II OSK 548/05

II OSK 548/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Krystyna Borkowska /sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 684/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-02-15
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska (spr.), Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 684/04 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2004 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji, uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, co następuje.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wstrzymującą na podstawie art. 367 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, użytkowanie przez K. T. instalacji zakładowej oczyszczalni ścieków w zakładzie uboju drobiu "K." w Ś. W czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 19 lutego 2004 r. w wyżej wymienionym zakładzie stwierdzono, iż do wód odprowadzane są – bez wymaganego pozwolenia – ścieki. W ściekach tych stwierdzono znaczne przekroczenie wskaźników zanieczyszczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi (...). Pomimo iż strona wnioskiem z dnia 16 marca 2004 r. zwróciła się w trybie określonym w art. 367 ust. 2 cyt. ustawy, nie zachodziły przesłanki do ustalenia terminu usunięcia przekroczenia. Podstawę odmowy uwzględniania tego wniosku stanowiła ostateczna decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. odmawiająca udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z uwagi na to, iż urządzenia istniejącej oczyszczalni nie gwarantują właściwego oczyszczenia ścieków. Nadto przedstawiona przez stronę koncepcja modernizacji oczyszczalni nie gwarantuje właściwego oczyszczania ścieków. Odnosząc się do zarzutu niereprezentatywności pomiarów dokonanych w trakcie kontroli w dniu 19 lutego 2004 r. organ ten stwierdził, iż kwestia ta nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż podstawą zastosowania sankcji jest sam fakt odprowadzania ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego – czego strona nie kwestionowała – nie zaś ich jakość.
W złożonej od tej decyzji skardze podniesiono, że strona podjęła szereg działań takich jak wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji mechaniczno-chemicznej podoczyszczalni ścieków. Została zobowiązana do sporządzenia raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko. W maju 2004 r. zmodernizowano oczyszczanie wstępne ścieków. W tej sytuacji z uwagi na postawę strony winien organ zastosować tryb przewidziany w art. 367 ust. 2 cyt. ustawy.
Uwzględniając wymienioną wyżej skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na uznaniowy charakter kwestionowanej decyzji co nie oznacza dowolności orzekania organów w tym przedmiocie. Podjęcie decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji stanowi najbardziej dolegliwą sankcję za niedopełnienie wymogu posiadania pozwolenia emisyjnego i winno być uzasadnione konkretnymi przesłankami. Mogą nimi być np. niepodejmowanie przez stronę działań w celu wyeliminowania naruszenia wymagań ochrony środowiska, mimo zastosowania przez organy innych sankcji jak wydanie zezwolenia pokontrolnego (art. 12 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska) wymierzenie grzywny na podstawie przepisów w sprawach postępowania o wykroczenia (art. 351 ust. 1 Prawo Ochrony Środowiska). Ustalenie braku możliwości usunięcia przekroczenia z powodu niemożliwości uzyskania pozwolenia wodnoprawnego z przyczyn formalnych. Stwierdzenia, że dalsza eksploatacja instalacji rodzi konkretne zagrożenia dla środowiska, wobec czego konieczna jest szybka eliminacja źródła zagrożenia.
Wystąpienie ww. przesłanek nie zostało wykazane przez organ. Organ odwoławczy nie odniósł się też do zarzutu strony, że dokonane w dniu 19 lutego 2004 r. pomiary nie są reprezentatywne.
Sąd podkreślił również, że zasadnicze znaczenie ma okoliczność, iż powodem odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego nie był generalny brak możliwości odprowadzenia ścieków z zakładu do określonego zbiornika lecz niewystarczający w ocenie organu, stopień oczyszczania ścieków w oczyszczalni. Warunkiem wydania pozwolenia byłaby więc modernizacja oczyszczalni. Strona występując z wnioskiem w trybie art. 367 ust. 2 cyt. ustawy zobligowała się do zakończenia modernizacji oczyszczalni do dnia 30 sierpnia 2004 r.
Organy w ogóle wniosku tego nie rozpatrywały w kontekście zawartych w nich propozycji.
Wstrzymując użytkowanie instalacji uzasadniły to odmową wydania pozwolenia wodnoprawnego przez inny organ, w sytuacji gdy odmowa ta wynikała z aktualnego braku wymaganych urządzeń i technologii oczyszczania ścieków. Organy orzekające nie wypowiedziały się merytorycznie odnośnie proponowanych przez stronę sposobów rozwiązania problemu naruszenia wymagań ochrony środowiska oraz postępu działań w tym zakresie. Istotą regulacji zawartych w art. 367 ust. 2 cyt. ustawy jest właśnie udzielenie podmiotom czasu na usunięcie stwierdzonych naruszeń o ile nie przemawiają przeciw temu konkretne względy. W niniejszej sprawie organ administracji nie wykazał aby przeszkody takie zachodziły. Stąd też orzeczenie stanowiące odmowę ustalenia terminu na usunięcie przekroczenia było przedwczesne i zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 kpa.
W rozstrzyganej sprawie podstawowe znaczenie miało wykazanie przez organ zasadności zastosowania sankcji polegającej na wstrzymaniu użytkowania instalacji, z uwagi na fakultatywny charakter jej zastosowania.
