II OSK 547/15

II OSK 547/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1656/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-11-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 647
art. 61 ust. 1 pkt 4
Rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie wysokości opłat abonamentowych za używanie odbiorników  radiofonicznych i telewizyjnych oraz zniżek za ich uiszczanie z góry za okres dłuższy niż jeden miesiąc w 2015 r.
Sentencja
Dnia 30 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1656/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. IV SA/Wa 1656/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z [...] maja 2014 r. Zarząd Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy - na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej w rejonie ul. Z. w W. - dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz szamba szczelnego. Organ uznał, że w sprawie nie są spełnione dwa warunki dające możliwość pozytywnego ustalenia warunków zabudowy, mianowicie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) dalej zwanej "upzp", tzn. teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, ponieważ jest gruntem leśnym.
Po rozpatrzeniu odwołania J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nastąpiła przede wszystkim ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji, gdy teren potencjalnego zainwestowania nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozważyć czy wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. A jeżeli teren taki zgody nie wymaga, warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać za spełniony. Organ ustalił, że planowana pod inwestycję działka nr ew. [...] posiada użytek gruntu Ls V i LsVI i znajduje się w Mazowieckim Parku Krajobrazowym. Zamierzona inwestycja ma być zlokalizowana na gruncie, który jest gruntem leśnym, objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymaga zatem zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5 ww ustawy), natomiast w Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy, w obszarze oznaczonym symbolem [...], brak było zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ przywołał pogląd wyrażony w uchwale NSA w sprawie II O PS 1/10, zgodnie z którym warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych. Samo istnienie decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wydanej przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 w/w ustawy, nie czyni zadość wymogowi art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. W konsekwencji na działce nr ew. [...] znajdują się tereny leśne, które nie zostały objęte zgodą, o której mowa w art. 7 ust. 2 o ochronie gruntów leśnych i rolnych. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie została bowiem dokonana przed sporządzeniem planu miejscowego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. i już z tego powodu nie mogła zostać "skonsumowana" w ustaleniach tego planu. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje, czy organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że nie jest również spełniony warunek dostępu do drogi publicznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
– art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp przez niewłaściwe uznanie przez organ, że teren działki nr [...] wymagał w procedurze uchwalenia Miejscowego Ogólnego planu Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy z dnia [...] września 1992 r. uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne, w związku z czym brak spełnienia warunku z ww. przepisu wymaganego do ustalenia warunków zabudowy; art. 74 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. wobec żądania, wbrew temu przepisowi zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w procedurze uchwalania miejscowego ogólnego planu zagospodarowania obowiązującego do 2003 r., art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i 4 Kpa przez pominięcie istotnych argumentów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, niewyjaśnienie czy dopuszczenie zabudowy w miejscowym ogólnym planie dla terenu działki było możliwe w obowiązującym stanie prawnym, w czasie jego uchwalenia, bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, w sytuacji, gdy plan o takim przeznaczeniu został uchwalony i obowiązywał do końca 2003 r. i automatyczne przyjęcie, że w trakcie procedury planistycznej dla tego terenu był ustawowy wymóg posiadania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wskazał, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów, teren planowanej przez skarżącego inwestycji (działka nr [...]) jest użytkiem leśnym oznaczonym symbolem "Ls" klasy V i VI. Mając taki status bez wątpienia jest gruntem objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co oznacza, że wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z gruntu leśnego na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5). Nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Niemniej objęty był poprzednio obowiązującym Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Warszawy Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Plan ten został uchwalony w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Ustawa ta przewidywała sporządzanie założeń do planu oraz planów miejscowych sporządzanych jako plany ogólne i szczegółowe (art. 26 ust. 1). Plan z 1992 r. był planem ogólnym. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym uchyliła ustawę o planowaniu przestrzennym z 1984 r. i w miejsce planów ogólnych i szczegółowych, wprowadziła jeden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym odpadła możliwość sporządzenia obok miejscowego planu ogólnego, planu szczegółowego.
