II OSK 541/24

II OSK 541/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1411/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 53a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Dnia 18 marca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M., A. B., R. Z. i U. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/23 w sprawie ze skargi R. M., A. B., R. Z. i U. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2023 r. nr DON.7101.70.2023.ANE w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M., A. B., R. Z. i U. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 10 maja 2023 r., znak: DON.7101.70.2023.ANE, w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Zaskarżonym postanowieniem GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia ww. skarżących, utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 20 marca 2023 r., nr 211/2023, o odmowie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku ww. skarżących o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w ramach inwestycji pn. "Budowa ściany oporowej SC-2 od km 42,939 do km 43,331 linii kolejowej nr 99 - w ramach zadania inwestycyjnego na zaprojektowanie i wykonanie robót dla zadania nr 1 "Prace na odcinku linii kolejowej nr 99 Chabówka - Zakopane" oraz dla zadania nr 2 "Budowa łącznicy w Chabówce w ciągu linii kolejowych nr 98 Sucha Beskidzka - Chabówka i nr 99 Chabówka - Zakopane" POliŚ 5.2-22.
W uzasadnieniu GINB podał, że do postępowań inicjowanych po 19 września 2020 r. należy stosować art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.". Po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane następuje wyłącznie z urzędu. Artykuł 53a ust. 1 przesądza expressis verbis, że postępowanie w sprawie naruszeń prawa budowlanego wszczyna się wyłącznie z urzędu. Wprawdzie istnieje możliwość przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego na wniosek strony, jednak zgodnie z art. 53a ust. 2 P.b. może on zostać złożony przez właściciela lub zarządcę obiektu – zatem takie uprawnienie nie przysługuje wnioskodawcom. Wobec powyższego GINB podał, że gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków, może on bowiem stanowić swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu. GINB stwierdził, że skoro ww. skarżący złożyli wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, to wydanie postanowienia przez organ I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie jest zgodne z prawem.
Skargę na postanowienie GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli ww. skarżący, formułując zarzuty dotyczące naruszenia art. 53a w zw. z art. 48 ust. 1 P.b.; art. 61a § 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/23, oddalając skargę, wskazał na treść art. 61, art. 61a § 1 K.p.a. i art. 53a P.b., które w jego ocenie dawały organom nadzoru budowlanego podstawę do odmowy wszczęcia na wniosek ww. skarżących postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego do porządku prawnego art. 53a P.b., było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Takie jest też literalne brzmienie przepisu. Dlatego Sąd uznał, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu wskazują, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a Prawa budowlanego prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. Dlatego w tego rodzaju sprawach wniosek o wszczęcie postępowania należy traktować, w kategoriach pismo informacyjnego – sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2021 r., II SA/Gd 442/21). Ponadto Sąd zgodził się z poglądem, że skoro przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2021 r., II SA/Gd 442/21; wyroki WSA w Białymstoku: z 27 lutego 2020 r., II SA/Bk 90/20; z 18 września 2019 r., II SA/Bk 559/19). Analogiczny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym skarg na bezczynność organów nadzoru budowlanego w sprawach, które prowadzone są przez te organy z urzędu. W takich sprawach wniosek zawierający żądanie przeprowadzenia czynności jest traktowany jako pismo o charakterze interwencyjnym (skargowym), który nie wywołuje po stronie podmiotu wnioskującego uprawnienia do domagania się wydania rozstrzygnięcia administracyjnego (por. postanowienie WSA w Krakowie z 14 września 2021 r., II SAB/Kr 74/21).
Sąd wskazał, że znane jest mu orzecznictwo prezentujące odmienny pogląd, niż wyrażony w niniejszym uzasadnieniu. Wykładnia art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego doczekała się już rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, zaś samo ograniczenie inicjowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego wywołuje wątpliwości. Wynikają one przede wszystkim z obaw dotyczących zamykania drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 oraz art. 71a P.b. i sytuacji gdy o wszczęcie wnioskuje podmiot, który ma interes prawny (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 11 stycznia 2022 r., II SA/Po 357/21; z 9 listopada 2021 r., IV SA/Po 846/21). Jednak tego poglądu Sąd I instancji nie podzielił, ponieważ należy uwzględnić zmianę stanu prawnego, która nie ma znaczenia wyłącznie doprecyzowującego, lecz wywołuje doniosłe skutki procesowe dla prowadzonych postępowań administracyjnych. Taka była zresztą intencja ustawodawcy. W tej sytuacji dorobek orzeczniczy dotyczący inicjowania postępowań w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego nie zostaje oczywiście zniweczony, jednakże odwoływanie się do prezentowanych w nim poglądów musi ulec modyfikacji, adekwatnej do zakresu dokonanej zmiany ustawowej. Przyjęcie stanowiska, że art. 53a i art. 72a P.b. jedynie precyzują, że organy nadzoru budowlanego prowadzą co do zasady postępowanie z urzędu, jednakże nie pozbawia to organów możliwości prowadzenia takich postępowań również na wniosek strony prowadzi wprost do zanegowania powyższej zmiany prawa i uznania, że obecny stan prawny w istocie nie uległ żadnej zmianie, pomimo wprowadzenia art. 53a i art. 72a P.b. i jasno wyrażonej intencji ustawodawcy.
