II OSK 544/07

II OSK 544/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Despot-Mładanowicz
Jan Paweł Tarno
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1298/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-10-30
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
art. 128 ust. 3
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskiego Związku [...] - Okręg w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1298/06 w sprawie ze skargi Polskiego Związku [...] - Okręg w R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 października 2006 r. Nr IV SA/Wa 1298/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku [...] - Okręg w R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą .
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Mała Elektrownia Wodna "[...]" s. c. [...] , złożyła do Wojewody P. wniosek o zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą Małej Elektrowni Wodnej "[...]", usytuowanej w miejscowości M. na rzece W. w km 69+720 po prawej stronie jazu "[...]", którego właścicielem i użytkownikiem jest Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S. A. w R. Do wniosku dołączono przedmiotową instrukcję.
W toku postępowania administracyjnego Polski Związek [...] zgłaszał uwagi dotyczące zapewnienia bezpiecznego przepływu ryb przez istniejącą po lewej stronie jazu przepławkę oraz przez turbiny elektrowni, domagając się m. in. budowy nowych okien umożliwiających swobodną migrację ryb przez istniejącą przepławkę, budowy nowej przepławki po stronie elektrowni wodnej i zaopatrzenia wejścia elektrowni w szersze kraty, a także obciążenia właścicieli elektrowni obowiązkiem uiszczania stałych odszkodowań rekompensujących starty powstałe w ichtiofaunie.
Wojewoda P. w decyzji z dnia [...] Nr [...] w jej pkt. I zatwierdził w/w instrukcję gospodarowania wodą, a w pkt II termin obowiązywania tej decyzji ustalił na dzień [...].
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że szczególne korzystanie z wód związane z poborem wód powierzchniowych z rzeki W. w km 69+720 dla potrzeb elektrowni wodnej uregulowane zostało pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę D. z dnia [...] znak [...] z terminem jego ważności do dnia [...]. Organ zaznaczył, że postępowanie administracyjne związane z zatwierdzeniem instrukcji gospodarowania wodą przez elektrownię wodną toczyło się równolegle z postępowaniem wszczętym z wniosku Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. w R., które dotyczyło udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki W. jazem "[...]" i zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą na tym jazie.
Wojewoda P. podkreślił , iż instrukcja gospodarowania wodą dotycząca elektrowni wodnej, została uzgodniona pismem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...], który sprawuje prawa właścicielskie do wód rzeki W., a także jest zgodna z instrukcją gospodarowania wodą jaz "[...]", zatwierdzoną decyzją Wojewody P. z dnia [...] Nr [...]. Organ wskazał, że Polski Związek [...] Okręg w R. na rozprawie administracyjnej w dniu [...] podniósł sprawy dotyczące budowy nowej przepławki dla ryb, nierealizowania przez elektrownię wodną przepływu nienaruszalnego, powołania specjalnej komisji do zbadania rzeczywistego spadu elektrowni wodnej oraz poziomu kanału wypływowego, zamontowania krat na wejściu do elektrowni wodnej o rozstawie 20 mm, sprawdzenia prawidłowości działania automatycznego pomiaru wody górnej i dolnej oraz ponoszenia przez użytkowników elektrowni wodnej stałych odszkodowań. Organ zaznaczył, iż do spraw tych nie odniósł się w prowadzonym postępowaniu z uwagi na to, że jego przedmiotem było jedynie zatwierdzenie przedłożonej instrukcji, a załatwienie poruszonych przez Polski Związek [...] Okręg w R. spraw wymaga złożenia oddzielnych, prawidłowo sformułowanych wniosków.
W odwołaniu od powyższej decyzji Polski Związek [...] Okręg w R. zarzucił, że zatwierdzona instrukcja będzie w dalszym ciągu powodować straty w rybostanie i prowadzić do dalszej degradacji środowiska wodnego rzeki W. Sprecyzowano, iż instrukcja zawiera niewłaściwe dane dotyczące piętrzenia określone na 2,6 m zamiast ok. 4 m, wcześniejszy pobór wody przez elektrownię wodną powodujący obniżenie poziomu wysokości wody górnej przed nadchodzącym spływem podwyższonych po opadach stanów rzeki W. jest niezgodny z pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód dla elektrowni wodnej, a ponadto przez turbiny elektrowni wodnej nie jest realizowany przepływ nienaruszalny w ilości 2,39 m3/s przez powłoki jazu i 1 m3/s przez atrapę przepławki.
