II OSK 532/06

II OSK 532/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Skrzycka - Pilch
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 505/04 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2005-12-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 51 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 505/04 w sprawie ze skargi T. S. i A. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 505/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. i A. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Katowicach z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego .
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm. ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał T. i A. małżonkom S. wykonanie w terminie do 31 lipca 2004 r. rozbiórki zadaszenia drewnianego nad wejściem do budynku mieszkalnego zlokalizowanego w W. przy ul. S. na parceli nr 2271/328.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że budowę spornego zadaszenia małżonkowie S. prowadzili w oparciu o pozwolenia na budowę z dnia 6 czerwca 2003 r. Wśród warunków jego udzielenia znalazł się jednak zapis, że do robót tych mogą oni przystąpić po otynkowaniu zewnętrznej ściany budynku mieszkalnego wybudowanego na parceli 3032/328 należącej do U. i P. małżonków B. Małżonkowie B. domagając się rozbiórki zadaszenia podnieśli, że chcieli otynkować ścianę ich budynku ale nie uzyskani na to zgody małżonków S. Wystąpili zatem o pozwolenie na wejście na teren ich działki (w trybie art. 47 Prawa budowlanego ) i taką zgodę decyzją Starosty W. otrzymali. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2004 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zostały wstrzymane roboty budowlane przy budowie zadaszenia. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utrzymał w mocy postanowieniem z dnia 5 maja 2004 r. Zdaniem organu I instancji nakaz wykonania rozbiórki zadaszenia zmierza do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Naruszone zostały bowiem przez małżonków S. warunki udzielonego im pozwolenia na budowę. Ściana budynku sąsiedniego nie została bowiem dotychczas otynkowana, a wykonane zadaszenie znacznie utrudnia, czy wręcz uniemożliwia wykonanie tych robót. Tylko po wykonaniu rozbiórki zadaszenia będzie bowiem możliwe postawienie rusztowań niezbędnych dla otynkowania ściany granicznej.
W odwołaniu od tej decyzji T. i A. małżonkowie S. wnieśli o jej uchylenie. Podali, że sąsiedzi, małżonkowie B. "nie zrobili nic w sprawie otynkowania swojego budynku", zaś udzielone im pozwolenie na budowę zadaszenia było ważne 2 lata. Dodali również, że postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych przy realizacji zadaszenia zaskarżyli do sądu administracyjnego.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W motywach tego rozstrzygnięcia stwierdził, że zgodnie z udzielonym odwołującym się pozwoleniem na budowę zadaszenia, do robót budowlanych mogli oni przystąpić dopiero po otynkowaniu sąsiedniego budynku. Skoro warunek ten nie został spełniony to wydanie nakazu rozbiórki było zdaniem organu odwoławczego zgodne z prawem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. i A. małżonkowie S. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki zadaszenia zarzucając, że zostały one wydane z naruszeniem prawa przez błędne uznanie, iż zadaszenie to zostało wykonane niezgodnie z warunkami technicznymi. Podnieśli, że w decyzji odwoławczej nie ustosunkowano się do zarzutów ich odwołania , podtrzymali też jego zarzuty. Dodatkowo podnieśli, że na wybudowanie zadaszenia otrzymali również zgodę Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, która to zgoda traciła ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Przed tym terminem musieli zatem zadaszenie wykonać.
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie.
Biorący udział w rozprawie sądowej Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach wniósł o uwzględnienie skargi zarzucając, że zaskarżona decyzja nie została poprzedzona prawidłowo wydanym postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych - wydanym na podstawie art. 50 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględniając skargi wyjaśnił ,że skoro skarżący dysponowali ostateczną decyzją Starosty W. z dnia 6 czerwca 2003 r. o pozwoleniu na budowę, m.in. spornego zadaszenia, to jego realizacja z naruszeniem warunków tego pozwolenia wypełniała hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w oparciu o który to przepis wydane zostało też ostateczne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ( organu I instancji z dnia 6 kwietnia 2004 r., utrzymane w mocy postanowieniem organu II instancji z dnia 5 maja 2004 r.). Konsekwencją wydania postanowienia opartego na treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego było wydanie decyzji opartej na treści art. 51 tego aktu prawnego. Dochowany został przy tym termin do wydania takiej decyzji, określony w art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 omawianej ustawy. Z tego też powodu nie można podzielić w tym względzie, zdaniem Sądu, zarzutu Prokuratora zgłoszonego na rozprawie sądowej w dniu 5 grudnia 2005 r. Informacyjnie zauważono w tym przedmiocie, że skarga T. i A. małżonków S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2004 r. sygn. akt [...] w sprawie wstrzymania robót budowlanych została oddalona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia sygn. akt II SA/GI 427/04.
