II OSK 541/09

II OSK 541/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-03-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 795/08 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2008-11-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Dnia 3 marca 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 listopada 2008 roku sygn. akt II SA/Gl 795/08 w sprawie ze skargi K. N. i Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2008 roku nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 795/08 w sprawie ze skargi K. N. i Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]; w punkcie 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; w punkcie 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. inwestor P. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "rozbudowa istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego o część przeznaczoną na komunikację wewnętrzną". Wskazał, iż inwestycja ta będzie realizowana na działce nr [...] położonej w Tarnowskich Górach przy ul. [...].
Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. K. i Z. N. oświadczyli, iż nie wyrażają zgody na przedmiotową rozbudowę. Wskazali, że są właścicielami sąsiedniego budynku, budynki te zaś zlokalizowane są w zwartej zabudowie miejskiej, a zatem "dogęszczenie" istniejącej zabudowy spowoduje zagrożenie dla mieszkańców i właścicieli istniejących budynków. Zaznaczyli, że już obecnie w podwórzu, na którym planowana jest inwestycja, istnieją problemy z parkowaniem pojazdów. Realizacja tej inwestycji pogłębi problemy z parkowaniem, a ponadto utrudni dojazd dla pojazdów straży pożarnej i ekip remontowych oraz ograniczy miejsca do składowania materiałów budowlanych i odpadów.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował planowaną inwestycję.
Burmistrz Tarnowskich Gór decyzją z dnia [...] marca 2008 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W warunkach tych określił m.in., iż działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a także dostęp od strony podwórza do ul. [...] poprzez służebność drogową ustanowioną na działce nr [...]. Nie określił natomiast wymagań dotyczących miejsc postojowych. Jako materialno-prawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne przewidziane jest na terenie, gdzie od 1 stycznia 2003 r. brak jest miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, a sporządzona analiza wykazuje, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zastrzeżeń skarżących wskazano, że podstawową funkcją na działce jest funkcja mieszkaniowo-usługowa. Planowana inwestycja ma służyć przede wszystkim usprawnieniu tej funkcji. Podwórze w ramach możliwości może być wykorzystane jako miejsca parkingowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. Problem parkowania dotyczy wszystkich nieruchomości w centrum miasta. Nie może to jednak ograniczyć rozwoju podstawowych funkcji terenu w zabudowie śródmiejskiej.
Wydanie decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem jej projektu i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego architekta. Załącznik graficzny do analizy stanowi kserokopia mapy (bez godła, skali i klauzuli właściwego organu) z wyznaczonym obszarem analizowanym.
W odwołaniu od tej decyzji K. i Z. N. powołując argumenty podnoszone wcześniej wskazali dodatkowo, że przepisy powołanego przez organ pierwszej instancji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku nie mają zastosowania do rozbudowy, ani dobudowy, a jedynie do zabudowy na terenach dotychczas niezagospodarowanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, co potwierdza analiza uwarunkowań przestrzennych w formie graficznej i opisowej. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana po zbadaniu zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa i brak było podstaw do wydania decyzji odmownej. Jak zaznaczyło Kolegium, kwestie sporów o naruszenie zasad korzystania ze służebności drogi koniecznej należą do właściwości sądów powszechnych, a sprawy parkowania samochodów w miejscach do tego nie przeznaczonych - do kompetencji straży miejskiej lub policji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i argumenty na jego poparcie, a ponadto powołali się na znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny, dokumentujący okoliczności związane z parkowaniem pojazdów na działce objętej wnioskiem inwestora. Zarzucili dodatkowo, iż błędnie przyjęto w analizie wskaźniki zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wskaźnika zabudowy organ wskazał, iż nie stwierdzono w tym zakresie nieprawidłowości, a § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Organ uznał za bezpodstawne twierdzenia skarżących jakoby powołane rozporządzenie nie miało zastosowania w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem.
Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, poza sporem pozostaje okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy przesłanki te zostały spełnione. Wskazania co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to reguluje sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, a przez "nową zabudowę" należy także rozumieć, wbrew twierdzeniom skarżących, rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Wynika to z celu, dla którego przepis ustanawiający delegację do wydania aktu wykonawczego został umiejscowiony w art. 61 ustawy (art. 61 ust. 6) w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy. Takie stanowisko prezentują również organy w niniejszej sprawie, czego dowodem jest znajdująca się w aktach sprawy analiza przeprowadzona w oparciu o powołane rozporządzenie.
Jak zauważył Sąd, załącznikami do decyzji organu pierwszej instancji były: mapa zasadnicza w skali 1:1000, mapa ewidencyjna w skali 1:1000 oraz analiza. Z treści analizy wynika, iż załącznikiem do niej miała być mapa (bliżej nie określona) w skali 1:1000. Mapki stanowiące załączniki do decyzji są opatrzone potwierdzeniem zgodności z dnia [...] października 2007 r., jednakże nie zawierają koncepcji zagospodarowania. Z kolei na mapce stanowiącej załącznik graficzny do analizy (kserokopii mapy) brak jest potwierdzenia zgodności oraz skali. Taka mapa nie może zatem zostać uznana za mapę, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia. Nie można bowiem stwierdzić, czy została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego, ani też określić skali, w jakiej została sporządzona.