Minister Środowiska decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i pkt. 2 kpa w związku z art. 128 ust. 3 oraz art. 133 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo wodne utrzymał w mocy pkt I powyższej decyzji Wojewody P. oraz uchylił jej pkt II, umarzając w tym zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji.
W motywach tego rozstrzygnięcia Minister Środowiska stwierdził, że nie jest zasadny zarzut dotyczący niewłaściwie przyjętej wysokości piętrzenia, gdyż instrukcja nie operuje tym pojęciem, a jedynie pojęciem "spadu elektrowni", określanym na 2,8 m. Zdaniem organu brak jest także argumentów do przyjęcia innego sposobu realizacji przepływu nienaruszalnego niż przez przepławkę dla ryb i przez elektrownię, ponieważ przepuszczanie 2,39 m3 wody na sekundę przez powłoki jazu nie będzie przepływem dominującym i wabiącym ryby. Ponadto nie znajduje w ocenie organu uzasadnienia zarzut, iż niezgodna z pozwoleniem wodnoprawnym jest możliwość dokonania zrzutu wyprzedzającego przed nadejściem spodziewanej fali powodziowej. Podniesiono, że dopuszczenie zastosowania zrzutu wyprzedzającego nie leży w interesie elektrowni wodnej i będzie on stosowany wyłącznie w niezbędnych sytuacjach. W motywach decyzji zaznaczono również, iż obniżanie piętrzenia (powłok jazu) dopuszczono w określonych sytuacjach i to jedynie w okresie zimowym, czyli ograniczonej migracji ryb i rozwoju flory, co nie powinno więc ujemnie wpływać na środowisko. Dodatkowo podkreślono , że ze względów formalnych niezbędne było uchylenie decyzji w pkt. II ,gdyż instrukcja gospodarowania wodą obowiązuje w tym samym okresie na jaki wydano pozwolenie wodnoprawne .
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Polski Związek [...] Okręg w R. podniósł, że zasada trwałego rozwoju nie może naruszać trwałości funkcji ekologicznych, które chronione są m. in. konwencjami międzynarodowymi, które uzupełniają i wzmacniają rangę prawną ustawy Prawo wodne i ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem skarżącego przepławka nie zapewnia zachowania przepływu nienaruszalnego, ponieważ jedyną drogą spływu są turbiny elektrowni, które powodują uszkodzenie lub niszczenie ryb.
Skarżący zauważył , że podawana w dokumentacji sprawy wysokość spadu elektrowni w wysokości 2,8 m jest niewłaściwa, ponieważ przekracza on w przypadku elektrowni 4 m, a we wszystkich dotychczasowych postępowaniach wysokość spadu określono na podstawie rzędnej wody górnej i dolnej przy średniorocznym przepływie w danym przekroju koryta rzeki W., co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie. Spad elektrowni jest ściśle związany z wysokością piętrzenia na jazie. Skarżący wskazał ponadto, że brano pod uwagę jedynie wysokość piętrzenia ruchomego przy pomocy powłok wynoszącą 2,6 m, pomijając dodatkowa wysokość progu betonowego, które to wysokości dają łącznie wysokość spadu elektrowni wodnej przekraczającą 3 m nawet przy przepływach wyższych średniorocznych.
W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podniósł, że instrukcja gospodarowania wodą nie operuje pojęciem "wysokości piętrzenia", lecz pojęciem "spadu elektrowni", które nie są tożsame. Zdaniem organu żadna norma prawna nie podaje pojęcia spadu elektrowni. Jest on wielkością zmienną, zależną od przełyku elektrowni w danej chwili, a tym samym również od poziomu wody w danej chwili. Turbiny elektrowni są przystosowane do pracy przy różnych przepływach wody, przy których różne są również ich efekty ekonomiczne. Spad nominalny, przy którym osiąga się najlepsze efekty ekonomiczne, określa producent turbin i nie musi być on zgodny z wysokością piętrzenia. Dodatkowo zaznaczono także, iż do przejścia ryb przez stopień wodny nie służy elektrownia wodna, lecz przepławka dla ryb. Natomiast jeśli, zdaniem skarżącego, kraty na wlocie do elektrowni mają zbyt duży rozstaw, to istnieje możliwość nałożenia na elektrownię w odrębnym postępowaniu obowiązku ich przebudowy. Organ podniósł, że zaskarżona decyzja nie jest sprzeczna ze wskazanymi przez skarżącego przepisami, ponieważ nie stawiają one zasad ochrony przyrody ponad możliwością korzystania z jej zasobów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględniając wniesionej skargi oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ jak uznał zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił , iż z materiałów znajdujących się w aktach sprawy wynika , że na rzece W. w km 69+720 w m. M. znajdują się dwa obiekty: po lewej stronie jaz "[...]", którego właścicielem i użytkownikiem jest Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S. A. w R., a po prawej stronie Mała Elektrownia Wodna "[...]", której właścicielem i użytkownikiem są wspólnicy spółki cywilnej Mała Elektrownia Wodna "[...]" s. c.