Sąd pierwszej instancji przywołał ukształtowany w orzecznictwie pogląd, że nie można było zawartych w nadal obowiązujących planach ogólnych, traktowanych obecnie jako miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp) , postanowień wskazujących na to, że będzie jeszcze dla danego terenu sporządzony plan szczegółowy, traktować jako norm prawnych tworzących rezerwy terenu pod ewentualną przyszłą regulację nowego planu. Uchwała Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 1992 r. w sprawie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy w § 2 zaleciła Radom Dzielnic - Gmin Miasta Warszawy sporządzenie i uchwalenie miejscowych planów szczegółowych dla obszarów ustalonych planem lub miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego Dzielnic - Gmin Warszawy. Dla obszaru objętego w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Warszawy z dnia [...] września 1992 r. strefą [...], w której to strefie znajduje się działka inwestycyjna, miejscowy plan szczegółowy nie został uchwalony. Z dniem 1 stycznia 1995 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Warszawy z dnia [...] września 1992 r. dla obszaru strefy [...] z mocy prawa stał się miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Dla obszaru [...] w ramach ustaleń podstawowych przewidziano, że w obszarze tym dopuszcza się utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową bądź komunalną. Jednocześnie w uwarunkowaniach i ograniczeniach wynikających ze specyfiki obszaru przewidziano, że plan dopuszcza pozbawienie statusu ochronnego lasów prywatnych na terenach W. i Z. w granicach wskazanych do objęcia planami miejscowymi (Ust. Ogólne Nr 4 pkt B-8 i B-9).
Sąd wyjaśnił, że w dacie uchwalania Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Warszawy z dnia [...] września 1992 r. obowiązywała ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która w art. 7 ust. 1 pkt 1 stanowiła, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin. Zdaniem Sądu, organ w toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalił, że: po pierwsze - w planie z 1992 r. brak było wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgoda taka mogła być ewentualnie udzielona w toku procedury uchwalania szczegółowego planu miejscowego, ale do uchwalenia takiego planu nie doszło; po drugie - teren inwestycyjny wymaga zgody na zmianę przeznaczenia z gruntu leśnego na cele nieleśne. Skarżący w tym aspekcie sprawy powołał się na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2002 r., w której wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego (obejmującego działkę nr [...]) na cele nieleśne. Niemniej zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 uogrl. W dalszej części uzasadnienia wyroku, Sąd odniósł się także do pozostałych zarzutów skargi, które uznał za nieuzasadnione i przedstawił argumentaję na poparcie swojego stanowiska. Ponadto Sąd wskazał, że dla odmowy ustalenia warunków zabudowy wystarczy stwierdzenie niespełnienia chociażby jednej z przesłanek ust. 1 art. 61 upzp, tym samym argumenty skarżącego dowodzące, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej pozostały poza sferą rozważań Sądu. Ustalając natomiast jaki charakter ma teren inwestycji prawidłowo organ oparł się na zapisach z ewidencji gruntów. Za grunty wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się bowiem, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwaną: "Ppsa.".
W skardze kasacyjnej J. K. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie prawa procesowego, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 tej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez bezzasadne oddalenie skargi, pomimo że teren działki będącej przedmiotem wniosku objęty był możliwością zabudowy, wg planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.;
2) art. 145 § 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne następuje nie tylko w planie miejscowym, lecz również w drodze decyzji wojewody na podstawie art. 7 ust. 2 tej ustawy;
3) art. 145 § 1 lit. a i c Ppsa w zw. art. 7, art. 75 i art. 77 Kpa oraz art. 151 Ppsa poprzez nieuprawnione przyjęcie, że organ ustalił stan faktyczny zgodnie z ww. normami;
4) art. 141 § 4 Ppsa niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej, na której Sąd pierwszej instancji oparł swe rozstrzygniecie, nieustosunkowanie się do wszystkich okoliczności sprawy oraz uchylenie się od wyczerpującej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji;
5) art. 134 § 1 Ppsa poprzez nierozpoznanie zarzutu odnoszącego się do dostępu działki nr [...] do drogi, zarzutu dotyczącego dotychczasowego przeznaczenia terenu zawartego w planie miejscowym i skutkach wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.; Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny, czy przez pryzmat zasady ochrony własności ustanowionej w art. 21, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, taka sytuacja była prawnie dopuszczalna;
6) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 106 § 3 Ppsa poprzez pominięcie dowodów skarżącego w postaci map załączonych do skargi;
7) art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec spełnienia przesłanek z art. 147 § 1 Ppsa.
II. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:
1) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez bezzasadne oddalenie skargi, pomimo że teren działki będącej przedmiotem wniosku objęty był możliwością zabudowy, wg planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.;
2) art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003 r. w zw. z art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994r. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że nieruchomość, na której ma być lokalizowana przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cel nieleśny;
3) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przyjęcie, że skoro przepis ustawy "przedłuża" skuteczność prawną aktów samoistnych, będących uzgodnieniami dokonanymi w trakcie procedury planistycznej, to może również "przedłużyć" skuteczność prawną celu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego, określonego w nieobowiązującym już planie miejscowym, oraz że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w w/w art. 61 ust. 1 pkt 4 nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu funkcjonuje tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i lesnych bez uwzględnienia planu miejscowego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że: ustawa o lasach definiuje pojęcie "las" na potrzeby gospodarowania lasami i ich ochrony, nie zaś na potrzeby przeznaczenia konkretnego terenu w planie miejscowym; miejscowy plan ogólny z 1992r. zakazywał jedynie lokalizowania "skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego, co oznacza, że dopuszczona była możliwość zabudowy jednorodzinnej rozproszonej; wystarczającym dowodem na to, że przedmiotowy teren był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne jest fakt, że teren był przeznaczony w planie miejscowym, obowiązującym do 2003 roku, na cele budowlane; w odległości kilkudziesięciu metrów od granicy działki nr [...] uchwalony w dniu [...] lipca 2014 r. plan miejscowy obszaru W. część I, dopuszcza w bezpośrednim sąsiedztwie funkcję mieszkaniową w formie zabudowy jednorodzinnej; już pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym nie było w orzecznictwie dopuszczalne takie rozumienie planów miejscowych, które prowadziłoby do uniemożliwienia realizacji inwestycji, a jedynie tworzenia rezerw na czas przyszły i nieokreślony. Skarżący stwierdził, że organ powinien dokonać wykładni zapisów miejscowego planu ogólnego z 1992 r. i wyjaśnić, jakie znaczenie ma kontynuacja dotychczasowej możliwości zabudowy działki, w kontekście twierdzeń Sądu pierwszej instancji, że to plan miejscowy decyduje o przeznaczeniu działki i możliwości jej zabudowy, a nie zgoda na przeznaczenie gruntu na cele nieleśne. Ponadto, ograniczenie praw nabytych skarżącego narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Jakkolwiek samo przeznaczenie działki leśnej na cele zabudowy jednorodzinnej w poprzednio obowiązującym planie miejscowym nie jest wystarczające do ustalenia istnienia stosownej zgody na zmianę przeznaczenia tej działki na cele nieleśne, to jednak sąd nie może wyręczać organu administracji w rozważeniu, czy dopuszczenie takiego przeznaczenia w planie miejscowym było możliwe bez konieczności uzyskania stosownej zgody przed uchwaleniem planu miejscowego. Należało więc ustalić i ocenić, jakie znaczenie dla zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp miało dopuszczenie na przedmiotowej działce zabudowy jednorodzinnej. Powołując się na Komentarz do upzp pod red. Z. Niewiadomskiego (C.H. Beck, Warszawa 2005) podniesiono, że można ustalić warunki zabudowy dla terenu rolnego lub leśnego dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym lub leśnym, pod warunkiem że inwestycja będzie się mieścić w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w starym planie miejscowym. Poza tym, okoliczność, że brak jest dowodu na to, by przy uchwalaniu planu z 1992r. uzyskano zgodę organu odpowiedzialnego za ochronę gruntów leśnych na zmianę przeznaczenia, terenu na nieleśny, nie oznacza, że zgoda taka nie została wydana.
Odnośnie do uchwały NSA w sprawie II OPS 1/10, wnoszący skargę kasacyjną przywołał zdanie odrębne do tej uchwały, w którym, przez odwołanie się do wykładni gramatycznej, celowościowej i systemowej, wyrażono pogląd, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony, jeżeli dla danego terenu właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a jednocześnie na tym terenie nie obowiązuje plan miejscowy.
W dalszej części uzasadnienia autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pominięcie faktu, że tylko postanowienia planu miejscowego są rozstrzygające w przedmiocie przeznaczenia konkretnego terenu. Ewidencja gruntów ma charakter jedynie informacyjny, a nie normatywny. O przeznaczeniu terenu nie stanowią również ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani ustawa o lasach. Na działce nr [...] wbrew twierdzeniom Sądu nie byłą nigdy prowadzona gospodarka leśna, nigdy też nie był naliczany podatek z tego tytułu, brak też było uproszczonego planu urządzenia lasu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i naruszenie przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności powinny zostać rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Z lektury sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych i ich uzasadnienia wynika jednak, że stanowią one w istocie konsekwencję zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinować będzie ocenę zarzutów procesowych.
Dla porządku należy jednak wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie art.174 pkt 2 Ppsa wymienione w części I pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej zostały błędnie zakwalifikowane, jako zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są zarzutami o charakterze materialnym. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w części I pkt. 3-7 są zarzutami o charakterze procesowym.
