II OSK 537/24

II OSK 537/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1148/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-11-09
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1148/23 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 27 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. S. na rzecz Miasta W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1148/23, oddalił skargę J. S. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 27 września 2012 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. J. S. - dalej: "skarżący", wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ww. uchwałę Rady Miasta W. z dnia 27 września 2012 r., nr [...] w sprawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar "[...]" – dalej: "mpzp" oraz na brak zmiany tego planu.
Zaskarżonej uchwale zarzucił nieważność w całości, względnie w zakresie postanowień regulujących następujące kwestie:
I. lokalizacja drogi w miejscu wskazanym w mpzp, zamiast w miejscu, w którym aktualnie usytuowana jest droga zgodnie z decyzją Starosty C. z dnia 23 stycznia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa fragmentu drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] w W." – dalej: "decyzja ZRID" oraz powiązanie linii zabudowy z hipotetyczną drogą mpzp, a nie drogą wykonaną w ramach decyzji ZRID;
II. lokalizacja sieci przesyłowej zgodnie z decyzją ZRID i faktycznym stanem;
III. wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości poprzez wprowadzenie w mpzp drogi i związanej z nią linii zabudowy w miejscu, w którym drogi nie ma i nie będzie, albowiem droga F1KDD została zrealizowana w innym miejscu na podstawie decyzji ZRID;
IV. zaniżenie wartości nieruchomości skarżącego (podwójne ograniczenie zabudowy poprzez mpzp i decyzje ZRID) i odszkodowania za wywłaszczenie z trybie decyzji ZRID, które nie uwzględnia treści mpzp;
- z powodu "rażącego i istotnego naruszenia trybu i zasad sporządzenia miejscowego planu, które miały wpływ na wynik sprawy (treść mpzp) oraz braku dostosowania planu do zmieniającego się stanu faktycznego i prawnego (ZRID), w tym naruszenie i niezgodność mpzp oraz braku zmiany mpzp przez organ z":
1) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez nadmierną i bezpodstawną ingerencję w prawo własności i prawa słusznie nabyte skarżącego (naruszenia I-IV) oraz brak dostosowania mpzp do stanu faktycznego i prawnego;
2) art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 11, 12 u.p.z.p., poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez nadmierną i bezpodstawną ingerencję w prawo własności i prawa słusznie nabyte skarżącego;
3) art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez nadmierną i bezpodstawną ingerencję w prawo własności i prawa słusznie nabyte skarżącego oraz dostosowania mpzp do stanu faktycznego i prawnego;
4) art. 64 Konstytucji RP i art. 87 ust. 1 i nast. Konstytucji RP, poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez nadmierną i bezpodstawną ingerencję w prawo własności i prawa słusznie nabyte skarżącego oraz brak dostosowania mpzp do stanu faktycznego i prawnego.
Jako konsekwencję powyższych naruszeń skarżący wskazał na nieważność mpzp zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz sprzeczność braku zmiany m.p.z.p. z tym przepisem.
Organ wniósł o oddalenie skargi.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Sąd meriti wskazał, że kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy zaskarżona uchwała o uchwaleniu planu miejscowego jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący upatruje wadliwości zaskarżonego planu w lokalizacji drogi, którą wybudowano w innymi miejscu niż wynika to z postanowień tego planu. Akcentuje przy tym, że przysługujące mu prawo własności wskazanej w skardze nieruchomości doznaje w związku z tym podwójnych ograniczeń, gdyż nie dość, że możliwość zagospodarowania tej nieruchomości podlega ograniczeniu ze względu nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż sąsiedniej działki, na której w planie przewidziano lokalizację drogi, to dodatkowo doznaje ograniczeń ze względu na już zrealizowaną drogę, którą na podstawie decyzji ZRID wybudowano gdzieindziej niż wynikać by to miało z planu miejscowego. Skutki zbiegu tych ograniczeń przedstawiono w ramach załączonych do skargi analiz chłonności wg. stanu sprzed i po projekcie drogi F1KDD oraz kalkulacji obniżenia potencjału inwestycyjnego nieruchomości. Skutki tego zbiegu, w ocenie skarżącego, mogłyby zostać wyeliminowane poprzez taką zmianę planu miejscowego, w ramach której posadowienie i przebieg drogi według odpowiednio zmodyfikowanych regulacji planu pokrywałby się z faktycznym posadowieniem i przebiegiem drogi wybudowanej na podstawie decyzji ZRID.