Rozważając zasadność skargi wyjaśniono, że kwestie związane z zapewnieniem przepływu nienaruszalnego jak zauważono rozwiązane zostały w przedstawionym przez wnioskodawcę operacie, instrukcji gospodarowania wodą jazu "[...]" oraz instrukcji gospodarowania wodą elektrowni wodnej "[...]". Instrukcja gospodarowania wodą elektrowni wodnej "[...]" w pkt 2.4.3. określa przepływ nienaruszalny na min. 3,39 m3/s, określony pozwoleniem wodnoprawnym na pobór szczególny wody rzeki W. do produkcji energii elektrycznej z dnia [...] Nr [...].
Sąd przypomniał, że sposób realizacji powyżej wskazanego nie kwestionowanego przez skarżącego przepływu nienaruszalnego, określony został w pkt 2.5.5. i 3.3.1. instrukcji gospodarowania wodą jazu, pkt 2.2. operatu wodnoprawnego oraz w pkt 3.2.1. instrukcji gospodarowania wodą elektrowni wodnej, które precyzują, że będzie on realizowany w ilości 1 m3/s przez przepławkę dla ryb, natomiast w ilości nie mniejszej niż 2,39 m3/s - przez elektrownię wodną.
Skarżący domagając się budowy przepławki przy prawym brzegu rzeki (po stronie elektrowni wodnej) zdaniem Sądu nie przedstawił jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że określony powyżej sposób realizacji przyjętego przepływu nienaruszalnego powoduje ograniczenie ilości ryb w rzece W., prowadząc do jej degradacji.
Reasumując przypomniani, iż z wyników kontroli dokonanej w dniu [...] w Przedsiębiorstwie przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. wynika natomiast, że stwierdzono prawidłowość eksploatacji jazu "[...]", zapewniającego utrzymanie przepływu nienaruszalnego w W. o wielkości minimalnej 3,39 m3/s, spełnianie wszystkich warunków gospodarowania wodą zawartych w instrukcji gospodarowania wodą jazu oraz utrzymywanie przy komorach wejściowych do przepławki dla ryb poziomów gwarantujących prawidłową pracę przepławki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Polski Związek [...] Okręg w R. zaskarżając go w całości .Wyrokowi temu zarzucono naruszenia przepisów postępowania:
1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez całkowite związanie się Sądu pierwszej instancji zarzutami wniesionej skargi, którą rozpatrywał,
2) art. 3 § 1 oraz 2 przywołanej ustawy - ze względu na ułomną kontrolę działalności administracji publicznej, dokonaną przez ten Sąd w związku ze skargą na decyzję administracyjną, pod względem zgodności tej decyzji z prawem,
3) art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na brak podjęcia przez Sąd czynności w celu uzyskania odpowiedzi na skargę od organu, który faktycznie wydał zaskarżoną decyzję.