Zdaniem Sądu I instancji w świetle jednoznacznej treści pozwolenia na budowę z dnia 6 czerwca 2003 r., ustalenia organów orzekających, że pozwolenie to zostało wydane pod warunkiem, że do wykonania objętych nim robót budowlanych można przystąpić dopiero po otynkowaniu zewnętrznej ściany budynku sąsiedniego należącego do U. i P. małżonków B., nie budzą wątpliwości i , że skarżący warunek ten naruszyli . Oczywistym jest jak podano, że ściana budynku sąsiedniego nie była w chwili wydawania zaskarżonej decyzji otynkowana. W zasadzie w świetle treści art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego już ta konstatacja w ocenie Sądu stanowiła podstawę do orzekania przez organy nadzoru budowlanego.
Sąd nie podzielił również twierdzenia skarżących, iż dotrzymali oni przedmiotowego warunku wydanego pozwolenia na budowę, a to z tego względu, iż to sąsiedzi zwlekali z otynkowaniem ściany. Wyjaśniono bowiem , iż strony były związane określonym w pozwoleniu na budowę warunkiem, a ten nie mówił nic o terminie realizacji otynkowania ściany . Nadto , powołując się na zapadły wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2261/03 podano ,że skarżący sprzeciwiali się wejściu sąsiadów na teren ich działki celem otynkowania zewnętrznej ściany ich budynku zlokalizowanego na działce nr 3032/328, który to numer działki został wymieniony w omawianym warunku, zamieszczonym w uzyskanym przez skarżących pozwoleniu na budowę z dnia 6 czerwca 2003 r. , za dowolne więc uznano twierdzenie skarżących, iż sąsiedzi celowo zwlekali z wykonaniem prac budowlanych o jakich w tym warunku mowa. Nie podzielił również Sąd I instancji stanowiska skarżących, że byli oni zobligowani terminem budowy zadaszenia, określonym w zezwoleniu Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach z dnia 30 kwietnia 2003 r. Określony w tym zezwoleniu termin jego ważności - do dnia 31 grudnia 2003 r., należało bowiem rozumieć nie jako nieprzekraczalny termin wykonania prac budowlanych ale jako termin w czasie którego skarżący mogli się starać, o pozwolenie na budowę.
Z przedstawionych wyżej względów zdaniem Sądu I instancji organy orzekające zasadnie przyjęły, że objęte postępowaniem zadaszenie zostało wybudowane z naruszeniem warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Usunięcie tej niezgodności mogło nastąpić jedynie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego . Skoro zaskarżona decyzja została już wydana po wejściu w życie zmiany Prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93 poz. 888 ) to zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 tej ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, stosuje się przepisy tej ustawy.
Orzekając w trybie art. 51 ustawy organy orzekające powołały w podstawach prawnych swoich decyzji ust. 1 pkt 2 tej normy prawnej. Jakkolwiek rozbiórkę zalicza się do robót budowlanych ( art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego); to zdaniem Sądu w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie może ona dotyczyć całości czy też wyodrębnionej części obiektu budowlanego w sytuacji gdy w stanie faktycznym i prawnym danej sprawy w ogóle nie może być mowy o nakazaniu wykonania robót budowlanych innych niż rozbiórka, mających doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Taka zaś sytuacja zachodziła zdaniem Sądu w niniejszej sprawie. Do zrealizowania zawartego w pozwoleniu na budowę z dnia 6 czerwca 2003 r. warunku mogło bowiem dojść wyłącznie przez rozbiórkę wybudowanego zadaszenia. Biorąc pod uwagę wygląd i konstrukcję tego zadaszenia, rozbiórka musiała obejmować przy tym całe zadaszenie, skoro opierało się ono na położonych przez całą długość zadaszenia krokwiach. W przeciwnym wypadku należałoby bowiem poucinać te krokwie na odpowiednią długość, umożliwiającą ustawienie rusztowań. Również z przyczyn praktycznych i ekonomicznych jak wskazał Sąd I instancji celowym było wydanie nakazu rozbiórki całego zadaszenia, które z uwagi na jego konstrukcję nadawało się do rozebrania bez istotnego uszkodzenia zużytych do jego realizacji materiałów budowlanych.
W konsekwencji Sąd doszedł z urzędu do przekonania, że orzeczony nakaz rozbiórki zadaszenia znajdował uzasadnienie w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 a nie pkt 2 Prawa budowlanego. To uchybienie proceduralne nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Konstatacji tej nie podważa również fakt ustalenia terminu wykonania rozbiórki, które w świetle treści art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego było dopuszczalne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli T. i A. S. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w szczególności przez błędną wykładnie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, że skarżący wybudowali obiekt z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę, a nadto przez nieuwzględnienie, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie została poprzedzona prawidłowo wydanym postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, wydanym na podstawie art. 50 prawa budowlanego.
Powołując się na powyższe naruszenie prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku jak również o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...].
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono , że w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący przedstawili wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt II SA Ka 2261/03 w sprawie ze skargi T. i A. S. na decyzję Wojewody Śląskiego w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że wątpliwości budzi sytuacja prawna przedmiotowego obiektu tj. budynku sąsiadów U. i P. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał więc, że decyzja w przedmiocie wejścia U. i P. B. na grunt skarżących jest przedwczesna. W tych okolicznościach jak długo nie zostanie wyjaśniona sytuacja prawna usytuowania budynku sąsiadów U. i P. B. jakiekolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie wejścia na działkę skarżących w celu otynkowania budynku są przedwczesne. Przedwczesna również była decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych wydana przez organ administracji I instancji.
W konsekwencji zdaniem skarżących uznać należy, że brak było podstaw do uznania, że skarżący nie zachowali warunków udzielonego im pozwolenia na wybudowanie zadaszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Na podstawie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania . W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystąpiła , stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej .
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na podstawie z art. 174 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 174 pkt. 1 wskazanej ustawy procesowej skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd chyba , że przedmiotem zarzutu tej treści jest naruszenie polegającego na niezastosowaniu danego przepisu , który powinien być zastosowany . Taką podstawę materialnoprawną zastosowaną w niniejszej sprawie dotyczącej przecież rozbiórki obiektu budowlanego stanowił przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm. ) . Organy nadzoru budowlanego orzekając w przedmiotowej sprawie w podstawie materialnoprawnej wskazały przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 powołanej ustawy , zaś Sąd I instancji przyjął przepis art. 51 ust. 1 pkt. 1a jako prawidłową podstawę podjętych decyzji administracyjnych nakazujących rozbiórkę .
Pełnomocnik skarżących nie zarzucił naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych wyżej przepisów lecz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy poprzez uznanie , że skarżący wybudowali obiekt z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę jak też , że decyzja o rozbiórce nie została poprzedzona prawidłowo wydanym postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych .
Przepis art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi , iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę .
Mając powyższe na uwadze wskazać należy , iż jednakże nie przepis art. 50 ust. 1 pkt. 4 ale norma art. 51 ust.1 pkt. 1 a omawianej ustawy Prawo budowlane stanowił podstawę orzeczonej rozbiórki obiektu budowlanego, kontrolowanej przez Sąd I instancji i ocenionej jako zgodnej z prawem . To zaś oznacza , że niniejsza skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego , którego Sąd nie zastosował w sprawie .
Powołanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego , który nie był zastosowany w sprawie , nie może odnieść zamierzonego skutku , czyniąc zarzut błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie .
Przypomnieć jedynie informacyjnie należy , że sprawa wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 50 Prawa budowlanego była przedmiotem odrębnego postępowania w tym zakończonego jak podkreślono to w zaskarżonym wyroku wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt IISA/Gl 427/04 i uczyniony w tamtym postępowaniu zarzut naruszenia art. 50 Prawa budowlanego mógłby zostać merytorycznie rozpoznany .
Konkludując uznać zatem należy , że skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na eliminację z obrotu prawnego zaskarżony wyrok .
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .