II OSK 546/24

II OSK 546/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Piotr Broda
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Gd 75/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-11-15
Skarżony organ
Starosta~Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 183 par. 2 pkt 5, art. 12, art. 149 par. 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 64 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 i 5, art. 33 par. 2 pkt 3, art. 33 ust. 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Gd 75/23 w sprawie ze skargi T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na bezczynność Starosty Kartuskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Polskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na rzecz T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Gd 75/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę T. S.A z siedzibą w W. na bezczynność Starosty Kartuskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę, w pkt 1 zobowiązał Starostę Kartuskiego do rozpoznania sprawy z wniosku T. S.A. z siedzibą w W. z dnia 3 listopada 2022 r. o pozwolenie na budowę w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność Starosty Kartuskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zasądził od Starosty Kartuskiego na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd wskazał na czym polega bezczynność organu, a także powołał się na uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) stronie przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej przez skarżącą inwestycji dopuścił się bezczynności, gdyż w terminie zakreślonym przez przepisy prawa nie zakończył postępowania wydaniem odpowiedniego aktu sprawę tę rozstrzygającego, niezasadnie pozostawiając wniosek skarżącej bez rozpatrzenia, stosując art. 64 § 2 K.p.a.
Sąd zwrócił uwagę, że art. 64 § 2 K.p.a. nie jest jedyną regulacją, na podstawie którego organ wzywa inicjatora postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę o uzupełnienie koniecznej do załatwienia sprawy dokumentacji. Artykuł 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zwanej dalej "P.b.", określa co należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, w tym m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 33 ust. 6 P.b. wynika zaś, że w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 K.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Tak więc w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ dokonuje wezwań w trybie art. 64 § 2 K.p.a. jedynie w zakresie, który nie dotyczy dokumentów badanych przez organ w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 P.b. Ten ostatni zaś przepis wymaga m.in. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z kolei art. 35 ust. 3 P.b. stanowi, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.
W ocenie Sądu, z zestawienia tych przepisów wynika, że organ architektoniczno-budowlany, badając kompletność dokumentów przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na budowę, wezwań w zakresie uzupełnienia dokumentacji dotyczącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje w trybie art. 35 ust. 3 P.b. Rezultatem niezastosowania się do wezwania organu w tym przedmiocie jest zatem nie pozostawienie podania bez rozpoznania, ale merytoryczna decyzja organu, uwzględniająca tę kwestię (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 23 sierpnia 2017 r., II SAB/Go 48/17; wyrok WSA w Opolu z 25 kwietnia 2017 r., II SAB/Op 55/17; wyroki NSA: z 17 maja 2011 r., II OSK 330/11; z 28 października 2010 r., II OSK 917/10; z 28 października 2010 r., II OSK 917/10). Ponadto to czy konkretnym przypadku decyzja o warunkach zabudowy, czy też o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego była konieczna może podlegać ocenie jedynie w sytuacji kontrolowania przez Sąd decyzji merytorycznej, a nie w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu (por. wyrok NSA z 22 września 2022 r., II OSK 1467/22).
Ponadto Sąd wskazał, że znany jest mu przeciwny pogląd prezentowany w orzecznictwie i doktrynie (por. wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., II OSK 1892/19; wyrok WSA w Szczecinie z 1 lipca 2021 r., II SA/Sz 594/21; wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2018 r., VII SAB/Wa 46/18; oraz A. Ostrowska, Prawo budowlane, Komentarz, red. A. Gliniecki, wyd. III, WK 2016, Lex/eL Komentarz do art. 35) – jednak tego przeciwnego poglądu nie podziela.
W konsekwencji Sąd uznał za nieprawidłowe wezwanie skarżącej do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako uzupełnienia braku formalnego wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 3 listopada 2022 r. w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 K.p.a.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie był uprawniony do wypowiadania się w niniejszej sprawie, czy w istocie planowania inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania tej decyzji lokalizacyjnej. Jest to bowiem kwestia merytoryczna, która może być badana przez sąd administracyjny w postępowaniu ze skargi na decyzję organu odwoławczego rozpoznającą odwołanie od decyzji organu I instancji odmawiającej albo udzielającej pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu ze skargi na bezczynność, w którym badana jest wyłącznie terminowość podejmowanych przez organ czynności (por. postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., II OSK 107/11), a także zasadność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Z powyższych względów Sąd uznał, że brak było podstaw do pozostawienia przez Starostę Kartuskiego wniosku skarżącej z dnia 3 listopada 2022 r. o pozwolenie na budowę bez rozpatrzenia. To zaś oznacza, że Starosta Kartuski nie rozpoznał wniosku skarżącej w terminie wynikającym z art. 35 § 2 K.p.a., dopuszczając się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Stąd też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej z dnia 3 listopada 2022 r. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie, Sąd uznał, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku. Dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r., I OSK 296/15). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Taka sytuacja nie zachodzi jednakże w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, Starosta podjął czynności w sprawie ze złożonego przez skarżącą wniosku, którego jednakże nie załatwił, błędnie przyjmując, że zawiera on braki formalne, uniemożliwiające jego merytoryczne rozpatrzenie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Polskie Stowarzyszenie [...] (postanowieniem WSA w Gdańsku z 14 listopada 2023 r. dopuszczone na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania). W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez pozbawienie Stowarzyszenia możności obrony swoich praw w toku sprawy, gdyż organizacji nie doręczono odpisu skargi, odpisu odpowiedzi na skargę, postanowienia o dopuszczeniu do udziału oraz zawiadomienia o terminie posiedzenia i składzie orzekającym ani żadnych innych dokumentów przed wydaniem w sprawie wyroku, pomimo że organizacja została przed wydaniem wyroku dopuszczona do udziału w postępowaniu;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w uzasadnieniu wyroku nie wspomniano w ogóle o fakcie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu ani nie przedstawiono stanowiska Stowarzyszenia w sprawie i całkowicie pominięto uczestnictwo organizacji w sprawie, pomimo że organizacja wyraziła w sprawie we wniosku o dopuszczenie do udziału swoje ogólne stanowisko w sprawie;
3) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezczynności Starosty oraz zobowiązanie Starosty do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącej, pomimo że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Starosta nie dopuścił się bezczynności, bowiem zgodnie z przepisami prawa wezwał na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. skarżącą do uzupełnienia stosownego braku formalnego wniosku, czego skarżąca nie uczyniła, więc Starosta pozostawił wniosek bez rozpoznania;
4) art. 64 § 2 K.p.a. przez uznanie, że Starosta nie mógł w trybie tego przepisu wezwać skarżącą do uzupełnienia braku formalnego wniosku, pomimo że podanie nie spełniało – zdaniem Starosty – wymagania z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. i poprzez uznanie, że wskutek nieuzupełnienia tego braku formalnego przez skarżącą Starosta nie mógł pozostawić wniosek skarżącej bez rozpatrzenia, co było kluczową okolicznością do stwierdzenia bezczynności Starosty;