Wymienione uchybienia zdaniem skarżącego miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś skutkowały oddaleniem przez Sąd pierwszej instancji skargi na ostateczną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] Nr [...], pomimo, że została ona wydana:
* z naruszeniem przepisów o właściwości - z powodu utrzymania w niej w mocy decyzji organu pierwszej instancji, który błędnie zastosował przy zatwierdzaniu instrukcji dla Małej Elektrowni Wodnej "[...]" art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.- Dz. U. Nr 239 z 2005 r., poz. 2019, ze zm. ) - co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności z uwagi na zapis art. 156 § 1 pkt. 1 kpa
z rażącym naruszeniem art. 128 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne,
z rażącym naruszeniem zapisu art. 139 kpa,
w wyniku postępowania przeprowadzonego z naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 Kpa, ze względu na brak rozpatrzenia istotnej w zakończonym w tym postępowaniu kwestii, czy instrukcja w przedmiocie piętrzenia wód rzeki W. w zbiorniku "[...]" w miejscowości M. (gmina P.) na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej [...] jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie w trakcie postępowania odwoławczego, zakończonego w dniu [...],
- z rażącym naruszeniem zapisu art. 107 § 1 kpa, gdyż nie oznaczono w niej podobnie jak w Decyzji Wojewody P. -wszystkich, to znaczy ponad 20, stron postępowania wodno-prawnego.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak zaznaczono rozpatrzył skargę Polskiego Związku [...] Okręg w R. i wydał zaskarżony wyrok przy faktycznym braku w aktach sądowych sprawy odpowiedzi na skargę, która powinna zostać udzielona przez organ, który wydał decyzję ostateczną - czyli przez Ministra Środowiska. Przywołane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego, zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego od Ministra Środowiska.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano , iż zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...], utrzymywała w mocy decyzję Wojewody P., uwzględniającą, zdaniem Polskiego Związku [...] Okręg w R. niesłusznie art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Skarżący uznał, że w zebranych aktach sprawy, zarówno administracyjnych, jak i sądowych, nigdzie nie ma dowodu na to, że zatwierdzenie instrukcji dotyczącej piętrzenia wód rzeki W. w miejscowości M., stanowiącego rodzaj szczególnego korzystania z wód, powinno być dokonane w pozwoleniu wodno-prawnego wydanym w pierwszej instancji przez właściwego dla danego terenu wojewodę. Piętrzenie to, o maksymalnej pojemności zbiornika 8,7 miliona metrów sześć, i wysokości poniżej 5 metrów, opisane szczegółowo w rozdziale dołączonego do niniejszej skargi operatu wodno-prawnego na piętrzenie wód powierzchniowych w zbiorniku [...], wykonanego przez drugi zakład - spółkę "[...]", który korzysta z omawianego przedsięwzięcia wspólnie z Małą Elektrownią Wodną (patrz - rozdział 2.2. "Podstawowe dane charakterystyczne urządzeń wodnych", podrozdziały: "Jaz piętrzący", na stronie 6, oraz "Zbiorniki wodne", na stronie 7 tego operatu) nie jest bowiem wymienione w enumeratywnym spisie przedsięwzięć, dla których obligatoryjnie wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na przedsięwzięcie, znajdującym się w § 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów! przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573, ze zm.). Szczególne korzystanie z wód, polegające na ich piętrzeniu w zbiorniku "[...]", nie odbywa się na terenach zamkniętych. Ponadto obie wydane decyzje wodnoprawne nie dotyczą wykonania urządzeń wodnych zabezpieczających przed powodzią, sprawa nie ma także związku z przerzutami wody. Tym samym skarżący uznał , że brak było podstaw do wydania w pierwszej instancji omawianego pozwolenia wodno-prawnego przez Wojewodę P., jak również, że w związku z zapisem art. 140 ust. 1 tej ustawy, wniosek inwestora Małej Elektrowni Wodnej o zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą w tym zbiorniku powinien być rozpatrzony przez Starostę D., co powoduje , iż decyzja Ministra Środowiska jest decyzją nieważną z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości organów .
Ponadto zdanie skarżącego , jak wynika to z porównania treści wymienionych przedmiotowych decyzji organu I i II instancji, wydanych na wniosek pełnomocnika Małej Elektrowni Wodnej [...], z punktem III załączonej decyzji Wojewody P. z dnia [...] (sygn. [...]), wydanej, między innymi w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą w tym samym zbiorniku wodnym "[...]" na rzece W., dla Przedsiębiorstwa [...] "[...]" wymienione zakłady - to znaczy Przedsiębiorstwo "[...]" i Mała Elektrownia Wodna w P. są zakładami które z wody korzystają zależnie od siebie. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 128 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, instrukcja gospodarowania wodą powinna być zatwierdzana w jednym pozwoleniu wodno-prawnym, doręczonym tym zakładom. Zatwierdzenie dwóch, faktycznie tożsamych z sobą, instrukcji w dwóch oddzielnych decyzjach administracyjnych jest, zdaniem skarżącego, rażąco niezgodne z przywołanym zapisem ustawy Prawo wodne, co także uszło uwadze Sądu pierwszej instancji.
