II OSK 536/23

II OSK 536/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 136/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-12-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 136/22 w sprawie ze skargi M. D. i M. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2021 r. nr WOP.7721.107.2021.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. D. i M. D. solidarnie na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 136/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M. D. i M. D. , uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 15 grudnia 2021 r., nr WOP.7721.107.2021.MH, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 29 marca 2021 r. nakazującą rozbiórkę wybudowanego w maju 2020 r. budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach głównej bryły konstrukcyjnej 11,55 m x 5,7 m (część przeszklona, rekreacyjna o wymiarach 6,92 m x 5,63 m) usytuowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości Ł. , gmina K. oraz drewnianego tarasu o wymiarach 11,58 m x 6,88 m usytuowanego częściowo na terenie działki nr [...] (jezioro R. ) w miejscowości Ł. , gmina K. .
W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja została uchylona nie z powodu zarzutów wywiedzionych w skardze przez M. D. i M. D., które w całości okazały się niezasadne, lecz ze względu na błędną klasyfikację obiektu, co do którego orzeczono rozbiórkę, jako budynku w świetle art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (z uwagi na datę wszczęcia postępowania objętego kontrolą – 12 sierpnia 2020 r. – zastosowanie miały przepisy tej ustawy wedle brzmienia ustawy określonego w tekście jednolitym Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "P.b."). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego, znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna prowadzi do wniosku, że sporny obiekt budowlany jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. oraz stanowi tymczasowy obiekt budowlany, do którego powstania wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd wywodził, że jest to obiekt o konstrukcji stalowej nie posiadający fundamentów w rozumieniu "osadzonej w ziemi dolnej części budynku". Sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje bowiem kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie umożliwia kwalifikację zabudowy jako budynku przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, to jest wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu. Dany obiekt budowlany nie będzie zatem budynkiem, nawet jeśli posiada ściany, dach i jest trwale związany z gruntem, jeżeli związanie to nie następuje poprzez fundament. Wobec tego nie istniały podstawy do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami. Tak przedstawione stanowisko doprowadziło Sąd pierwszej instancji do konkluzji o potrzebie uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora. Sąd uznał bowiem, że eliminacja dostrzeżonych uchybień jest możliwa w ramach kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego w administracyjnym toku instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewódzki Inspektor, zarzucając naruszenie art. 3 pkt 2 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez przyjęcie, że dla uznania obiektu budowlanego za budynek niezbędne jest, aby obiekt ten posiadał fundamenty znajdujące się pod powierzchnią ziemi, a przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych.
Wskazując na powyższe, Wojewódzki Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M. D. i M. D. wnieśli o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, a także o zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a. – obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Rozważenie istoty sporu zaistniałego w sprawie wymaga prawidłowego zakwalifikowania obiektu, którego rozbiórkę nakazano w ramach postępowania nadzorczego. Zdaniem organów wybudowany obiekt parterowy o konstrukcji stalowej, o wymiarach głównej bryły konstrukcyjnej 11,55 m x 5,7 m (część przeszkleń i rekreacyjna o wymiarach 6,92 m x 5,63 m) i drewniany taras o wymiarach 11,58 m x 6,88 m, usytuowany częściowo na terenie jeziora R. (działka nr [...] w Ł. , stanowiąca własność Skarbu Państwa) wraz z doprowadzoną do obiektu instalacją elektryczną, instalacją wodociągową z własnego ujęcia na działce nr [...] w Ł. oraz doprowadzeniem do zbiornika na ścieki o pojemności 5 m3 usytuowanym na działce [...] w Ł. stanowi budynek rekreacji indywidualnej trwale związany z gruntem. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwalifikacja ta jest błędna ze względu na brak fundamentów, a zatem niewypełnienie wszystkich zawartych w definicji legalnej budynku przesłanek (art. 3 pkt 2 P.b.).
Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji cecha "trwałego związania z gruntem" nie sprowadza się wyłącznie do fundamentu budynku.
Z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa wynika bowiem, że kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem ma stabilność konstrukcji, jej odporność na czynniki zewnętrzne, a także zapewnienie bezpieczeństwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2859/21, z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2605/21, oraz z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1500/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 770/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obiekt, którego dotyczy niniejsza sprawa, stanowi obiekt rekreacji indywidualnej. Składa się z pomieszczenia łazienki, aneksu kuchennego z salonem (część przeszklona) oraz tarasu znajdującego się częściowo w wodzie jeziora R. . Doprowadzono do niego instalację elektryczną, wodociąg i odprowadzanie ścieków. Jest trwale związany z gruntem z uwagi na to, że został posadowiony na ramie stalowej i zagłębionych w gruncie palach stalowych, które, pełniąc rolę fundamentu punktowego, przenoszą jego ciężar na grunt. Sposób jego posadowienia jest na tyle trwały, że zapewnia konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przesunąć lub zniszczyć. Pale stalowe zapewniają solidność konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełnią funkcję fundamentu. Należy zaznaczyć, że istnienie fundamentów w ścisłym tego słowa znaczeniu nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 876/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W aktualnym orzecznictwie metalowe podpory zaliczane są do rodzaju fundamentów gwarantujących bezpieczne posadowienie obiektu na gruncie. Uwzględnia się jego wielkość i wagę, konstrukcję nośną rzutującą na niską wrażliwość na nierównomierne osiadanie, jak też oddziaływanie na ten obiekt podłoża gruntowego. Zastosowanie metalowych podpór jako fundamentu stanowiącego punktowe podparcie elementów nośnych ramy przyczepy lub innych lekkich obiektów rekreacji indywidualnej (domków letniskowych) jest popularnym i ekonomicznym rozwiązaniem, które w przeciwieństwie do tradycyjnych sposobów fundamentowania, cechuje się łatwością wykonania, niskimi kosztami oraz szybkością, a przy tym nie wymaga posługiwania się przez inwestora specjalistycznym sprzętem. W tych warunkach niewadliwie wywiedziono w skardze kasacyjnej, że organy nadzoru prawidłowo zakwalifikowały analizowany w postępowaniu obiekt budowlany jako budynek trwale związany z gruntem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1829/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że trafnie argumentuje skarżący kasacyjnie organ, iż sporny obiekt budowlany położony na terenie działki nr [...] (i częściowo nr [...]) jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Spełnia on następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada pale stalowe pełniące funkcje fundamentu, a także dach. Słusznie wskazuje też organ nadzoru, że obiekt ten posadowiony jest na gruncie w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie. Stosownie do tego, co zostało wyjaśnione na poprzednich stronach, fakt, że obiekt ten nie jest posadowiony na fundamentach zagłębionych w gruncie, lecz na palach stalowych, nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Skoro obiekt posadowiony jest na palach stalowych, oznacza to, że posiada on tak rozumiany fundament stanowiący element konstrukcyjny budowli przekazujący obciążenie na podłoże i trwale go z nim wiążące. Tym samym za pomocą tych pali sporny obiekt jest związany z gruntem w sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Warto zaznaczyć, że współczesne technologie pozwalają na realizację stabilnych, lekkich budynków, gdzie konstrukcyjnie części pełniące rolę fundamentu, nie są masywne i nie rozciągają się pod całą powierzchnią obiektu. Wyznacznikiem determinującym postrzeganie obiektu budowlanego jako budynku jest przede wszystkim trwałość i stabilność posadowienia w rozumieniu technicznym. Rozpatrywany w niniejszej sprawie obiekt został posadowiony na umieszczonych w gruncie stalowych palach w sposób pozwalający uznać go za na tyle trwały, że zapewnia jego konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć. Dodatkowo o związaniu z gruntem spornego obiektu świadczyć może to, że jego przeniesienie lub demontaż nie byłyby możliwe bez znacznych prac rozbiórkowych i naruszenia jego konstrukcji. W realiach niniejszej sprawy ocena tej kwestii nie wymaga wiedzy specjalistycznej. Mamy do czynienia z obiektem, którego część kubaturowa ma znaczne rozmiary: 6,92 m x 5,63 m i złożoną konstrukcję, w tym wewnętrzne instalacje. Te cechy nie predestynują do postrzegania spornego obiektu jako modułu mobilnego. Jego przeniesienie w inne miejsce wymagałoby odspojenia (odkręcenia) zintegrowanych i spasowanych pali fundamentowych (zob. k. 2 i 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i istotnej ingerencji w elementy nośne.
Z powyższych względów podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie.
Mając na uwadze, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu od skargi kasacyjnej wysokości w 250 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 96 akt sądowych) oraz wynagrodzenie radcy prawnego odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).