Przechodząc wobec tego do zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że idą one w dwóch kierunkach. Z jednej strony autor skargi kasacyjnej wskazuje, że teren działki będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wymagał uzyskania zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ objęty był możliwością zabudowy według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] września 1992r.(część I pkt 1 oraz część II pkt 1 skargi kasacyjnej), a z drugiej strony podnosi, że zmiana przeznaczenia działki na cele nieleśne następuje nie tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lecz również przez uzyskanie zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), dalej "uogrl"( część I pkt 2 skargi kasacyjnej ). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty powyższe są niezasadne.
Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "upzp", jest jednoznaczny. Stanowi on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5. Jeden z tych warunków polega na tym, by teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 4).
Działka nr ew. [...] nie znajduje się na terenie, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Jak bowiem wynika z ewidencji gruntów działka ta obejmuje grunty leśne (Ls V i Ls VI). Nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że w niniejszej sprawie o przeznaczeniu danego gruntu na określone cele nie może przesądzać treść zapisów w ewidencji gruntów. Za grunty wykorzystywane na cele rolne i leśne, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości, jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem działka nr ew. [...] jest użytkiem leśnym, gdyż jako taka figuruje w ewidencji gruntów.
W świetle powyższego teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka bez wątpienia jest gruntem objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co oznacza, że wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z gruntu leśnego na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5). Zgodnie z art. 7 ust. 1 uogrl przeznaczenia takiego dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp dopuszcza dodatkowo ustalenie warunków zabudowy, jeżeli teren objęty był zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) W rozpoznawanej sprawie takim planem miejscowym był poprzednio obowiązujący Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta Warszawy Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego z 1992 r., Nr 15, poz. 184), dalej powoływany jako "plan miejscowy z 1992r.", uchwalony pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99, ze zm.). Ustawa ta przewidywała sporządzanie założeń do planu oraz planów miejscowych sporządzanych, jako plany ogólne i szczegółowe (art. 26 ust. 1). W związku z wprowadzeniem na mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w miejsce planów ogólnych i szczegółowych, jednego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w orzecznictwie ukształtował się pogląd, podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, że nie można było zawartych w nadal obowiązujących planach ogólnych, traktowanych obecnie, jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, postanowień wskazujących na to, że będzie jeszcze dla danego terenu sporządzony plan szczegółowy, traktować jako norm prawnych tworzących rezerwy terenu pod ewentualną przyszłą regulację nowego planu (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. OSK 714/04, publ. Lex nr 164525; z dnia 20 października 2000 r., sygn. IV SA146/98, niepubl.).
W dacie uchwalania planu miejscowego z 1992r. obowiązywała ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79, ze zm.), która w art. 7 ust. 1 pkt 1 stanowiła, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 czerwca 1994 r., sygn. III ARN 38/94 (OSNP 1994/10/155), wyraził pogląd, że z art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wymagana zgoda właściwych organów na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze powinna być wyrażona w toku przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego.
Z akt sprawy wynika, że w toku sporządzania w/w planu nie doszło do wydania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne.
W dniu [...] grudnia 2002r. Wojewoda Mazowiecki wydał wprawdzie decyzję wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego obejmującego działkę nr ew. [...] na cele nieleśne, jednakże zgoda ta nie może być uznana za zgodę w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. II OPS 1/10 (publ.cbois.nsa.gov.pl), "warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...)". Uchwała ta jest z mocy art. 269 § 1 Ppsa wiążąca dla każdego składu orzekającego sądu administracyjnego, można od niej odstąpić jedynie pod warunkiem przedstawienia składowi 7 sędziów NSA zagadnienia prawnego wynikającego z jej treści do ponownego rozważenia oraz pod warunkiem podjęcia przez powyższy skład nowej uchwały zawierającej odmienne stanowisko prawne. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w sentencji powyższej uchwały, jak również akceptuje argumentację podniesioną w jej uzasadnieniu. Z tego względu wszelkie zarzuty, które w tym zakresie zawiera skarga kasacyjna, podważające prawidłowość poglądu wyrażonego przez NSA w omawianej uchwale i wskazujące na okoliczność zgłoszenia do powyższej uchwały zdania odrębnego, muszą być uznane za nieusprawiedliwione.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ustalenia miejscowego planu z 1992r. nie dopuszczały na terenie działki skarżącego stanowiącej las, zabudowy jednorodzinnej. Zgodnie z postanowieniami tego planu, działka nr ew. [...] była położona na obszarze oznaczonym w tym planie symbolem [...], w którym "preferuje się utrzymanie i ochronę lasów i innych terenów biologicznie czynnych, ograniczony rozwój obiektów i urządzeń związanych z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową, ograniczony rozwój funkcji ochrony zdrowia i opieki społecznej.