Podkreślono również, że dokonane w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] uchylenie terminu obowiązywania zatwierdzonej przez organ pierwszej instancji gospodarowania wodą dla Małej Elektrowni Wodnej "[...]" (do [...]) co de facto oznaczało znaczące wydłużenie czasu obowiązywania omawianej instrukcji (aż do [...]), było działaniem zdaniem skarżącego wybitnie na niekorzyść strony składającej odwołanie - Polskiego Związku [...] Okręg w R., twierdzącego że wykonywanie instrukcji przyniesie znaczące straty w ichtiofaunie (zespole ryb w tym gatunków prawnie chronionych) wód rzeki W., użytkowanego przez wymienioną stronę w celu prowadzenia gospodarki rybackiej.
Ponadto zdaniem strony skarżącej przy rozpatrywaniu skargi Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł również braku poruszenia w decyzjach wodno-prawnych obu instancji istotnej kwestii, czy instrukcja w sprawie piętrzenia wód rzeki W. w zbiorniku "[...]" jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem podczas prowadzenia przez Ministra Środowiska postępowania odwoławczego weszła w życie Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy P. "[...] - zbiornik", publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Nr [...] (z dnia [...]) pod pozycją [...]. Przywołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy także omawianego piętrzenia, z którego wspólnie mają korzystać spółka "[...]" i Mała Elektrownia Wodna "[...]". Wobec wskazanych okoliczności jak przyznała strona nie wiadomym jest, czy zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja nie utrzymuje w mocy rozstrzygnięcia, sprzecznego z zapisem art. 125 pkt. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. , gdyż Sąd nie zbadał tej kwestii.
Zaskarżone decyzje obu instancji także zdaniem skarżącego nie zawierały w swoich rozdzielnikach oznaczenia wszystkich, ponad 20 - jak wynika to z uzasadnienia decyzji Ministra, który w swojej decyzji zastosował zapis art. 127 ust. 9 ustawy Prawo wodne stron postępowania administracyjnego. Naruszony został tym samym przepis art. 107 § 1 kpa co także nie zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji .
Podniesiono także , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił i uwzględnił stanowisko w sprawie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska, zajęte zdaniem Sądu przez tegoż Ministra. Tymczasem, zgodnie ze stanem faktycznym, odpowiedzi na skargę strony udzielił w dniu [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, organ który rozpoczął swoją działalność w dacie 1 lipca 2006 r. Organ ten nie mógł więc jak wskazuje skarżący mieć nic wspólnego z wydaną dużo wcześniej, bo w dniu [...], decyzją ostateczną, na którą złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Fakt, że Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu skargi, oraz w wydanym wyroku, pomylił rażąco dwa różne organy (to znaczy Ministra Środowiska z Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) skutkował okolicznością, iż w zakończonym w dniu 30 października 2006 r. postępowaniu sądowo-administracyjnym Sąd ten nie podjął żadnych czynności aby zgodnie z przepisami postępowania w aktach sprawy znajdowała się odpowiedź na skargę udzielona przez właściwy organ Ministra Środowiska , to znaczy organ, który w dniu [...] wydał w postępowaniu odwoławczym ostateczną decyzję administracyjną. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik zakończonego w pierwszej instancji postępowania sądowego.
Na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego cofnął zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 107§ 1 kpa w zakresie nie oznaczenia ponad 20 stron postępowania administracyjnego .
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mała Elektrownia Wodna [...] - Spółka Cywilna oraz Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wnieśli o jej oddalenie wskazując na niezasadność zarzutów zamieszczonych w tej skardze .
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego i w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługują ona na uwzględnienie.
Odnosząc się do przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy , iż przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) określający zakres działania sądów administracyjnych stanowi , iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu przyjęto , że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w szczególności w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( pkt 1 ) .
Natomiast art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy granic orzekania statuując zasadę , że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.
Norma powyższa obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Jednakże brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji , iż przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonych decyzji ograniczył się wyłącznie do zarzutów skargi ustosunkowując się do nich w pisemnych motywach , natomiast nie wyszedł poza jej granice nie dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji w kontekście właściwości organów , zgodności planowanej inwestycji z uchwalonym w toku postępowania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego , nie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą w jednej decyzji dla podmiotów korzystających w sposób zależny z wody tj. Małej Elektrowni Wodnej [...] i Przedsiębiorstwa [...] S.A. , jak też naruszenie zasady reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym przed Ministrem Środowiska.
Bezspornym w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje to , że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych przepisów art. 134 § 1 i art. 3 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeprowadzając właściwie kontrolę legalności zaskarżonych decyzji . Niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny ustosunkował się do zarzutów skargi , natomiast kwestie , które poruszane są w skardze kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowiły naruszeń prawa , które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy a tym samym Sąd ten nie był zobowiązany je dostrzec niezależnie od tego , że nie były podnoszone przez skarżącego we wniesionej skardze . Po prostu naruszenia wskazane w skardze kasacyjnej nie występowały .
Przede wszystkim nie można podzielić poglądu skarżącego , iż z naruszeniem przepisów o właściwości wydano zaskarżone decyzje .
Z niespornego przecież stanu faktycznego sprawy wynika , że organem właściwym do wydania decyzji w zakresie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą dla Małej Elektrowni Wodnej "[...]" na rzece W. był w rozpoznawanej sprawie Wojewoda P. przy jednoczesnym uwzględnieniu , że równolegle przed tym organem prowadzono postępowanie w zakresie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody i zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą dla Przedsiębiorstwa [...] S.A. Elektrownia ta jak trafnie to ustalono, znajduje się na rzecze W. w km 69+720 km w miejscowości M. po jego prawej stronie , zaś po stronie lewej znajduje się jaz "[...]" należący do Przedsiębiorstwa [...] S.A. Zatem w tym samym kilometrze rzeki naprzeciw siebie usytuowano dwa obiekty różnych zakładów . Już w pozwoleniu wodnoprawnym na budowę Małej Elektrowni Wodnej z dnia [...] zauważono , że projektowana hydroelektrownia będzie budowana przy realizowanym przez [...] S.A. progu piętrzącym dla zbiornika wodnego [...] i będzie korzystała ze stałego piętrzenia na nim. Skoro więc jest to korzystanie z wody zależne to tym samym zasadnie przyjęto w okolicznościach tej sprawy , że należy jednocześnie z postępowaniem prowadzonym , z wniosku Przedsiębiorstwa [...] S.A. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych za pomocą jazu [...] i zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą prowadzić równolegle postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania woda dla Małej Elektrowni Wodnej i [...] S.A. z uwagi na potrzebę podjęcia decyzji zawierających wspólne uzgodnienia . Ten element potrzeby równoległego prowadzenia tego postępowania dla wskazanych wyżej dwóch podmiotów w zakresie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą był jednoznacznie akcentowany w tym postępowaniu .
Niewątpliwie naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnych powoduje nieważność postępowania bez względu na trafność decyzji. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący a organy muszą przestrzegać swojej właściwości . Jednakże na sprawę administracyjną składa się oprócz podmiotów , podstawy prawnej również i przedmiot sprawy . W razie gdy przedmiot sprawy jest wspólny tak jak to wynika z rozpoznawanej sprawy dot. zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą w sytuacji zależnego korzystania z wody przez dwie jednostki w tym samym kilometrze rzeki , to prowadzi to do powstania jednej sprawy a tym samym przesadza o właściwości organu .
Z normy kompetencyjnej art. 140 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wynika , że wojewoda wydaje pozwolenia wodnoprawne , jeżeli szczególne korzystanie z wód , wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami o których mowa w art. 378 ust. 2 pkt. 1 a i pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska tj. w sprawach przedsięwzięć na terenach zakładów gdzie jest eksploatowana , instalacja , która kwalifikowana jest jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko dla , których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięć na środowisko jest obowiązkowe .
Przede wszystkim zbiornik wodny [...], na którym znajdują się obie w/w jednostki jest klasyfikowany do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe z uwagi na powierzchnię obszaru górniczego złoża S. zlokalizowanego w czaszy tego zbiornika . Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko , obowiązkowe sporządzenie raportu na środowisko wymagane jest w szczególności dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszego niż 25 ha. Przedsiębiorstwo [...] S.A. co nie jest sporne i co wykazano posiada pozwolenie na wydobywanie kruszywa ze złoża S. przy czym możliwość eksploatacji kruszywa uzależniona została jak wynika z akt od możliwości wykonania obiektów piętrzących zbiornik . Decyzją koncesyjną Wojewody T. z dnia [...] ustanowiono obszar górniczy o powierzchni 322 ha. Tym samym skoro w rozpoznawanej sprawie pozwolenie wodnoprawne w tym obszarze na piętrzenie wód jak i zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą dla Przedsiębiorstwa [...] S.A. zobowiązany był wydać Wojewoda P. to również do podjęcia rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu instrukcji gospodarowania wodą na korzystanie zależne z wody w tym rejonie dla Małej Elektrowni Wodnej [...] właściwym był również ten sam organ tj. Wojewoda P. Tym samym właściwość Ministra Środowiska jako organu odwoławczego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Właściwości tej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zmienia to , że nie wydano jednej decyzji o zatwierdzeniu instrukcji gospodarowania wodą w związku z korzystaniem zależnym z wód lecz wydano dwie tożsame decyzje co nawet przyznano w skardze kasacyjnej .
