II OSK 540/25

II OSK 540/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Piotr Broda
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2221/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-14
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2221/24 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] czerwca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od skarżącego kasacyjnie – W. W. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy
ze skargi W. W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie)
na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej Minister) z [...] czerwca 2024 r. znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wyrokiem z 14 listopada 2024 r. o sygn. VII SA/Wa 2221/24, oddalił skargę.
Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kontrola zaskarżonej decyzji może być dokonana w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącego wynikającego z przysługującego mu prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] o powierzchni [...] ha (sprzed podziału zatwierdzonego decyzją Wojewody [...]; dalej Wojewoda), gmina [...], obręb [...] [...], która w drodze decyzji Wojewody podlega podziałowi na działki nr ew.: [...], [...]
i [...], z czego działki nr [...] (pow. [...] ha) i [...] (pow. [...]) przeznaczono do przejęcia na własność Skarbu Państwa pod budowę drogi ekspresowej [...] (działka nr [...])
i rozbudowę drogi powiatowej nr [...] (działka
nr [...]) w ramach spornej inwestycji, zaś działka nr [...] (pow. [...]) pozostaje własnością skarżącego, z tym jednak zastrzeżeniem, iż jej część przeznaczono pod budowę zjazdu, rozbiórkę i budowę sieci elektroenergetycznej i sanitarnej, na podstawie ograniczenia w korzystaniu z części ww. nieruchomości.
Dalej Sąd wskazał, że wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311; dalej "specustawa") nie wymaga przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako warunku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak ma to miejsce na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."). Specustawa samodzielnie rozwiązuje tę kwestię, albowiem przejście własności nieruchomości niezbędnych do realizacji wspomnianej inwestycji drogowej, w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi (w niniejszej sprawie m.in. część działki skarżącego wydzielona pod drogi), następuje z mocy prawa (vide art. 12 ust. 4 specustawy). Wszystkie działania w ramach realizacji inwestycji drogowej dokonywane są w oparciu o władztwo administracyjne, a specustawa nie przewiduje w tej materii konsultacji lub uzyskania zezwoleń właścicieli nieruchomości objętych zakresem inwestycji. Nie jest to klasyczne przejmowanie prawa własności od podmiotów, którym prawa te dotychczas przysługują, lecz stanowi o powstaniu prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych (tak: wyrok WSA o sygn. VII SA/Wa 56/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA").
Jak podał Sąd, spełnienie warunków przewidzianych w mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisach specustawy było przedmiotem kontroli Ministra w postępowaniu odwoławczym, w wyniku której prawidłowo stwierdzono, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie naruszało reguł określonych specustawą, złożony przez zarządcę drogi (GDDKiA) wniosek zawierał wszystkie konieczne elementy, a nadto dołączono do niego niezbędne opinie innych organów.
Sąd odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi stwierdził między innymi, że na gruncie niniejszej sprawy istotą pozostaje, jaki charakter przybiera planowana inwestycja w złożonym do Wojewody wniosku, uszczegółowionym w projekcie budowalnym i załączonej do niego dokumentacji projektowej. Brak jest związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonana przez Ministra analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Wojewody wykazała, że niemożliwe było zaprojektowanie spornej inwestycji bez zajęcia części działki należącej do skarżącego, w zakresie określonym w decyzji Ministra. Do podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń i wybranego przebiegu drogi oraz zakresu nieruchomości planowanych do przejęcia, odniósł się inwestor w piśmie z 12 stycznia 2023 r. Zdaniem Sądu rację ma Minister, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Terenu będącego jego własnością nie zajęto
w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji. Prawidłowo zaakcentowano, że z uwagi na dokonane zajęcie nieruchomości oznaczonych jako działki nr 30/6 i 30/7, skarżącemu przysługuje odszkodowanie w trybie specustawy – ustalane w odrębnym postępowaniu – które, jak podano w toku rozprawy przed Sądem, zaproponowano skarżącemu i jest ono wyższe niż ceny nieruchomości w okolicy przez niego zamieszkiwanej. Niemniej, Sąd ustosunkował się także do podnoszonej przez skarżącego kwestii nadmiernej ingerencji w przysługujące mu prawo własności. Stwierdził w szczególności, że organy nie miały podstaw do zakwestionowania zasadności wytyczenia przebiegu drogi w sposób przyjęty przez projektanta i zgłoszony przez zarządcę drogi we wniosku, który musiał uwzględniać zarówno interes ogólnospołeczny, jak i interesy osób prywatnych, nie naruszając prawa ich własności w sposób nieproporcjonalny, do celu, jaki ma zostać osiągnięty wskutek realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawca odniósł się do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącego i wyjaśnił, dlaczego jego postulatów nie uwzględniono.