W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Główny Inspektor Ochrony Środowiska wnosząc o uchylenie tego wyroku i oddalenie skargi, zarzucił mu "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627) w szczególności art. 367 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyraził pogląd, że art. 367 cyt. ustawy wskazuje tylko jedną przesłankę niezbędną do zastosowania tego przepisu. Jest nią brak wymaganego pozwolenia.
W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona wobec czego organ mógł wydać decyzję o wstrzymaniu użytkowania instalacji.
Odnośnie skorzystania z możliwości przewidzianej w ust. 2 art. 367 cyt. ustawy zauważył, że przepis ten nie zawiera żadnych przesłanek, wobec czego organ może "w sposób dowolny i uznaniowy" uwzględniać lub nie wnioski stron co do ustalenia terminu usunięcia naruszenia. Zdaniem organu możliwość taka istnieje gdy instalacja spełnia wszystkie wymagania do uzyskania stosownego pozwolenia. Przy wydawaniu kwestionowanej decyzji wystarczającym dowodem były decyzje organów ochrony środowiska bo przecież od decyzji tych zależy czy możliwe jest uzyskanie wymaganego pozwolenia. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała ocena organów ochrony środowiska, że instalacja wymaga modernizacji. W tej sytuacji bezpodstawne było rozpatrywanie wniosku o wyznaczenie terminu w trybie art. 367 ust. 2 cyt. ustawy.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną K. T. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do brzmienia art. 183 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek powodujących nieważność postępowania, zatem kontrola kasacyjna ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności podniesionych w skardze podstaw kasacyjnych.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w zasadzie do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 367 Prawa ochrony środowiska – przez błędną jego wykładnię a także naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, przez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w niej wymienionych, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania.
Zauważyć w związku z powyższym należy, że naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu a więc wadliwej interpretacji normy prawnej wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Niezbędnym elementem w uzasadnieniu podstawy kasacyjnej obejmującej zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, winno być wyraźne wskazanie na czym polega wadliwa interpretacja danego przepisu dokonana przez Sąd a także wyjaśnienie jak – zdaniem wnoszącego skargę – przepis ten winien być rozumiany.
Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 367 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, wnoszący skargę kasacyjną ograniczył się wyłącznie do przedstawienia własnej interpretacji tego przepisu i to jedynie w części dotyczącej ustępu 2. Nie wskazał natomiast na czym polegała błędna wykładnia tego przepisu przez Sąd.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej przede wszystkim podnieść należy, że uchylając zaskarżoną decyzję Sąd przyjął, że organy administracji, mimo uznaniowego charakteru decyzji, nie wykazały aby w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba wstrzymania użytkowania instalacji. Zgodzić należy się z zaprezentowanym w kwestionowanym wyroku stanowiskiem, iż zarówno ust. 1 jak i 2 art. 367 cytowanej wyżej ustawy mają uznaniowy charakter.
Stosownie bowiem do brzmienia wymienionego wyżej przepisu "w razie wprowadzania przez podmiot korzystający ze środowiska substancji (...) do tego środowiska bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków (...) wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wstrzymać użytkowanie instalacji" (ust. 1). Również "w przypadku, o którym mowa w ust. 1 na wniosek prowadzącego instalację może ustalić termin usunięcia naruszenia" (ust. 2).
Tak sformułowany przepis dopuszcza dokonanie przez organy wyboru rozstrzygnięcia. Powoduje to konieczność szerszego uzasadnienia podjętych decyzji niż w sytuacji kiedy wydawane przez organy orzeczenia podejmowane są w warunkach ustawowego skrępowania. Trafnie Sąd zauważył, że szczególnie w sytuacji kiedy organy korzystają z najbardziej dolegliwej sankcji przewidzianej w przepisach, należy wykazać dlaczego zastosowanie jej było konieczne. Wstrzymując użytkowanie instalacji organy uznały, że wystarczającą przesłanką do zastosowania tej sankcji jest brak wymaganego pozwolenia. Taka interpretacja tego przepisu jest nie do przyjęcia z uwagi na jego uznaniowy charakter. Spełnienie przedstawionej wyżej przesłanki stwarzało jedynie możliwość wstrzymania użytkowania instalacji a nie konieczność zastosowania tej sankcji. Skoro jednak organy uznały za stosowne skorzystać z przewidzianej ust. 1 art. 367 cyt. ustawy możliwości miały obowiązek wskazać na okoliczności, które przemawiały za tego rodzaju rozstrzygnięciem.
Z tych samych powodów za trafne należy uznać zakwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu dotyczące złożonego przez stronę wniosku w sprawie ustalenia terminu usunięcia naruszenia. Również i w tym przypadku przewidziany w ust. 2 art. 267 cyt. ustawy "luz decyzyjny" nakładał na organy obowiązek uzasadnienia i wskazania przyczyn, z powodu których wniosku strony nie uwzględniły. Zauważyć przy tym należy, że przewidziana w omawianym przepisie możliwość ustalenia przez organ – na wniosek strony – termin usunięcia naruszenia ma na celu umożliwienie stronie usunięcia stwierdzonych naruszeń, o ile oczywiście nie przemawiają przeciwko temu konkretne powody. Z pisemnych motywów decyzji, jak trafnie zauważył sąd, nie wynika aby organy rozpatrywały sprawę w tym aspekcie. Nie sposób więc nie podzielić stanowiska Sądu, iż kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Stąd też za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Z wymienionych wyżej przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej, jako nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił.