II OSK 547/06

II OSK 547/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Jerzy Bujko
Stefan Kłosowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Po 2728/03 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2005-12-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Po 2728/03 w sprawie ze skargi D. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] października 2003r. Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Z. z dnia [...] lutego 2003r. zmieniającej na podstawie art. 155 kpa decyzję tego organu z dnia 20 czerwca 2000r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
Powyższy wyrok został wydany na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Decyzją z dnia [...].02.2003 r. Prezydent Miasta Z. po rozpatrzeniu wniosku D. Ł. na podstawie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - o zagospodarowaniu przestrzennym, zmienił własną decyzję z dnia 20.06.2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego obiektu handlowego z kompleksem parkingowym, w ten sposób, że do wcześniejszej decyzji lokalizacyjnej postanowiono dopisać "działki nr 227/3, 182,206" oraz w pkt. 1 dodać podpunkt "drenaż podłoża gruntowego", nie zmieniając pozostałych warunków. Swój wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor D. Ł. uzasadniał tym, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych zaistniała konieczność obniżenia poziomu wód gruntowych .
SKO w Z. decyzją w dnia 24.09.2003 roku na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa. stwierdziło nieważność Prezydenta Miasta Z. z dnia [...].02.2003 roku.
W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na niedopuszczalność podjęcia postępowania i wydania przez Prezydenta Z. decyzji z dnia [...] lutego 2003r. zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu z dnia 20 czerwca 2000r. bowiem w dacie złożenia wniosku o jej zmianę decyzja ta nie pozostawała już w obrocie prawnym, gdyż wskazany w niej termin ważności upłynął z dniem 31.12.2001 r.
W tej sytuacji decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...].02.2003 r. obarczona, była wadą kwalifikowaną, o której mowa wart. 156 § 1 i 2 k.p.a. ponieważ została podjęta z rażącym naruszeniem prawa materialnego w zakresie art. 42 ust. pkt 7 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 155 kpa. oraz z istotną obrazą art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 2, 3 i art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zmienione ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały dokonane przez organ I instancji ani w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani też - co winno mieć miejsce w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w oparciu o przepisy szczególne, w trybie przewidzianym art. 44 tejże ustawy.
W złożonym na podstawie art. 127 § 3 kpa wniosku o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy D. Ł. podniósł, że niefortunnie użyty przez ustawodawcę w art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyraz "ważność" nie oznacza, że po upływie okresu oznaczonego w samej decyzji staje się ona nieważna bądź jest eliminowana z obrotu prawnego. Odwołując się do orzecznictwa NSA i komentarzy do Prawa budowlanego skarżący wykazywał, że konsekwencją upływu okresu ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest to, że nie można wydać pozwolenia na budowę, o ile wnioskodawca złożył wniosek o pozwolenie na budowę po terminie jej ważności. Natomiast w sytuacji, gdy w oparciu o tę decyzję zostało wydane pozwolenie na budowę, trudno twierdzić, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozostawała w obrocie prawnym. W danej sprawie należało zastanowić się czy w sytuacji złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na drenażu podłoża gruntowego organ administracyjny winien rozpoznać ten wniosek poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji czy poprzez zmianę wydanej wcześniej decyzji z dnia 20.06.2000 r. W ocenie skarżącego - aby stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...].02.2003 r. należałoby wykazać, że narusza ona przepis prawa materialnego np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a nie odnieść się do czysto proceduralnej kwestii sposobu załatwienia sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie można co najwyżej mówić o przesłance wznowienia postępowania administracyjnego a wówczas, zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. przedmiotowa decyzja nie mogłaby być uchylona, a jedynie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czyli decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla drenażu gruntu.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2003r. utrzymało w mocy swą decyzję z dnia 24 września 2003r., podtrzymując w całości argumentację zawartą we wcześniejszej decyzji .
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. Ł. podtrzymał argumentację, którą przedstawił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nadto podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] lutego 2003r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla śródmieścia Z. Budowa drenażu na wyznaczonych działkach nie jest dokonywaniem zagospodarowywania terenu, bowiem drenaż stanowi jedynie element infrastruktury realizowanej przez inwestora, bez czego przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji, zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania terenu, byłoby niemożliwe czy utrudnione. Celem budowy drenażu jest obniżenie lustra wód gruntowych, które w chwili obecnej uniemożliwiają zagospodarowanie gruntu jakimikolwiek inwestycjami budowlanymi. W tej sytuacji zmiana decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez jej rozszerzenie o budowę drenażu, nastąpiło więc zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z linią orzecznictwa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.03.2001r., I S.A. 1130/00, Lex nr 82641; wyrok NSA w Warszawie z 25.11.2002 r., III S.A. 2643/01, Prz.podat.2003/9/50) przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego wydania. Pogwałcenie zasad ogólnych postępowania (art. 7, 8, 9, 12 i 77 kpa.) ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdy jest oczywiste i niewątpliwe.
Skarżący ma wprawdzie rację, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20.06.2000 r. nie utraciła bytu prawnego, skoro na jej podstawie zostało inwestorowi wydane pozwolenie na budowę.
Jednak - zdaniem Sądu - decyzja ograniczona terminem końcowym, po jego upływie, objęta jest ochroną przed uchyleniem lub zmianą na podstawie z art. 155 kpa. analogicznie jak w przypadku decyzji ograniczonej terminem początkowym czy też warunkiem zawieszającym. Zatem organ administracyjny ma rację, upatrując, w dokonaniu zmiany decyzji, na podstawie art. 155 kpa w oparciu o wniosek skarżącego z dnia 3.02.2003 r. a więc złożony po upływie terminu ważności wskazanego w treści decyzji, która została w oparciu o ten wniosek zmieniona, rażące naruszenie prawa. Przy pozostawieniu zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym, doszłoby do sytuacji, w której decyzją z dnia [...].02.2003 r. zmienione zostałyby warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w decyzji z terminem ważności do dnia 31.12.2001 r., skoro - zgodnie z treścią decyzji z [...] lutego 2003r.- pozostałe warunki decyzji z dnia 20.06.2000 r. pozostają bez zmian, sama zaś decyzja zmieniająca nie określa terminu ważności. Natomiast w sytuacji gdyby przedmiotowa decyzja zmieniająca określała termin jej ważności, to musiałby być to termin późniejszy aniżeli 31.12.2001r. - co w rezultacie prowadziłoby do sytuacji, iż bez wniosku strony organ sam przedłużył termin ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest niedopuszczalne, bowiem zmiana takiej decyzji następuje tylko na wniosek strony. Organ administracyjny bowiem związany jest w tym przypadku treścią żądania, zaś samo jego uwzględnienie, w sensie zmiany decyzji bądź odmowy dokonania zmiany, ma charakter uznaniowy.
Przyjmując argumentację skarżącego, decyzja zmieniająca oparta byłaby na aktualnym, w dacie jej wydania, stanie faktycznym i działałaby wstecz, a więc odnosiłaby się do okresu zamkniętego datą terminu jej ważności, kiedy to stan faktyczny był inny. Sąd I instancji zauważył też, iż o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracyjny, który wydał decyzję zmieniającą z dnia [...].02.2003 r. stanowi i to, iż nie zostały zachowane procedury administracyjne przy jej wydawaniu, bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia 20.06.2000 r. jest datowane na dzień 19.02.2003 r. i zostało doręczone jednemu z jej adresatów - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (ZSM) w dniu 24.02.2003 r. - co wynika z potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych. Biorąc pod uwagę, iż termin do zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie, składania wniosków i zastrzeżeń, o których mowa w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, upływał z dniem 3.03.2003 r. - to wydanie w dniu 28.02.2003 r. decyzji zmieniającej nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania. Ponadto w aktach administracyjnych brak jest zgody [...]SM na zmianę decyzji, zaś zgoda stron postępowania stanowi niezbędną przesłankę wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Brak zgody [...]SM prowadzi do uznania, iż omawianą decyzję zmieniającą wydano z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 1 kpa.).
Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 23.05.2000 r. (IV S.A. 890/98, Lex nr 547350, Sąd I instancji stwierdza iż przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 kpa., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, uznaje się nie wyłącznie zgodę strony wszczynającej postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa.. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż zgoda musi być udzielona wprost i wyraźnie, przez oświadczenie złożone organowi, nie zaś wyrażona w sposób dorozumiały (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24.11.1998 r., I S.A. 380/98, Lex nr 45708).
Z akt administracyjnych wynika, iż zgoda taka w sposób wyraźny, została udzielona przez wnioskodawcę D. Ł. oraz przez S. W. i J. K., natomiast brak jest zgody pozostałych adresatów decyzji z dnia 20.06.2000r., w szczególności [...]SM. Nadto w sytuacji gdy mamy do czynienia z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji, organ winien w sposób wyraźny zwrócić się do stron postępowania o wyrażenie zgody, skoro zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa. wyraźnie stanowi o tym, iż jest to możliwe wyłącznie za zgodą stron.
Sąd wskazał także na naruszenie przez Prezydenta Miasta Z., przy wydaniu decyzji zmieniającej, przepisów prawa materialnego. Decyzja zmieniająca obejmowała zmianę przedmiotową bowiem poszerzała zakres realizacji inwestycji w stosunku do pierwotnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu o dodatkowe działki objęte planowaną inwestycją i dodatkowe roboty. Tak poszerzony zakres niewątpliwie zmienia linie rozgraniczające teren inwestycji w stosunku do linii oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji pierwotnej- co wynika z treści decyzji z dnia 20.06.2000 r. Skoro w decyzji z dnia [...].02.2003 r. (zmieniającej) jest mowa o tym, iż pozostałe warunki decyzji pozostają bez zmian, to należy stwierdzić, iż załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pozostawałby w sprzeczności z jej częścią opisową - a to też jest rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 obowiązującej w dacie wydania decyzji zmieniającej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustala m.in. rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli dla danego obszaru został uchwalony, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Są to zasadnicze elementy, które winna wskazywać taka decyzja i nie może być tak, aby decyzja była wewnętrznie sprzeczna, to jest aby jej część opisowa była sprzeczna z częścią graficzną.
Ponadto organ, przed wydaniem decyzji zmieniającej, w ogóle nie czynił przedmiotem badań treści wniosku z dnia 3.02.2003 r. Dopisując do pierwotnej decyzji z dnia 20.06.2000 r. jako kolejny punkt "drenaż podłoża" nie wyjaśnił na czym owe prace miałyby polegać.
Na koniec Sąd wyraził wątpliwość czy w ogóle istniała konieczność wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wykonaniu robót: "drenaż podłoża gruntowego z uwagi na zaistniałą konieczność obniżenia poziomu wód gruntowych dla prawidłowej realizacji przedmiotowej budowy" - jak wskazano we wniosku z dnia 3.02.2003 r.
Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 2 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy z 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Zgodnie z obowiązującą w dacie wydania ostatecznej decyzji o zmianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustawą z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (art. 29 ust. 2) pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych, polegających m.in. na wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczególnych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin (pkt 4). Z kolei zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229)ze zm.) do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się m.in. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, drenowania oraz deszczownie z pompami przenośnymi (pkt 1). Tak więc ustalenia wymagało, jakich prac konkretnie dotyczył wniosek skarżącego z dnia 3.02.2003 r. i odnieść sprecyzowane ściśle roboty do robót budowlanych wskazanych w przepisach ustawy Prawo budowlane a następnie dokonać analizy tych przepisów pod kątem czy na dane roboty było wymagane pozwolenie na budowę, a tym samym czy istniała potrzeba ustalenia dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.
Takich działań ze strony organu wydającego decyzję zmieniającą nie było, a przy tak sformułowanym wniosku istniała wątpliwość, o której mowa powyżej.
Nie można zatem wykluczyć tego, że decyzja zmieniająca została wydana bez podstawy prawnej - (art. 156 § 1 pkt 2 kpa.).
Powyższy wyrok zaskarżył skargą kasacyjną pełnomocnik skarżącego – adw. J. C. wskazując, jako jej podstawę, art. 174 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 2002r. Nr 153, poz. 1270 – dalej P.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- art.39 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym , polegające na przyjęciu, że w każdym przypadku prowadzenia robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę w rozumieniu art.29 ust.2 ustawy - Prawo budowlane, nie było wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- art. 42 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że linie rozgraniczające inwestycji odpowiadają granicom nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja,
2/ naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalenie skargi, w związku z uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 156 § l pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o:
1.uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania,
2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powtórzył argumenty skargi, iż decyzja ustająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20 czerwca 2000 roku nie utraciła bytu prawnego, skoro na jej podstawie zostało wydane pozwolenie na budowę. Sąd stwierdził, iż decyzja ta jest nadal w obrocie prawnym, pomimo że jej termin ważności już upłynął, ale z powodu upływu terminu ważności, przypadającego na dzień 31 grudnia 2001 roku, nie można było dokonać zmiany decyzji w dniu 28 lutego 2003 roku.
Przedstawiona wyżej ocena prawna Sądu jest – zdaniem skarżącego - wewnętrznie sprzeczna. Skoro nie budzi wątpliwości fakt pozostawania decyzji w obrocie prawnym, to nie może również budzić wątpliwości, iż decyzja wywołuje skutki prawne w niej określone. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być zatem przedmiotem zmian, bez potrzeby zmiany terminu jej ważności. Termin ważności jest bowiem wyłącznie terminem, w którym inwestor musi wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenie na budowę.
W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło także rażące naruszenie art. 155 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotnie w przedmiotowej sprawie nie zwrócono się do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o zgodę na zmianę decyzji z dnia 20 czerwca 2000 roku. jednakże Spółdzielni decyzję zmieniającą doręczono. Nie skorzystała ona z prawa wniesienia odwołania od decyzji z dnia 28 lutego 2003 roku, akceptując tym samym fakt zmiany.
Nie można też podzielić poglądu Sądu o naruszeniu art. 42 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu utożsamia zmianę granic terenu objętego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ze zmianą linii rozgraniczających inwestycji, czego skutkiem winna być zmiana części graficznej decyzji. Stanowisko to jest błędne, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2000 roku, sygn. akt II SA/Op 1524/98.
Zmiana terenu objętego decyzją nie musi oznaczać zmiany linii rozgraniczających inwestycji.
Odnosząc się do argumentu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu dla robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę skarżący podnosi, iż należy mieć na względzie art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w treści obowiązującej w dniu 28 lutego 2003 roku. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę dotyczyło całego zamierzenia budowlanego.
Jeżeli drenaż terenu wchodził w skład całego przedsięwzięcia budowlanego, to nie można mówić, że wydanie w stosunku do tych robót budowlanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie pozwolenia na budowę nastąpiło bez podstawy prawnej. Zatem - zdaniem skarżącego - zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 39 ust.2 pkt 2, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym oraz błędne zastosowanie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i oddalenie skargi, gdy w sprawie zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego obiektu handlowego z kompleksem parkingowym, nie wystąpiły okoliczności określone w art. 156 § 1 pkt 2 tj. rażące naruszenie prawa lub wydanie decyzji bez podstawy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Zawarte w niej zarzuty, którymi z mocy art. 183 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) dalej P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, nie dotyczą istoty sprawy, która sprowadza się do oceny, czy zaskarżona do tego Sądu, oparta na art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., stwierdzająca nieważność, z powodu rażącego naruszenia art. 155 kpa, decyzji Prezydenta Z. z dnia [...] lutego 2003r. zmieniającej wydaną przez ten organ decyzję z dnia 20 czerwca 2000r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiada prawu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawna analiza zaskarżonej decyzji oraz wydanej w trybie art. 155 kpa decyzji Prezydenta Z., zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu z dnia 20 czerwca 2000r. jest trafna .
Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zawarte w cytowanym wyżej przepisie określenie za "zgodą strony" stanowi zasadniczą przesłankę zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa i oznacza konieczność uzyskania zgody wszystkich uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy.
Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej, stanowiącej odstępstwo od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z tym ostatnim przepisem uchylenie lub zmiana takiej decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych.
Oznacza to, iż zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa możliwa jest przy spełnieniu wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie, którego treść musi być interpretowana ściśle, a nie rozszerzająco. Organ administracji nie może więc wydać na podstawie art. 155 kpa decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, nie dysponując zgodą wszystkich stron postępowania uczestniczących w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w stosunku do której jedna ze stron złożyła wniosek o jej zmianę w trybie art. 155 kpa. Zgoda taka, ze względu na swój konstytutywny charakter, musi być jednoznacznie wyrażona. Należy mieć przy tym na uwadze wyrażoną w art. 14 kpa zasadę pisemności. Zgoda ta nie może być domniemana na tej podstawie, że strona ta nie wniosła odwołania od doręczonej jej decyzji zmieniającej. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 kpa decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 2 kpa, z powodu rażącego naruszenia prawa.
Zatem bezsporna w sprawie okoliczność, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Z. z dnia [...] lutego 2003r. wydana została bez uzyskania przez ten organ zgody wszystkich stron postępowania, w tym wypadku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, uzasadniała wydanie przez organ nadrzędny na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzji stwierdzającej nieważność przedmiotowej decyzji Prezydenta Z.
Z uwagi na podniesione w skardze zarzuty stwierdzić również należy, że trafne jest też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż ze względu na ograniczenie terminem końcowym oraz "skonsumowanie" decyzji Prezydenta Z. z dnia 20 czerwca 2000r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego obiektu budowlanego poprzez wydanie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wydanie decyzji zmieniającej decyzję lokalizacyjną w trybie art. 155 kpa i to tylko w części opisowej przy pozostawieniu bez zmian części graficznej jak też zapisu o terminie ważności decyzji - było niedopuszczalne. Powodowało ono bowiem sprzeczności w treści takiej decyzji. Ponadto niedopuszczalne było wydawanie decyzji zmieniającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bez odwołania się do treści planu zagospodarowania przestrzennego lub zasad ustalania takich warunków, a także zbadania zakresu robót budowlanych, których decyzja ta miałaby dotyczyć. Stanowi to również naruszenie wskazanych przez Sąd I instancji przepisów art. 40 ust.1 i , art. 42 ust.1 pkt 2 i 3 oraz art. 44 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, iż decyzja ograniczona terminem końcowym, po jego upływie, objęta jest ochroną przed zmianą na podstawie art. 155 kpa.
Procedura administracyjna, której elementem jest przepis art. 155 kpa zabezpiecza prawidłowy tok postępowania, którego efektem wino być zgodne
z obowiązującymi przepisami prawa określenie uprawnień, praw lub obowiązków stron postępowania. Stronami danego postępowania są nie tylko osoby je inicjujące, ale i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowania to dotyczy (art. 28 kpa). Przestrzeganie przepisów procedury administracyjnej przez organy administracji jest warunkiem ich praworządnego działania.
Z tych względów uznać należało, iż będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzająca nieważność wydanej na podstawie art. 155 kpa decyzji Prezydenta Z., zmieniającej decyzję ostateczną odpowiadała prawu, zaś zarzuty skargi, zarówno odnoszące się do naruszenia przez Sąd prawa materialnego jak i przepisów postępowania okazały się nietrafne.
Naczelny Sąd Administracyjny za zbędne uznał szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi odnoszących się do rozważań Sądu I instancji na temat, czy w związku z realizowaną przez skarżącego inwestycją w ogóle konieczne i uzasadnione było wydawanie przez Prezydenta Z. decyzji z [...] lutego 2003r. Rozważania Sądu w tym zakresie, choć trafne, miały charakter marginalny, nie odnoszący się od istoty sprawy.
W związku z powyższym skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.