Sąd zauważył ponadto, że wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym na zdrowie i życie ludzi, przeanalizowano w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację danego przedsięwzięcia, jak również w toku przeprowadzonego postępowania w sprawie ponownej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zakończonego postanowieniem uzgadniającym (vide postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] września 2022 r., znak: [...]). Minister przeprowadził kontrolę postanowienia uzgadniającego i w jej efekcie doszedł do słusznego, zdaniem Sądu, wniosku, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, z zastrzeżeniem zmian wprowadzonych zaskarżoną decyzją.
Sąd uznał, że wysokość kosztów związanych z opracowaniem "kontr-raportu"
i argumentacja skarżącego związana z brakiem możliwości ich poniesienia, nie może w jakikolwiek sposób podważać zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Skarżący niejako oczekuje, jak wskazał Sąd, że organ będzie poszukiwał w jego interesie, dodatkowych argumentów, które miałyby podważać materiał dowodowy przedłożony przez inwestora. Nie taka jest jednak rola organu, mającego w zasadzie funkcję polegającą na kontroli kompletności i spójności dokumentów oraz sprawdzeniu zgodności z prawem zaproponowanego przez inwestora kształtu inwestycji.
Sąd stwierdził też, że inwestor wypełnił ciążący na nim obowiązek zapewnienia nieruchomości skarżącego dostępu drogi publicznej – dojazd ten ma być bowiem odpowiedni, co nie oznacza, że ma być zgodny z oczekiwaniami skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ
na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 6, 7a, 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela i zasady zaufania do organów państwa, i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w tego rodzaju sytuacjach, tj. realizacji inwestycji drogowej, prymat przyznany zostaje wyłącznie interesowi publicznemu, gdyż interes faktyczny osób trzecich mógłby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z celami publicznymi;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1
i 107 § 3 Kpa., poprzez błędną ocenę, iż w postępowaniu administracyjnym na stronie kwestionującej ustalenia decyzji drogowej spoczywa wyłączny obowiązek przedłożenia stosownego "kontr-raportu", gdy raporty oddziaływania m.in. na środowisko i akustykę są dokumentami specjalistycznymi i obszernymi, a tym samym kosztownymi, na których sporządzenie nie pozwoliła sytuacja majątkowa skarżącego, a jedynie w ten sposób, zdaniem organów i Sądu I instancji, możliwe było podważenie ustaleń przedłożonych przez inwestora do zaskarżonej decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 Kpa., poprzez błędną ocenę, iż obecne zarzuty w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza, montażu ekranów akustycznych należy uznać za spóźnione, gdy procedura wydawania decyzji środowiskowej rozpoczęta została w 2018 roku, co wynika z sygnatury sprawy, a zatem w okresie kiedy skarżącemu przekazywane były sprzeczne informacje na temat innego przebiegu realizowanej inwestycji, a w konsekwencji początkowo zapewniano skarżącego o przeprowadzeniu inwestycji z dala od zabudowań skarżącego by następnie zapewnić go o zamiarze wywłaszczenia całej nieruchomości należącej do skarżącego na cele drogowe;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:
1) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja zawiera kompletne wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy brak jest ustaleń, które skarżący dokonywał z przedstawicielami inwestora w trakcie sporządzania projektu przebiegu drogi ekspresowej i drogi powiatowej;
2) art. 11f ust. 1 pkt 2 oraz pkt 8 lit. c, e, g oraz h specustawy, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji za organami administracyjnymi, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zawiera prawidłowe:
- wyznaczenie linii rozgraniczającej teren projektowanego pasa drogi ekspresowej S7,
- wyznaczenie linii rozgraniczających teren, w granicach pasów drogowych innych dróg publicznych, objętych obowiązkiem budowy innych dróg publicznych,
- wyznaczenie terenu objętego obowiązkiem budowy lub przebudowy zjazdów,
- wyznaczenie terenu objętego obowiązkiem budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,
- wyznaczenie terenu objętego obowiązkiem i terminem rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania,
gdy skarżący wielokrotnie zgłaszał, że samo zaprojektowanie wjazdu zgodnie
z normami nie stanowi realizacji oczekiwań skarżącego w zakresie obsługi komunikacyjnej, gdyż przed bramą brak jest zatoki postojowej, w której bus mógłby bezpiecznie zatrzymać się i zabrać lub wysadzić niepełnosprawne dziecko skarżącego, a poprzednio bus wjeżdżał na nieruchomość skarżącego by zabrać lub wysadzić dziecko, a ponadto zaraz za wjazdem na nieruchomość skarżącego jest wjazd na inną drogę gruntową (do lasu), co również utrudnia swobodne korzystanie skarżącemu z własnego wjazdu do nieruchomości, jak również nie wzięto pod uwagę, istniejącej w fazie projektowania drogi ekspresowej, instalacji fotowoltaicznej wykonanej z dofinansowania gminy [...].
Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Względnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylenie powołanego wyroku i rozpoznanie skargi, orzeczenie o uchyleniu w całości decyzji Ministra z [...] czerwca 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody. Wniesiono ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu
I instancji, jako aktualne uznano zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w skardze skierowanej do Sądu I instancji. Wskazano, że poczynione w sprawie rozważania ograniczono do wybiórczej analizy akt bez uwzględnienia zaistniałego w niej stanu faktycznego.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie dodatkowo wykonany na zlecenie organu kontr-raport albo potwierdziłby dotychczasowe ustalenia zawarte w decyzji, albo wniósłby nowe informacje, względnie zaprzeczyłby wcześniejszym ustaleniom.
Stwierdzenie, że zarzuty dotyczące oddziaływania na środowisko są spóźnione, uznano za krzywdzące dla skarżącego kasacyjnie. Początkowo w 2017 roku, gdy skarżący zgłaszał zamiar budowy budynku gospodarczego, pozostawał
w przekonaniu, że inwestycja drogowa [...] będzie z dala od jego zabudowań, by dopiero w 2022 roku dowiedzieć się, że będzie ona przebiegać pod jego oknami.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organowi powinno zależeć, aby przekonać jednostkę, że przedłożone w sprawie opracowania, opinie i ustalenia zgodne są zarówno z interesem publicznym, jak i prywatnym. Pominięto braki decyzji w zakresie ochrony jego uzasadnionych interesów. Organ ponadto nie może bezkrytycznie przyjmować punktu widzenia tylko inwestora, przemilczając argumenty zgłaszane przez skarżącego.
Zwrócono uwagę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania
za wywłaszczony teren, którą skarżący kasacyjnie oprotestował.
W konkluzji stwierdzono, że braki w decyzji w zakresie błędnego wytyczenia granic inwestycji drogowej, terenów przebudowy dróg i zjazdów, obiektów przeznaczonych pod rozbiórkę lub przeniesienie, w tym instalacji fotowoltaicznej, świadczy o naruszeniu słusznego interesu obywatela, który nawet przy inwestycji budowy trasy [...] winien być traktowany nadrzędnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem
I instancji.
W świetle art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez ten Sąd przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Przy czym zarzut zawarty w I pkt 1) skargi kasacyjnej sprowadza się w gruncie rzeczy do zakwestionowania uznania, że w kwestii realizacji inwestycji drogowej prymat przyznaje się włącznie interesowi publicznemu, gdyż interes faktyczny osób trzecich mógłby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z celami publicznymi. Wobec tego będzie on poddany ocenie w ramach postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc do zarzutu błędnej oceny, że w postępowaniu administracyjnym na stronie kwestionującej ustalenia decyzji drogowej spoczywa wyłączny obowiązek przedłożenia kontr-raportu, gdy raporty oddziaływania m.in. na środowisko i akustykę są dokumentami specjalistycznymi i obszernymi, a tym samym kosztownymi, co uniemożliwiło skarżącemu kasacyjnie jego przedłożenie, celem podważenia, jak stwierdziły organy oraz Sąd I instancji, ustaleń przedstawionych przez inwestora na rzecz decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację spornej inwestycji, podkreślenia wymaga, że ani rozstrzygające w niniejszej sprawie organy, ani Sąd I instancji, nie przedstawiły powyższej kwestii w sposób zobrazowany w powołanym zakresie. Jak podał bowiem Sąd I instancji, z samego faktu, iż raport oddziaływania na środowisko jest dokumentem wyjątkowo obszernym i ze swej natury wysoce specjalistycznym, dokumentem który mógłby stanowić podstawę do chociażby próby podważenia jego ustaleń, jak wskazał to organ, mógłby być jedynie inny, tożsamy przedmiotowo raport, z wyraźnym zastrzeżeniem, iż jego ustalenia musiałyby pozostawać w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Nie sposób zatem znaleźć uzasadnienie dla takiej argumentacji skarżącego kasacyjnie, który upatruje naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa. w zobowiązaniu go do przedłożenia powołanego dokumentu, gdy
w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Jako nieuzasadniony uznać należy kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania przejawiający się błędną oceną, że podnoszone obecnie nieprawidłowości w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza, montażu ekranów akustycznych są spóźnione.