W obszarze dopuszcza się utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną. W obszarze wyklucza się lokalizowanie: skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego, obiektów produkcyjnych, magazynów, składów, wszelkich obiektów uciążliwych". Jednocześnie w uwarunkowaniach i ograniczeniach wynikających ze specyfiki obszaru plan ten dopuszczał pozbawienie statusu ochronnego lasów prywatnych, ale na terenach W. i Z., gdzie dopuszczono realizację nowej zabudowy m.in. pod warunkiem pozbawienia statusu lasów ochronnych, sporządzenia uszczegółowionych planów miejscowych dla całości wskazanych terenów.
Treść planu : "dopuszcza się utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną" oznacza możliwość pozostawienia na obszarze oznaczonym symbolem [...] zabudowy o funkcji mieszkaniowej już istniejącej, nie oznacza natomiast prawa do realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, jak błędnie wykłada ten zapis skarżący.
W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organ nie naruszył prawa materialnego prawidłowo wywodząc, że wnioskowana pod inwestycję działka nie była objęta zgodą co do zmiany przeznaczenia w miejscowym planie z 1992r. i zgodnie z art.7 ust.2 pkt 5 uogrl wymagała zgody na zmianę przeznaczenia z gruntu leśnego na cele nieleśne. W świetle powyższego słusznie uznano w niniejszej sprawie , że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp nie został spełniony, co czyni zbędnym rozważanie, czy przedmiotowa nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Z tych względów za nieuzasadnione należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 uogrl. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art.7 ust.2 uogrl.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 85 ust.1 upzp. w zw. z art. 7 ust.1 uogrl i art.40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. oraz w zw. z art.2,31 ust.3 i art. 21 ust.1 Konstytucji RP. Po pierwsze należy wyjaśnić, że art. 85 ust. 1 upzp nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ postępowanie nie zostało wszczęte i nie było niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji nie mógł być zastosowany art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie obowiązuje od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Po drugie nie bardzo wiadomo, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 1 uogrl. Przepis ten określa bowiem tylko tyle, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w art. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Autor skargi kasacyjnej być może próbuje wykazać, że nieruchomość, na której ma być lokalizowana przedmiotowa inwestycja, mimo jej leśnego charakteru, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cel nieleśny. Przyjęcie tej argumentacji prowadziłoby jednak do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa. Okoliczność, że poszczególne tereny przeznaczone są na cele rolne i leśne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w żaden sposób nie narusza zawartych w Konstytucji RP zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i prawa własności (art. 21 ust. 1), nie narusza również regulacji dotyczącej ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3). Jakkolwiek prawo własności jest w Polsce chronione, a ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez RP w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ustawą taką jest ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, której celem jest przede wszystkim ograniczanie przeznaczania tych cennych z punktu widzenia środowiska gruntów na cele nierolnicze i nieleśne.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie są uzasadnione zarzuty naruszenia prawa procesowego.
W rozpatrywanej sprawie w sposób zgodny z wymogami art. 7,75 i art. 77 Kpa. został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy istotny do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie naruszył art.134 § 1 ani też art.145 §1 lit c oraz art.151 Ppsa w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Przepis art. 134 § 1 stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut, czy to naruszenia przepisów postępowania, czy też prawa materialnego, nie został podniesiony w skardze.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, stosując właściwie środki określone w ustawie.
W niniejszej sprawie przedstawione przez Sąd pierwszej instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów o charakterze procesowym wskazuje natomiast, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd pierwszej instancji zaaprobował.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające w/w przepisów postępowania administracyjnego.
Sąd nie naruszył również art. 141 § 4 Ppsa., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W konsekwencji za nietrafne należy uznać kwestionowanie przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska w tej sprawie, w drodze zgłoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.
Nie jest również zasadny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 106 § 3 Ppsa. Ten ostatni przepis umożliwia sądowi przeprowadzenie, z urzędu lub na wniosek stron, dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie nowego dowodu jest więc uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli zebrany już w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla podjęcia końcowego rozstrzygnięcia, a taka sytuacja była właśnie w niniejszej sprawie.
Niezrozumiały jest ostatni z zarzutów procesowych (część I pkt 7 skargi kasacyjnej) kwestionujący oddalenie skargi z uwagi na spełnienie przesłanek określonych w art. 147 § 1 Ppsa, skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja administracyjna. Przepis art. 147 § 1 Ppsa określa bowiem, jakie rozstrzygnięcie ma wydać sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa. Stąd też zarzut ten uznać należy za bezskuteczny
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.