Jednakże wyjaśnić w tym miejscu należy , iż do wydania odrębnej decyzji w niniejszej sprawie dotyczącej zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą pozwalał przepis art. 128 ust. 3 ustawy Prawo wodne w brzmieniu sprzed nowelizacji tejże ustawy nadanej ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 130 poz. 1087 ) , który stanowił , że integralna częścią pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód za pomocą urządzeń do jej piętrzenia lub zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów stanowi instrukcja gospodarowania wodą , zatwierdzona w tym pozwoleniu lub odrębnej decyzji przez organ wydający pozwolenie. Norma intertemporalna do wskazanej wyżej ustawy zmieniającej w art. 21 stanowiła , że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej tj. z dniem 30 lipca 2005 r. a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe a więc w takim jak wyżej brzmieniu. Skoro postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęto wnioskiem strony z [...] (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] k - 4 akt administracyjnych ) to dopuszczalne było podjęcie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu instrukcji gospodarowania wodą . Tym samym przy uwzględnieniu cytowanych przepisów intertemporalnych i mającego w tej sprawie zastosowania brzmienia art. 128 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie można przyjąć , że wydane rozstrzygnięcie dla Małej Elektrowni Wodnej [...] s.c. narusza tę normę Prawa wodnego , skoro dopuszczała ona zatwierdzenie przedmiotowej instrukcji poza pozwoleniem wodnoprawnym. Przypomnieć natomiast należy , iż zatwierdzona instrukcja gospodarowania wodą dla Przedsiębiorstwa [...]S.A. nastąpiła w decyzji zawierającej pozwolenie wodoprawne na piętrzenie wody . Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niezatwierdzenie w jednym pozwoleniu wodnoprawnym instrukcji gospodarowania woda dla dwóch podmiotów zależnie korzystających z wody nie stanowi naruszenia prawa .
Nie można również podzielić argumentacji skargi kasacyjnej wskazującej , że uchylenie decyzji Wojewody P. z dnia [...] przez Ministra Środowiska w zakresie terminu obowiązywania decyzji o zatwierdzeniu instrukcji gospodarowania wodą stanowi naruszenie art. 139 kpa czyli złamanie w postępowaniu administracyjnym zasady reformationis in peius a więc pogorszenia sytuacji strony skarżącej zaskarżoną decyzją poprzez uchylenie w zakresie jej obowiązywania. Podkreślić bowiem należy , iż instrukcja gospodarowania wodą musi być czasowo powiązana z pozwoleniem wodnoprawnym i obowiązuje na czas obowiązywania tego pozwolenia . W niniejszej sprawie , jak ustalono Mała Elektrownia Wodna [...] legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym obowiązującym do roku [...] i dlatego też wydanie decyzji zatwierdzającej przedmiotową instrukcję gospodarowania woda na okres krótszy niż pozwolenie wodnoprawne stanowiłoby rażące naruszenie prawa , dlatego też prawidłowo organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w opisanym zakresie . Charakter tego naruszenia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwala w żaden sposób przyjąć , że doszło do pogorszenia sytuacji wnoszącego odwołanie a tym samym obrazy w postępowaniu administracyjnym art. 139 kpa.
Chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej nie wzięcia pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji okoliczności uchwalenia w trakcie postępowania planu zagospodarowania przestrzennego części gminy P. "[...] -Zbiornik - uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...]. Strona skarżąca kwestionując tę okoliczność zgłasza jedynie zastrzeżenie , że nie wiadomo czy organ nie utrzymał rozstrzygnięcia sprzecznego z art. 125 pkt. 2 Prawa wodnego nie formułując przy tym żadnej sprzeczności decyzji o zatwierdzeniu instrukcji gospodarowania wodą stanowiącej jedynie dopełnienie wcześniej wydanej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z w/w prawem miejscowym co powoduje , że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Poza tym rozpatrywanie zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania dla już istniejącej przecież Małej Elektrowni Wodnej , dla której przyjmuje się tylko instrukcję gospodarowania wodą nie może w jakimkolwiek stopniu uzasadniać naruszenia art. 125 pkt . 2 ustawy Prawo wodne stanowiącego , że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy . Niewątpliwie badanie warunków korzystania z wód w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego , który wszedł w życie w trakcie prowadzonego posterowani nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego .
Ponadto nie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać , że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Według tego przepisu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , której dotyczy skarga .
Określenie zawarte w tej normie "we wszystkich postępowaniach" , jak przyjmuje się w judykaturze wskazuje , że środki prawne ,o których mowa w tym przepisie powinny być stosowane do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych w różnych a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , której dotyczy skarga . Chodzi tu o postępowanie główne ( toczące się przed organami obu instancji ) , jak i postępowanie nadzwyczajne ( np. o wznowienie czy też stwierdzenie nieważności decyzji). Natomiast jak wynika to z lektury skargi kasacyjnej strona skarżącą upatruje naruszenia tej normy procesowej poprzez to , że w aktach sprawy brak jest odpowiedzi na skargę . Natomiast akty i czynności , o których mowa w tej normie to te , które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego a wymienione w art. 3 ust. 2 ust. 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( w szczególności decyzje , postanowienia ).
Natomiast zauważyć należy , że odpowiedź na skargę o której mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest pismem strony w rozumieniu art. 45 tej ustawy , którego celem jest ustosunkowanie się do zarzutów skargi . Nie jest więc to akt lub czynność o jakiej mowa w art. 135 wskazanej ustawy procesowej . Zatem w tych okolicznościach nie można mówić , że doszło do naruszenia art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .
Niezależnie od powyższego wskazań także należy , że odpowiedź na skargę udzielona przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - centralny organu administracji rządowej , znajduje się w aktach sprawy . Należy tylko wyjaśnić , że Sąd pierwszej instancji błędnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał , iż odpowiedzi na skargę udzielił Minister Środowiska , który już w chwili sporządzania przedmiotowej odpowiedzi na skargę nie miał kompetencji w sprawie, gdyż od 1 lipca 2006 r. przejął ją Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej ( art. 218 a ust. 1 ustawy Prawo wodne ) . Okoliczność , że w sprawie zaskarżoną decyzję wydał Minister Środowiska , a odpowiedź na skargę udzielił inny lecz właściwy organ nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla bytu rozpoznawanej sprawy . Podobnie należy ocenić nieprawidłowe oznaczenie w motywach zaskarżonego wyroku organu udzielającego odpowiedzi na skargę przez Sąd pierwszej instancji .
Przypomnieć należy , że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej w sprawach określonych ustawą . Ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy Prawo wodne ( Dz. U. Nr 154 , poz. 1803) dodano do ustawy art. 218a w myśl , którego do dnia 31 grudnia 2003 r. określone w ustawie zadania i kompetencje Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wykonywał właściwy minister do spraw gospodarki wodnej . Kolejnymi ustawami z dnia 12 grudnia 2003 r. ( Dz. U. Nr 228 , poz. 2259 ) oraz z dnia 16 grudnia 2005 r. ( Dz. U. Nr 267 , poz.2255 ) zmieniano brzmienie art. 218a w zakresie zawartego w nim terminu przesuwając go kolejno na dzień 31 grudnia 2005 r. a następnie do 30 czerwca 2006 r. Powyższe zaś regulacje pozwalają na sformułowanie wniosku , że Minister Środowiska w okresie do 30 czerwca 2006 r. jedynie zastępował Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w zadaniach organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa wodnego . Dlatego też udzielając w [...] odpowiedzi na skargę w tej sprawie dokonał tego w tym czasie już organ właściwy w sprawie . Należy bowiem zauważyć , że utrata kompetencji jak i likwidacja organu wprost uprawniają właściwą jednostkę do zajęcia stanowiska w sprawie . Tak też postąpiono w niniejszej sprawie , a to świadczy o tym , że w tym zakresie nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu prawa . Podobnie jak i w kwestii nieoznaczeni ponad 20 stron postępowania wodnoprawnego w zaskarżonych decyzjach zarzut ten ocenić należy jako całkowicie chybione , lecz w tym zakresie cofnięto skargę kasacyjną.
Zatem tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać by skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy , a to pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) na jej oddalenie .