Sąd I instancji zaakceptował rozstrzygnięcie Ministra, który ponownie rozpatrzył wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę, w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność kończącej je decyzji. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym na życie i zdrowie ludzi, przeanalizowano w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornego przedsięwzięcia drogowego. Zasadnie wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący miał jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do hałasu i zanieczyszczeń powietrza, w tym konieczności montażu ekranów akustycznych, powinien je przedstawić w toku tych czynności, a gdy argumenty organów środowiskowych okazałyby się dla niego nieprzekonujące, miał prawo do poddania ich rozstrzygnięć kontroli sądowoadministracyjnej. Z treści zaś postanowienia uzgadniającego wynika, że właściwie omówiono w nim kwestie dotyczące poszczególnych elementów środowiska. Właściwy organ w ramach dokonanych analiz wziął pod uwagę okoliczności mogące mieć realny wpływ na zapewnienie należytego stanu ochrony środowiska i ludzi, w szczególności wpływu inwestycji na hałas i zanieczyszczenie powietrza.
Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że organ orzekający w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do decydowania, jakie środki są odpowiednie dla należytej ochrony środowiska i ludzi, lecz jest zobowiązany do przeprowadzenia kontroli, czy strona wykonała i to w prawidłowy sposób zalecenia organu ochrony środowiska, tj. czy projekt budowlany odzwierciedla warunki, wymagania i obowiązki nałożone przez organ ochrony środowiska.
Po zapoznaniu się ze stanowiskiem zajętym w postanowieniu uzgadniającym w kwestii zabezpieczeń akustycznych oraz wpływu na powietrze, stwierdzono, że jest ono oparte na rzeczowych argumentach i nie nosi cech dowolności. W ramach dokonanych analiz wziął pod uwagę wszystkie okoliczności mogące mieć realny wpływ na zapewnienie właściwego stanu ochrony akustycznej terenów i budynków tego wymagających. Rozwiązania mające na celu montaż ekranów akustycznych były poparte przeprowadzeniem odpowiedniej analizy akustycznej. Zastosowany ekran akustyczny ma zapewniać odpowiednią i zgodną z przepisami ochronę przed hałasem. Ustalenia te są wiążące dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Należy nadmienić, że na wysokości nieruchomości skarżącego kasacyjnie znajdują się czujniki pomiaru hałasu i może on się zwrócić do odpowiednich organów ochrony środowiska o ich udostępnienie i w przypadku przekroczenia dopuszczalnych norm zainicjować odpowiednie postępowanie. Ponadto skarżący kasacyjnie brał aktywny udział w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, o czym świadczą m.in. czynności ujawnione na karcie nr 290 (protokół z [...] maja 2022 r. dotyczący zapoznania się z aktami sprawy), jak również pisma skarżącego z [...] maja i [...] października 2023 r. dotyczące instalacji fotowoltaicznej. Wobec stanowiska zajętego przez skarżącego kasacyjnie reagował Minister, kierując do inwestora zapytania co do spornych działek (tak: pisma z [...] marca i [...] kwietnia 2024 r.).
Wobec tak przeprowadzonej przez Sąd I instancji argumentacji, powyżej skonstruowany zarzut naruszenia przepisów proceduralnych pozbawiony jest uzasadnienia mogącego mieć wpływ na treść wydanego w niniejszej sprawie wyroku.
Przechodząc z kolei do podniesionych naruszeń prawa materialnego, skoncentrowanych wokół podanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów specustawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za niezasługujące
na uwzględnienie. Należy również zauważyć, że są one sformułowane w sposób bardzo ogólny bez wskazania konkretnych naruszeń, dlatego też argumentacja przytoczona przez Naczelny Sąd Administracyjny będzie odnosiła się do tak skonstruowanych zarzutów.
Przyjąć należy za Sądem I instancji, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych
i Autostrad jako zarządca dróg krajowych, jest uprawniona z mocy ustawy
do podejmowania działań inwestorskich związanych m.in. z planowaniem i budową tych dróg na terenie kraju, bez względu na stosunki własnościowe dotyczące nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być realizowana. W tak skonstruowanym postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, gdyż inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego.
O przebiegu drogi decyduje zarządca drogi (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy specustawy nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie
do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko
w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej
we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 93/14, dostępny w CBOSA). Bez znaczenia przy tym pozostaje, jak w przeszłości przedstawiały się plany co do realizacji danej inwestycji, a nawet to, czy inwestor zapewniał skarżącego o innym przebiegu inwestycji i w jakiej formie składane były te zapewnienia. Na gruncie niniejszej sprawy istotne jest bowiem jedynie to jaki charakter przybiera planowana inwestycja w złożonym do Wojewody wniosku, uszczegółowionym w projekcie budowlanym i załączonej do niego dokumentacji projektowej. Trudno zatem uznać za trafny argument skarżącego kasacyjnie, jakoby wydanym decyzjom towarzyszył brak ustaleń, których, jak podniósł w zarzucie skargi kasacyjnej, dokonywał z przedstawicielami inwestora w trakcie sporządzania projektu przebiegu drogi ekspresowej i powiatowej, skoro ich potencjalne istnienie było irrelewantne z punktu widzenia charakteru procedowania nad decyzją dotyczącą zgody na realizację spornej inwestycji drogowej.