5) art. 35 ust. 3 P.b. przez uznanie, że Starosta winien ewentualnie nałożyć na skarżącą obowiązek dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie tego przepisu, pomimo że odnosi się on tylko do nieprawidłowości w zakresie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a nie odnosi się on do niespełnienia wymagania dołączenia decyzji do wniosku (brak formalny z art. 64 § 2 K.p.a.), wskutek czego błędnie uznano, że Starosta dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy podjął wezwanie we właściwym trybie (art. 64 § 2 K.p.a.), gdyż wniosek skarżącej był – zdaniem Starosty – obarczony brakiem formalnym (brak dołączenia decyzji), a nie nieprawidłowościami w zakresie zgodności stosownego projektu z ustaleniami decyzji (wszak decyzja nie została załączona do wniosku).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca – T. S.A. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieważności postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżące skargą kasacyjną Stowarzyszenie nie może skutecznie powoływać się na przesłankę nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. przez pozbawienie Stowarzyszenia możności obrony swoich praw w toku sprawy w wyniku niedoręczenia mu odpisu skargi, odpisu odpowiedzi na skargę, postanowienia o dopuszczeniu do udziału oraz zawiadomienia o terminie posiedzenia i składzie orzekającym ani żadnych innych dokumentów przed wydaniem w sprawie wyroku, w sytuacji gdy organizacja została przed wydaniem wyroku dopuszczona do udziału w postępowaniu. Odnośnie podnoszonej kwestii związanej z brakiem doręczenia odpisu skargi i odpowiedzi na skargę należy wskazać, że w tym zakresie skarga kasacyjna jest nieprzekonująca, ponieważ z drugiej strony w samej skardze kasacyjnej wskazuje się, że Stowarzyszenie w swoim wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wyraziło stanowisko w sprawie. Jak wynika z treści wniosku, Stowarzyszenia trafnie uchwyciło przedmiot niniejszej sprawy, tj. skargi na bezczynność organu w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a co więcej odniosło się do zarzucanego przez skarżącą Spółkę łamania przez organ terminu załatwienia sprawy administracyjnej. Stowarzyszenie jednoznacznie sprzeciwiło się opieszałości ze strony władz i wszelkim przypadkom bezczynności (także sprzeciwiło się budowie stacji bazowej telefonii komórkowej). Wynika więc z tego, że pomimo iż Sąd I instancji nie doręczył ww. Stowarzyszeniu odpisu skargi i odpowiedzi na skargę, to istniały podstawy do stwierdzenia, że Stowarzyszeniu znana jest sprawa, a więc brak doręczenia ww. pism procesowym – nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie podnoszonej kwestii braku doręczenia Stowarzyszeniu postanowienia o dopuszczeniu do udziału w charakterze uczestnika postępowania, należy wskazać, że Sąd I instancji doręczył Stowarzyszeniu odpis tego postanowienia za pośrednictwem poczty elektronicznej (na wskazaną we wniosku skrzynkę ePUAP) ze skutkiem doręczenia 28 grudnia 2023 r. W ten sam sposób doręczono Stowarzyszeniu odpis wyroku z uzasadnieniem. Stowarzyszenie nie może zatem skutecznie podnosić, że Sąd I instancji nie doręczył mu odpisu ww. postanowienia. Natomiast odnośnie podnoszonego braku zawiadomienia o terminie posiedzenia i składzie orzekającym ani żadnych innych dokumentów przed wydaniem w sprawie wyroku, należy wskazać, że przedmiotowa skarga na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., a więc na posiedzeniu niejawnym. W takiej sytuacji sąd administracyjny nie zawiadamia stron postępowania o wyznaczeniu terminu rozpoznania skargi, ponieważ obowiązek wynikający z art. 90 § 2 p.p.s.a. dotyczy posiedzeń jawnych. Poza tym informację o terminie posiedzenia niejawnego, jak i o składzie orzekającym Stowarzyszenie mogło uzyskać w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z e-Wokandy, gdzie znajdują się informacje podane do publicznej wiadomości zarówno co do terminu posiedzenia, jego rodzaju oraz składu orzekającego – skoro z wniosku o dopuszczenie do udziału wynika, że Stowarzyszeniu najpóźniej w dniu 14 listopada 2023 r. (a więc na dzień przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego) znana była już sygnatura sprawy, tj. II SAB/Gd 75/23, a co więcej, także i przedmiot sprawy. W tych warunkach należało uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do twierdzenia, że Stowarzyszenie zostało pozbawione możliwości obrony swoich praw w toku sprawy, skoro przed wydaniem zaskarżonego wyroku wyraziło swoje stanowisko w sprawie, zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu; został mu doręczony odpis wyroku z uzasadnieniem, co w konsekwencji umożliwiło Stowarzyszeniu wywiedzenie skargi kasacyjnej.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Ma rację ww. Stowarzyszenie, podnosząc, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wspomniał w ogóle o fakcie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu ani nie przedstawiono stanowiska Stowarzyszenia w sprawie i całkowicie pominięto uczestnictwo organizacji w sprawie. Jednak tego rodzaju wada uzasadnienia wyroku w świetle treści złożonego wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika, nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ co do zasady Stowarzyszenie w swoim wniosku jednoznacznie sprzeciwiło się opieszałości ze strony władz i wszelkim przypadkom bezczynności, zaś Sąd I instancji właśnie uwzględnił skargę na bezczynność, doszukując się stanu bezczynności Starosty Kartuskiego w rozpatrzeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W tych warunkach należało uznać, że zaskarżony wyrok realizował co do zasady postulaty Stowarzyszenia, a tym samym wskazywana wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym miejscu wskazania wymaga, że pozostała treść wniosku Stowarzyszenia dotyczyła kwestii merytorycznych dotyczących przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, które to kwestie w sprawie skargi na bezczynność organu nie mogły być i nie były przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego na aktualnym etapie postępowania.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a.; art. 64 § 2 K.p.a.; art. 35 ust. 3 P.b., a dotyczące stwierdzenia przez Sąd I instancji bezczynności – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej przez skarżącą inwestycji dopuścił się bezczynności, gdyż w terminie zakreślonym przez przepisy prawa nie zakończył postępowania wydaniem odpowiedniego aktu sprawę tę rozstrzygającego, niezasadnie pozostawiając wniosek skarżącej bez rozpatrzenia, stosując art. 64 § 2 K.p.a. W omawianym zakresie Sąd I instancji trafnie uchwycił istotę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., kwestie zgodności projektu budowlanego z normami planistycznymi należą do merytorycznej oceny organu architektoniczno-budowlanego, a nie – braków formalnych wniosku. Jeżeli w tym zakresie istnieją nieprawidłowości to organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, co wynika z art. 35 ust. 3 P.b. Brak zaś wykonania takiego wezwania uprawnia organ do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, co wynika z art. 35 ust. 5 P.b., a nie pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Poza tym także z art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to zatem stricte wymóg formalny wniosku, ponieważ w tym zakresie złożenie odpowiedniego dokumentu wymaga uprzednio merytorycznej oceny, czy w ogóle jest to w sprawie wymagane, co przeczy stanowisku jakoby ocena w tym zakresie mogła być dokonywana na wstępnym etapie badania kompletności wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (braku formalnego), co potwierdza zaistniała w niniejszej sprawie okoliczność, że z treści skierowanego do skarżącej Spółki wezwania nie wiadomo z jakich względów dołączenie do wniosku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miałoby być wymagane zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej, Sąd I instancji trafnie zauważył, że z art. 33 ust. 6 P.b. wynika, iż w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 K.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. W pełni należy zatem podzielić ocenę Sądu I instancji, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ dokonuje wezwań w trybie art. 64 § 2 K.p.a. jedynie w zakresie, który nie dotyczy dokumentów badanych przez organ w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 P.b., a zgodnie z tym przepisem m.in. zgodność inwestycji z normami planistycznymi, to kwestie merytoryczne, a więc decydujące o udzieleniu pozwolenia na budowę albo odmowie jego udzielenia. Wreszcie w niniejszej sprawie ma znaczenie zasada prawna wynikająca z uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą "na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)". Zasada ta potwierdza bowiem, że istniały w niniejszej sprawie podstawy do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu, pomimo tego, że organ ten pozostawił wniosek o pozwolenie na budowę bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Przedstawione powyżej stanowisko zbieżne jest nadto z wiodącą linią orzeczniczą w tego rodzaju sprawach (por. wyroki NSA: z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 796/19; z 18 października 2017 r., II OSK 1888/17; z 28 października 2010 r., II OSK 917/10). Składowi orzekającemu NSA znany jest także pogląd przeciwny (patrz: wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., II OSK 1892/19), który jednak nie zyskał szerokiej orzeczniczej aprobaty, a poza tym pogląd ten nie uwzględnia specyfiki postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdzie określone w art. 35 ust. 1 P.b. kwestie podlegają zasadniczo merytorycznej ocenie organu architektoniczno-budowlanego, o czym wyżej była mowa.
Mając powyższe na względzie w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie uwzględnił skargę "zwykłą" i stwierdził bezczynności Starosty oraz zobowiązał Starostę do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącej Spółki, z tą oceną, że Starosta nie mógł w trybie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawić wniosku bez rozpoznania, ponieważ Starosta powinien ewentualnie nałożyć na skarżącą Spółkę obowiązek dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 35 ust. 3 P.b.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie 204 pkt 2 p.p.s.a.