Dodatkowo Sąd wskazał, że projekt decyzji sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy różni się w swej treści od treści decyzji. W projekcie tym wspomina się bowiem o wcześniej zakończonym postępowaniu, którego efektem miała być wydana w niniejszej sprawie decyzja. Jeżeli istotnie tak było, to odniesienie w tej kwestii winno również znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Jeżeli natomiast wcześniejsze postępowanie pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania, to wadliwie zostało wskazane w projekcie decyzji.
W odniesieniu do zasadniczego zarzut skargi, odwołującego się do zagrożeń związanych z brakiem możliwości zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych w związku z planowaną inwestycją, Sąd zaznaczył, że zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na dokonanie oceny, czy okoliczność ta została należycie wyjaśniona. Jedną z niezbędnych przesłanek do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Wskazówką co do rozstrzygnięcia w kwestii miejsc parkingowych jest § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). W myśl tego przepisu ustalenia w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie m.in. wymaganej ilości miejsc parkingowych. Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji w ogóle pominięto zapisy odnośnie wymaganej ilości miejsc postojowych, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że problem parkowania dotyczy wszystkich nieruchomości w centrum miasta nie może usprawiedliwiać braku wskazania miejsc parkingowych. To właśnie na organie gminy ciąży obowiązek rozwiązania tego problemu, a co najmniej podjęcia próby zminimalizowania obciążeń z nim związanych.
Wskazując na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł o uchyleniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy.
Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze zarówno poczynione wyżej ustalenia, jak i aktualny stan inwestycji. O ile bowiem okazałoby się, że inwestycja została już zrealizowana, należałoby rozważyć kwestie przedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim przypadku celowym byłoby również rozważenie możliwości żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę wydanym w oparciu o zaskarżoną w niniejszym postępowaniu i wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję, o ile oczywiście pozwolenie takie zostało udzielone.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niezbędną przesłanką do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego (budowy przewiązki pomiędzy istniejącymi budynkami) jest określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych.
Wskazując na powyższe skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pojęcie uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało zdefiniowane poprzez odesłanie do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzbrojenie terenu, w myśl powołanej regulacji, oznacza urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne wybudowane pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią. Są to urządzenia konieczne do funkcjonowania budynku lub innego zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie jego sposobem użytkowania lub przeznaczeniem. Ustalenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla danego zamierzenia inwestycyjnego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji, wskazanej we wniosku o wydanie decyzji.
Jest sprawą oczywistą, że ocena ta musi być dokonana z uwzględnieniem charakteru i funkcji planowanej inwestycji.
Odnosząc powyższe uwagi do projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, dla którego Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry ustalił warunki zabudowy, a które polega na wybudowaniu "łącznika-przewiązki", czyli korytarza łączącego dwa istniejące już budynki, nie sposób nie zauważyć, że miejsca parkingowe nie mają żadnego znaczenia ani dla prawidłowego funkcjonowania tego obiektu, ani też nie wpływają na sposób jego użytkowania. Co więcej, planowana inwestycja w żaden sposób nie wpłynie na ilość osób korzystających z połączonych budynków, nie przyczyni się bowiem ani do zwiększenia ani do zmniejszenia tej ilości. Wobec powyższego błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który z treści powołanych przepisów wyciągnął wniosek, że przesłanką niezbędną do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego jest określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych.
Dodatkowo skarżący organ wskazał, że na podzielenie stanowiska Sądu pierwszej instancji nie pozwala także to, że w żaden sposób nie można ustalić kryteriów, którymi miałby kierować się organ I instancji przy ustalaniu ilości miejsc parkingowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. i Z. N. wskazali, że w istocie planowany łącznik – przewiązka nie będzie łączyła dwóch budynków lecz ma zostać dobudowana do jednego budynku poszerzając jego gabaryty. W odniesieniu do kwestii miejsc parkingowych wyjaśnili, że wbrew twierdzeniom organu należy wziąć pod uwagę interes pozostałych właścicieli nieruchomości – podwórzy, których powierzchnie są uszczuplane przez zaparkowane samochody właściciela działki nr [...] oraz kontrahentów przyjeżdżających do niego w interesach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał kwestii ustalania ilości miejsc postojowych za przesłankę wydania decyzji a za kwestię która wymaga wyjaśnienia w związku z planowaną inwestycją (określaną- jak wynika z akt sprawy- przez organy orzekające jako łącznik między dwoma budynkami, przez K. i Z. N. jako dobudowa do budynku skutkująca zmianą jego parametrów a przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako "rozbudowa istniejącego budynku usługowo- mieszkalnego o część przeznaczoną na komunikację wewnętrzną"). Tego rodzaju inwestycje mogą (poprzez zmianę parametrów budynku ) choć nie muszą wpływać na warunki parkowania pojazdów. Okoliczność, że problem parkowania dotyczy wszystkich nieruchomości w centrum miasta nie może prowadzić do pomijania tej kwestii, zwłaszcza w szczególnej sytuacji występującej na miejscu planowanej rozbudowy w związku z utrudnieniami dojazdu do działek sąsiednich. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, m.in. od tego czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei z § 2 pkt 6 pow. w skardze kasacyjnej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164,poz.1589) wprost wynika, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz wskazując na potrzebę wyjaśnienia także tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zatem, poprzez błędną wykładnię, przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej .
Zważywszy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a jej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.