Dla rozstrzygnięcia zarysowanego dotychczas sporu kluczowe znaczenie, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, ma sekwencja dat: uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego oraz decyzji ZRID, na podstawie której wybudowana została wskazana w skardze droga. W związku z tym wskazać należy, że zaskarżony plan miejscowy został przyjęty w drodze uchwały z dnia 27 września 2012 r. Wraz z przyjęciem tej uchwały nieruchomość skarżącego została już objęta ograniczeniami w zakresie jej zagospodarowania, w tym przede wszystkim związanymi z nieprzekraczalną linią zabudowy względem sąsiedniej działki, dla której lokalny prawodawca w zaskarżonym obecnie planie, przewidział drogowe przeznaczenie. Z kolei decyzja ZRID, na podstawie której doszło do wybudowania drogi w innym miejscu, niż wynika to z planu miejscowego, została wydana przez Starostę C. w dniu 23 stycznia 2018 r. Skutki jakie w tym zakresie powstały dla możliwości zagospodarowania działki skarżącego i wynikająca z tego ingerencja w prawo własności mają charakter wtórny wobec ustaleń wynikających z zaskarżonego planu miejscowego. Nie mogą więc one stanowić podstawy do oceny postanowień planu miejscowego uchwalonego prawie 6 lat wcześniej i jego badania pod kątem występowaniem w nim istotnego naruszenia prawa. Słusznie na to zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę.
Przyjęcie przeciwnego zapatrywania, prezentowanego przez skarżącego, oznaczałoby zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, konieczność akceptacji stanowiska, że niewadliwe (nieobarczone istotnym naruszeniem prawa) postanowienia planu miejscowego stałyby się wadliwe dopiero po upływie blisko 6 lat od daty uchwalenia planu i to nie skutek zmiany tego planu, czyli nie na skutek aktywności lokalnego prawodawcy polegającej na tworzeniu norm ogólnych i abstrakcyjnych, lecz na skutek realizacji decyzji administracyjnej innego organu, a zatem na skutek aktu stosowania prawa. Takiego zaś stanowiska, zdaniem Sądu meriti, nie można zaakceptować.
Przywołana powyżej decyzja ZRID na podstawie, której doszło do wybudowania drogi w innym miejscu, niż wynika to z zaskarżonego planu miejscowego, została wydana przez Starostę C. na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), dalej: "specustawą drogową". Zgodnie z art. 11i ust. 2 tej ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują zatem oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu, co wynika wprost z treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej. Skoro ustawodawca wprost dopuścił, aby decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawane były w całkowitym oderwaniu od treści obowiązującego planu miejscowego, to tym samym zaakceptował, że w konkretnych stanach faktycznych może to prowadzić do zbiegu ograniczeń w zakresie zagospodarowania nieruchomości wynikających to z planu, to z sąsiedztwa drogi zrealizowanej na podstawie decyzji ZRID. Pozostaje to jednak bez wpływu na ocenę legalności samych postanowień zawartych w planie miejscowym, zwłaszcza wtedy gdy plan ten został uchwalony na wiele lat przed wydaniem decyzji ZRID. Taka sytuacja miała miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy i zdaniem Sądu, zważywszy na blisko 6 letni odstęp czasu dzielący zaskarżony plan i decyzję ZRID, nie można lokalnemu prawodawcy zarzucać, że nie przewidział, iż za kilka lat inny organ może wydać decyzję przewidującą realizację drogi w innym miejscu niż wynika to z planu miejscowego.
Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez brak stwierdzenia, że mpzp wydany został z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy mpzp wydany został z istotnym i rażącym naruszeniem zasad jego sporządzania planu, tj. wydany został z naruszeniem przepisów opisanych w części II i w pkt 2) poniżej oraz nie został zmieniony w związku ze zmianą stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, czym obecnie narusza interes prawny skarżącego;
2) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) – dalej: "u.s.g." w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2017 r., poprzez brak stwierdzenia, że mpzp wydany został z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy mpzp narusza przepisy opisane w części II poniżej oraz nie został zmieniony w związku ze zmianą stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, czym obecnie narusza interes prawny skarżącego;
3) art. 101 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i konsekwencji brak potwierdzenia, że organ w ciągu ponad 5 lat przekroczył termin do zmiany mpzp wydania nowego planu w związku ze zmianą stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, czym obecnie narusza interes prawny skarżącego;
4) art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez brak rozpoznania skargi w całości, tj. brak oceny czy organ miał obowiązek zmiany miejscowego planu lub uchwalenia nowego z urzędu lub na wniosek skarżącego, w związku z uprawomocnieniem się decyzji ZRID, a tym samym nierozpoznanie skargi w zakresie przewlekłego postępowania w sprawie zmiany mpzp lub uchwalenia nowego mpzp, uwzględniającego stan obecny;
5) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak stwierdzenia, że organ przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie zmiany mpzp i zobowiązanie go do zmiany mpzp lub uchwalenia nowego, uwzględniającego obecny zmieniony stan prawny i faktyczny Nieruchomości;
6) art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. art. 8 ust. 1 K.p.a., poprzez uznanie, że brak zmiany miejscowego planu lub uchwalenie nowego, przez kilka lat od zmiany warunków prawnych i faktycznych związanych z wydaniem decyzji ZRID i wybudowaniem drogi, nie narusza zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej;
7) w konsekwencji powyższych naruszeń - naruszenie art. 151 P.p.s.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, czego skutkiem było oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, mimo, że mpzp wydany został z naruszeniem prawa i narusza interes prawny skarżącego, a organ miał obowiązek zmienić plan (uchwalić nowy).
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to:
8) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie przyjęcie, że działanie skarżonego organu przy wykonywaniu władztwa planistycznego nie stanowiło nieuprawnionej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących oraz nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego oraz działania sprzecznego z zasadą pogłębiania zaufania do organów (doprowadzenie regulacji planistycznych do zgodności ze stanem prawnym i faktycznym) w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały lub przynajmniej jej zmianę/uchwalenie nowego planu uwzględniającego stan obecny, podczas gdy działanie takie stanowiło nadużycie władztwa planistycznego przez nadmierną i bezpodstawną ingerencja w prawo własności i prawa słusznie nabyte skarżącego (podwójne ograniczenie zabudowy mpzp i ZIRD) oraz brak dostosowania mpzp do stanu faktycznego i prawnego i usunięcia nieprawidłowości;
9) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 11, 12 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie przyjęcie, że działanie skarżonego organu przy wykonywaniu władztwa planistycznego nie stanowiło nieuprawnionej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących oraz nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego oraz działania sprzecznego z zasadą pogłębiania zaufania do organów (doprowadzenie regulacji planistycznych do zgodności ze stanem prawnym i faktycznym), w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały lub przynajmniej jej zmianę/uchwalenie nowego planu uwzględniającego stan obecny, podczas gdy działanie takie stanowiło nadużycie władztwa planistycznego przez nadmierną i bezpodstawną ingerencja w prawo własności i prawa słusznie nabyte skarżącego (podwójne ograniczenie zabudowy mpzp i decyzją ZRID) oraz brak dostosowania mpzp do stanu faktycznego i prawnego i usunięcia nieprawidłowości;
10) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie przyjęcie, że działanie skarżonego organu przy wykonywaniu władztwa planistycznego nie stanowiło nieuprawnionej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących oraz nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego oraz działania sprzecznego z zasadą pogłębiania zaufania do organów (doprowadzenie regulacji planistycznych do zgodności ze stanem prawnym i faktycznym) w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały lub przynajmniej jej zmianę/uchwalenie nowego planu uwzględniającego stan obecny, podczas gdy działanie takie stanowiło nadużycie władztwa planistycznego przez nadmierną i bezpodstawną ingerencja w prawo własności i prawa słusznie nabyte skarżącego (podwójne ograniczenie zabudowy mpzp i ZRID) oraz brak dostosowania mpzp do stanu faktycznego i prawnego i usunięcia nieprawidłowości;
11) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 64 Konstytucji RP i art. 87 ust. 1 i nast. Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie przyjęcie, że działanie skarżonego organu przy wykonywaniu władztwa planistycznego nie stanowiło nieuprawnionej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących oraz nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego oraz działania sprzecznego z zasadą pogłębiania zaufania do organów (doprowadzenie regulacji planistycznych do zgodności ze stanem prawnym i faktycznym) w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały lub przynajmniej jej zmianę/uchwalenie nowego planu uwzględniającego stan obecny, podczas gdy działanie takie stanowiło nadużycie władztwa planistycznego przez nadmierną i bezpodstawną ingerencja w prawo własności i prawa słusznie nabyte skarżącego (podwójne ograniczenie zabudowy mpzp i decyzją ZRID) oraz brak dostosowania mpzp do stanu faktycznego i prawnego i usunięcia nieprawidłowości.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania;
- skierowanie, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE z dnia 26 października 2012 r., C 326/01) - dalej TSUE, pytania prejudycjalnego dotyczącego zgodności art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumianych w taki sposób, że podstawą do stwierdzenia nieważności miejscowego planu lub żądania jego zmiany nie mogą być okoliczności, które powstały po uchwaleniu tego planu - z art. 17 KPP;
- w każdym przypadku:
- na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. - zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 181 § 1 i art. 182 § 2 P.p.s.a. – rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W. wniosła o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pominięcie wniosku o skierowanie do TSUE pytania prejudycjalnego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony w 2012 r. z uwagi na ich sprzeczność z decyzją ZRID. Trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że Rada Gminy W. uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie mogła przewidzieć i brać pod uwagę ustaleń decyzji ZRID wydanej prawie 6 lat po uchwaleniu planu. Skarżący formułuje pogląd, że istnieje możliwość stwierdzenia nieważności aktu, na skutek rozstrzygnięć, zdarzeń, które pojawiły się kilka lat po wydaniu tego aktu.
Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że decyzja ZRID, na podstawie której doszło do wybudowania drogi w innymi miejscu, niż wynika to z planu miejscowego, została wydana w dniu 23 stycznia 2018 r. Jej skutki dla możliwości zagospodarowania działki skarżącego i wynikająca z tego ingerencja w prawo własności, mają jednak charakter wtórny wobec ustaleń wynikających z zaskarżonego planu miejscowego. Nie mogą zatem stanowić podstawy do oceny postanowień planu miejscowego uchwalonego prawie 6 lat wcześniej i jego badania pod kątem występowaniem w nim istotnego naruszenia prawa, a już na pewno nie mogą przesądzać o naruszeniu, przez unormowania planu, interesu prawnego skarżącego kasacyjnie. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują podstawy do zmiany planu w sytuacji wskazanej przez skarżącego, a także nie określają terminu w jakim gmina ma podjąć uchwałę w przedmiocie zmiany bądź uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu WSA wskazuje: "Już z samej zasady nie mogło też odnieść skutku żądanie skargi o zobowiązanie organu do zmiany zaskarżonej uchwały, gdyż sądy administracyjne nie zostały wyposażone w kompetencje w tym zakresie". Nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 101 ust. 1 i ust. 3 u.s.g.
Skarżący podnosi zarzut niezastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. i w konsekwencji brak stwierdzenia przez Sąd, że organ przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie zmiany planu i zobowiązania go do zmiany mpzp lub uchwalenia nowego, uwzględniającego obecny stan prawny i faktyczny nieruchomości skarżącego.
Przepisy P.p.s.a. regulujące zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie dopuszczają możliwości orzekania w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania uchwałodawczego dotyczącego aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Takowym aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których to stanach mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. nie dotyczy zatem wszystkich działań podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym), a jedynie tych aktów i czynności, które zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W konsekwencji sąd nie może stwierdzić na podstawie art. 149 pkt 1 i 3 P.p.s.a., że organ uchwałodawczy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jak też nie może zobowiązać tego organu do podjęcia czynności w zakresie uchwalenia (zmiany) planu miejscowego. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie odsyła bowiem do przepisów art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., które odnoszą się do zaskarżenia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Na marginesie NSA zwraca uwagę, że podstawę prawną zaskarżenia bezczynności uchwałodawczej organu samorządu terytorialnego mógłby stanowić art. 101a u.s.g. w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a. Stosownie do treści ostatniego z powołanych przepisów sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy dotyczące zaskarżania uchwał organu stanowiącego gminy stosuje się odpowiednio, gdy organ ten nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że do "czynności nakazanych prawem", o których mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g. zalicza się uchwały organów gminy, o ile z przepisów prawa wynika obowiązek ich podjęcia (zob. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 59/13, LEX nr 1274433; z dnia 12 marca 2020 r., sygn. II OSK 3979/19, LEX nr 34237). Przy czym, co istotne skoro bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarżone na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu P.p.s.a., to w tego rodzaju sprawie nie ma także zastosowania art. 149 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2639/19, LEX nr 2778543).