W ocenie Sądu, art. 53a oraz art. 72a P.b. stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 K.p.a. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 K.p.a.). Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem wykonanej inwestycji wszczynane są z urzędu, to znaczy, że PINB nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek, będąc związany żądaniem wnioskującego podmiotu. Dlatego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Ponadto Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieprawidłowości budowlanej powoduje konieczność wszczęcia właściwego postępowania jurysdykcyjnego, w którym organ nadzoru określa krąg stron (kierując się ich interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a.) zawiadamiając je o tym w trybie art. 61 § 4 K.p.a. Oczywiście we wspomnianym kręgu powinien się znaleźć również podmiot, który złożył stosowne zawiadomienie o nieprawidłowościach w stosowaniu Prawa budowlanego, o ile ma indywidualny interes prawny w takim postępowaniu (w rozumieniu art. 28 K.p.a.). Korzysta ona ze wszelkich praw przysługujących stronie, w tym również z możliwości zaskarżenia wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Niewłaściwe wykluczenie takiego podmiotu jako strony postępowania otwiera przed nią szereg możliwości procesowych, włącznie ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli ww. skarżący, wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości; ewentualnie – na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o zwrot kosztów dla skarżących kasacyjnie, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53a P.b. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. przez niezasadne przyjęcie, iż wnioskujący nie mogą skutecznie żądać wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych, w trybie art. 48 ust. 1 P.b., a to wobec literalnego brzmienia art. 53a P.b., z którego wynika, iż takowe postępowanie może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, co w konsekwencji skutkowało odmową wszczęcia postępowania, podczas gdy zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a P.b. nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wszczęcia i prowadzenia postępowania o wstrzymaniu budowy, w szczególności, gdy stan faktyczny stanowczo potwierdza spełnienie przesłanki wyrażonej w art. 48 ust. 1 P.b., a w przedmiotowej sprawie inwestor prowadzi roboty budowlane bez posiadanej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem w przeciwnym razie doprowadziłoby to do nieracjonalnych wniosków.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 K.p.a. przez niezasadną odmowę wszczęcia niniejszego postępowania z powodu wystąpienia oczywistej przeszkody w postaci żądania wszczęcia postępowania, które może być wszczęte tylko z urzędu, podczas gdy art. 61a § 1 K.p.a. powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, a tym samym w zgodzie z art. 53a P.b., stąd procedura wszczynania postępowania na wniosek i odmowy uwzględnienia tego żądania nie znajduje w ogóle zastosowania, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do oddalenia skargi w niniejszym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GINB wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Należy wskazać, że Sąd I instancji trafnie przywołał dotychczasowy dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych na tle problematyki prawnej wynikającej z art. 53a ust. 1 P.b. Otóż należy przyznać rację Sądowi I instancji, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że wykładnia tego przepisu nie była jednolita. Prezentowane są bowiem dwa stanowiska odnoszące się do kwestii możliwości wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w tym przepisie również na wniosek podmiotu mającego w tym interes prawny.
Zwolennicy jednego z tych poglądów stoją na stanowisku, że przepis ten nie wprowadził zakazu wszczynania tego postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu. Uzasadniając tę tezę wskazuje się na taką wykładnię art. 53a ust. 1 P.b., która prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu postępowanie legalizacyjne i naprawcze. Jednak nie oznacza to, że złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku po stronie organu wszczęcia takiego postępowania. O takiej wykładni decydować ma brzmienie tego przepisu, które nie zawiera określenia "wyłącznie z urzędu", co – zdaniem zwolenników tego poglądu nie wyłącza wszczęcia tego postępowania również na wniosek (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2022 r., II OSK 2168/21; z 27 lutego 2023 r., II OSK 76/22).