Zasadnie Sąd I instancji uznał za słuszne wyjaśnienia organów, że przy planowaniu należało uwzględnić stanowisko inwestora, który przekonująco wyjaśnił przesłanki i uwarunkowania przemawiające za optymalnością przyjętych rozwiązań.
O ile nawet techniczne możliwe byłoby przyjęcie odmiennych rozwiązań, to jednak wiązałoby się ono i tak z ingerencją w prawo własności innych osób, a przy tym ingerencja ta byłaby nieproporcjonalnie większa niż ma to miejsce w przyjętym projekcie. Co więcej, przyjęcie odmiennych rozwiązań skutkowałoby istotnym wzrostem kosztów planowanego zamierzenia, które ma niewątpliwie ważkie znaczenie przy inwestycjach celu publicznego i wydatkowaniu środków publicznych.
Skoro stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego kasacyjnie, a przy tym uwzględniają dobrze pojęty interes społeczny, odpowiada ona nadto tylko jej koniecznemu zakresowi, to trudno mówić, by Sąd I instancji w sposób nieuprawniony uznał wydanie zaskarżonej decyzji jako spełniającej wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zwłaszcza skarżącego kasacyjnie.
Wymaga także podkreślenia, że według wyjaśnień inwestora popartych załączoną dokumentacją techniczną oraz warunkami stawianymi przez przepisy dotyczące dróg publicznych, powierzchnia zajęcia pod przedmiotową inwestycję fragmentu działki skarżącego kasacyjnie obejmuje wyłącznie tę jej część, którą przeznaczono pod niezbędne roboty budowlane. Inwestor wykazał, że chodzi tu
o potrzebę wyznaczania przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji oraz zaprojektowania urządzeń chroniących zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto projekt budowlany przygotowano na podstawie zapisów decyzji
w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie aktualnej mapy
do celów projektowych, z uwzględnieniem konieczności rozwiązania sytuacyjno- wysokościowego do realizowanych odcinków sąsiadujących z danym odcinkiem drogi ekspresowej oraz z uwzględnieniem otrzymanych w procesie projektowym warunków i uzgodnień. Część działki nr [...] nieprzeznaczona pod wykonanie elementów drogowych lub związanych z drogą, na której ulokowany jest budynek mieszkalny, ma powierzchnię ok. [...] ha, co uznano za teren wystarczający do użytkowania w dotychczasowy sposób.
Przyznać należy rację Sądowi I instancji, że uzasadniony interes osób trzecich, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, to interes prawny, nie zaś interes faktyczny. W przypadku realizacji celów publicznych niemal zawsze dochodzi
do nieuchronnej kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych. Co do zasady w tego rodzaju sytuacji prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu, chyba że zakres planowanej ingerencji w prawo podmiotowe doprowadziłby do naruszenia jego istoty (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Uznanie, że ochronie przewidzianej w powołanym przepisie specustawy podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z celami publicznymi, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją. Skoro w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu, to niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca drogi i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno- wykonawcze.
W konsekwencji wyrok Sądu I instancji aprobujący wydaną przez Ministra decyzję nie narusza podniesionych przez skarżącego kasacyjnie przepisów specustawy, skoro dokonano wyczerpującej oceny przedstawionych przez niego argumentów oraz wyjaśniono specyfikę rozwiązań przyjętych w specustawie.
W niniejszej sprawie w obliczu prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego
i kompletnego wniosku inwestora, organy nie mogły dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu drogi oraz przyjętej szerokości i zasięgu pasa drogowego, w którym posadowiona została – mająca istotne znaczenie z punktu widzenia interesu społecznego – infrastruktura drogowa.
Wobec pozostałych okoliczności, na które zwrócono uwagę w ramach podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że
w postępowaniu przewidzianym specustawą, organy badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień, które ewentualnie mogą negatywnie oddziaływać na podmioty objęte rozstrzygnięciem wyspecjalizowanego organu powołanego do procedowania w zakresie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z uwagi
na niezasadności postawionych zarzutów naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie
art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego,
na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 360 złotych, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a..