmowane przezeń kroki służyły przede wszystkim ustaleniu wartości odszkodowania i daty publikacji uchwały.
Wobec powyższego Sąd ocenił, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
W ocenie Sądu nie akceptację nie zasługują argumenty podnoszone przez Starostę w odpowiedzi na skargę, gdzie organ akcentował konieczność szczegółowej weryfikacji operatu szacunkowego, jak i niestabilną sytuację zdrowotną pracownika merytorycznego. Braki kadrowe, czy duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej i nie mogą obciążać podatnika. Rolą organu jest bowiem takie organizowanie pracy podległego sobie urzędu, by nawet w sytuacji, gdy nie jest możliwe terminowe załatwienie sprawy, nie następowało to ostatecznie z tak istotnym pogwałceniem obowiązujących w tym zakresie terminów, niemożliwym do zaakceptowania w państwie prawnym. Organ mógł przykładowo reagować na nieobecność pracownika dotychczas zajmującego się sprawą, wyznaczając na jego miejsce inną osobę, która nawet w obliczu konieczność wdrożenia się w istotę problemu, byłaby w stanie nadać jej dalszy bieg.
W dalszym zakresie odnosząc się do zawartego w treści skargi wniosku o przyznanie na rzecz Spółki kwoty pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskim). Sąd oddalił skargę w tym zakresie orzekając jak w punkcie trzecim wyroku. Niewątpliwie fakt stwierdzenia przewlekłości, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz Spółki. Gdyby był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej lub grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii jedynie fakultatywne działanie Sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny Sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez stronę w treści wniesionej skargi. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. II SAB/Ol 30/21).
W rozpatrywanej sprawie, autor skargi wskazywał na fakt, że Spółka poniosła dotkliwą szkodę, bowiem została pozbawiona prawa do nieruchomości, a od 3 lat nie uzyskała żadnego ekwiwalentu mimo wielokrotnie składanych propozycji ugodowego zakończenia sporu. Jednakże należy wziąć pod uwagę, że stosownie do art. 132 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, nie można mówić o szczególnie drastycznym przypadku zwłoki ani też o celowym unikaniu załatwienia sprawy przez organ. Brak zatem przesłanek do zastosowania wobec organu tego dodatkowego środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł).
ABO