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym jego zmiany, regulują przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 27 tej ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 cyt. ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy. Podkreślić przy tym należy, że organ gminy korzysta z władztwa planistycznego, co oznacza, że to od niego zależy czy dojedzie do uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.).
Trzeba mieć też na względzie, że przepis art. 32 u.p.z.p. nakłada na wójta, prezydenta miasta bądź burmistrza określone obowiązki związane z aktualnością planów miejscowych; jednak jednocześnie ustawodawca nie określił terminu, w jakim rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany planu, nie określił również maksymalnego terminu przeprowadzenia procedury planistycznej.
Brak takich ograniczeń jest oczywistą konsekwencją samodzielności gminy w podejmowaniu tego typu działań. Skoro powyższe zadania należą do zadań własnych gminy i wykonywane są samodzielnie, ustawodawca nie wprowadza systemu sankcji przymuszających gminę do realizacji tego obowiązku. Fakultatywność zmian w planie miejscowym przesądza, że brak jest możliwości złożenia skargi na bezczynność organu gminy w tym zakresie, bądź na przewlekłe prowadzenie postępowania uchwałodawczego (por. postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 360/13, LEX nr 1559718).
W związku z powyższym nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozpoznania skargi w całości. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Przez to różni się ona od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka nie staje się skargą o charakterze actio popularis (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu może nastąpić tylko w zakresie dotyczącym tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13, LEX nr 1511174; z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, LEX nr 530031). Innymi słowy jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji będzie dotyczyć wyłącznie części zaskarżonego aktu. W istocie bowiem przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym jest w tym przypadku: "legalność uchwały zrelatywizowana do sfery prawnej zindywidualizowanego podmiotu prawa" (M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2004, z. 6, s. 91).
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 K.p.a., poprzez uznanie, że brak zmiany miejscowego planu lub uchwalenie nowego nie narusza zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Przede wszystkim procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianą) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest według trybu przewidzianego dla aktu tworzenia prawa, określonego w u.p.z.p., a nie według procedury administracyjnej. Tym samym do uchwalania planu nie mają zastosowania przepisy K.p.a., a uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne w toku prowadzonych indywidualnych postępowań administracyjnych. Tak więc przepisy K.p.a. nie są stosowane wprost ani odpowiednio w toku procedury planistycznej, skoro postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-6 K.p.a. Przedmiotem postępowania w tej materii nie jest więc orzekanie w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, lecz uchwalenie aktu prawnego powszechnie obowiązującego na terenie gminy (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 241/17, LEX nr 2689988).
Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, czego skutkiem było oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia. O nieskuteczności tego zarzutu przesądza jego konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1701/14, LEX nr 1994917).
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że nie mogą one podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 11, 12, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 i art. 144 K.c.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5 i 7 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, między innymi wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych oraz prawo własności. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 K.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślić też trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może bowiem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.
Pozbawienie właściciela, w planie miejscowym, części (nawet znacznej) atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie." (wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2118/17, LEX nr 2743017).
Wykładnia ustaleń zaskarżonego planu dokonana przez Sąd Wojewódzki prowadzi do wniosku, że Gmina nie naruszyła władztwa planistycznego. Trafne jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uchwała Rady Miasta W. z dnia 27 września 2012 r., nr [...] w sprawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar "[...]", nie została podjęta ani z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, ani z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd Wojewódzki trafnie przy tym zauważył, że: "skutkom kumulacji omawianych tutaj ograniczeń skarżący mógł przeciwdziałać w ramach postępowania administracyjnego, w którym doszło do wydania wskazanej powyżej decyzji ZRID, gdyż to ta decyzja jest bezpośrednim źródłem tej kumulacji. [...] wydanie decyzji w trybie specustawy drogowej wymagana w indywidulanej sprawie weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia konkretnej nieruchomości [...]. Choćby w tym zakresie skarżący mógł skorzystać z ochrony swoich interesów jako właściciela wskazanej w skardze nieruchomości".
Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia ze sformułowanym w skardze kasacyjnej pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uznając, że stosowanie wskazanych przepisów nie budzi wątpliwości.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił ją.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.