Zwolennicy przeciwnego stanowiska wskazują natomiast, że wykładnia przepisu art. 53a P.b. nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (por. wyroki NSA: z 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21; z 24 września 2024 r., II OSK 2058/23). Uzasadniając to stanowisko podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). Taka sytuacja nie występuje odnośnie do wykładni art. 53a ust. 1 P.b.
To ostatnie stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, a argumenty za przyjętą tezą zawarte chociażby w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 7 lutego 2023 r. o sygn. akt II OSK 2827/21 przyjmuje, jako własne.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53a P.b. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej co do zasady, w sytuacji gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania powinno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte. Powyższe nie oznacza, że wniosek taki nie musi powodować jakiejkolwiek reakcji organu nadzoru budowalnego. Przyjmuje się w orzecznictwie (por. ww. wyrok z 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zawarte w ww. wyroku stanowisko), że takie żądanie może, a nawet powinno stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, podczas którego organ administracji ustali krąg stron postępowania (w tym interes prawny wnioskodawcy) oraz zgodność z prawem obiektu budowlanego, którego wniosek dotyczy. W przypadku natomiast braku takiej reakcji ochrona prawna wnioskującego podmiotu może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII K.p.a., który umożliwia wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 P.b.). Jeżeli skarga jest zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może, stosownie do art. 233 K.p.a., spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego.
I wreszcie nie może także ujść uwadze, że strona, w przypadku braku reakcji organu administracji może skorzystać z możliwości stosownego zawiadomienia prokuratora o konieczności złożenia wniosku, który zainicjuje postępowanie wyjaśniające w danej sprawie administracyjnej.
Oczywiście zastrzegając, że każda sprawa wymaga indywidualnej oceny i uwzględniając pewne kontrowersje jakie niekiedy sygnalizuje się wobec art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., II OSK 2096/22) – Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w realiach niniejszej sprawy doszedł do przekonania, że organy niewadliwie wydały postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ze względu na treść art. 53a ust. 1 P.b., który wyłącza możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania z art. 48 P.b. na wniosek. Poza tym w niniejszej sprawie, o czym wyżej była mowa, należy zaakceptować pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym uznaje się za dopuszczalne prawnie i akceptowalne skierowanie do wnioskodawcy pisma, co w kategoriach prawnych zakwalifikujemy jako załatwienie wystąpienia osoby w trybie skargowym stosownie do działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2024 r., II OSK 1383/21; z 21 lutego 2024 r., II OSK 1314/21; z 3 marca 2023 r., II OSK 378/22). Przyjmuje się, że organ nadzoru budowlanego odpowiadający na wniosek zainteresowanej osoby w taki sposób nie dopuszcza się bezczynności. W okolicznościach niniejszej sprawy w zaskarżonym postanowieniu GINB wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia (opierając się na art. 8 K.p.a. w zw. z art. 81 P.b.) poinformował skarżących o zamiarze podjęcia z urzędu działań kontrolnych w sprawie będącej przedmiotem wniosku skarżących. Jak bowiem wskazał WINB, wniesione wystąpienie stanowi sygnalizację o możliwych naruszeniach ustawy – Prawo budowlane, co będzie skutkowało działaniami kontrolnymi prowadzonymi wprost na podstawie przepisów ww. ustawy. W tych warunkach pomimo odmowy wszczęcia postępowania na wniosek, skarżący mają podstawy oczekiwać na stosowną reakcję organu, który powinien ich poinformować o istnieniu lub braku istnienia przesłanek do prowadzenia/wszczęcia postępowania z urzędu. W przypadku zaś wszczęcia postępowania z urzędu udział skarżących w postępowaniu administracyjnym będzie uzależniony od oceny, czy przysługuje im przymiot strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej, że Sądy Administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa procesowego wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowany zarzut, jako błędnie sformułowany, nie podlega uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się zasadą prawną wyrażoną w uchwale tegoż Sądu o sygn. akt I OPS 10/09, która nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej, a więc i w jej uzasadnieniu argumentacji – w przedstawionym powyżej wywodzie wyjaśnił, z jakich względów zaprezentowana w skardze kasacyjnej argumentacja jest nieskuteczna.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 209 p.p.s.a. oddalono wniosek organu – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zasądzenie zwrotu wnioskowanych kosztów postępowania, ponieważ organ nie wykazał aby poniósł jakiekolwiek niezbędne koszty wywołane skargą kasacyjną, o jakich mowa w art. 203 i art. 204 w zw. z art. 205 i w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.