II OSK 530/20

II OSK 530/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 72/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-08-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 49b ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 72/19 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. nr 1976/2018 w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., VII SA/Wa 72/19, oddalił skargę C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia 7 listopada 2018 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2017.1257 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202 ze zm.; dalej P.b.), po rozpatrzeniu zażalenia Spółki na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej PINB) z 17 września 2018 r., ustalające dla inwestora – C. Sp. z o.o. – wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 125 000 zł za samowolne prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wolnostojącego dwutablicowego nośnika reklamowego, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. – utrzymał w mocy postanowienie PINB.
Na to postanowienie Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do WSA w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd uznał za bezsporne ustalenia, że inwestor podjął się realizacji wolnostojącego nośnika reklamowego dwutablicowego usytuowanego na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Jak wynika z przeprowadzonych dwukrotnie oględzin ww. obiektu, składa się on z dwóch tablic reklamowych o wymiarach 3 x 6 m (każda) z podświetleniem, umieszonych na słupie stalowym utwierdzonym w betonowym bloku fundamentowym, zaś całkowita wysokość nośnika reklamowego wynosi ok. 8 m. Inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych nie posiadał pozwolenia na jego budowę. W tych okolicznościach, postanowieniem z dnia 7 maja 2018 r., PINB, na postawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. oraz art. 123 k.p.a., nałożył na stronę skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. Skarżąca wypełniła nałożony obowiązek i przy piśmie z 30 sierpnia 2018 r. przedłożyła wymagane dokumenty, które uzupełniono w dniu 13 września 2018 r. Jednakże inwestor nie zgodził się z tym postanowieniem, wnosząc zażalenie do MWINB, który postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2018 r. utrzymał kwestionowane orzeczenie organu powiatowego w mocy. W tymże postanowieniu, MWINB szeroko wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia, przemawiające w jego ocenie za zakwalifikowaniem spornego przedsięwzięcia jako budowli, której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Na to postanowienie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2177/18, oddalił skargę. Niemniej, w związku z faktem, iż postanowienie organu I instancji z dnia 7 maja 2018 r., zostało utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem MWINB z dnia 17 września 2018 r. PINB ustalił dla skarżącej, inwestora przedmiotowego nośnika reklamowego, opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł. Istota sporu sprowadza się natomiast przede wszystkim do kwalifikacji prawnej przedmiotowego urządzenia reklamowego (nośnika reklamowego wolnostojącego z podwójną tablicą reklamową). W ocenie Sądu należało podzielić przyjęte przez organy nadzoru budowlanego stanowisko, że obiekt ten stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b., tj. "wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe", a nie mógł być uznany, jak wskazuje skarżąca, za tablicę i urządzenie reklamowe, na instalowanie których wymagane jest zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem Sądu, skoro w zakresie kwalifikacji prawnej ww. obiektu organ wojewódzki wypowiadał się już w postanowieniu z dnia 1 sierpnia 2018 r., to miał pełne prawo wskazać, że stanowisko to nadal podtrzymuje na użytek niniejszej sprawy, a który to pogląd był zarazem przedmiotem rozpoznania tutejszego Sądu w sprawie VII SA/Wa 2177/18. Kontrolowane obecnie postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej stanowi bowiem konsekwencję zaistniałego stanu faktycznego oraz jego oceny prawnej dokonanej już wcześniej przez organy administracji. Sąd podzielił argumentację organów nadzoru budowlanego, że sporna inwestycja stanowi budowlę w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Sąd podzielił także dokonaną wykładnię pojęcia trwałego związania z gruntem. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, iż fundament nośnika składa się ze stopy o wymiarach 2,30 m x 2,30 m i wysokości 1 m wylewanej z betonu B15 i zbrojonej dołem krzyżową stalą 34GS. W ocenie Sądu prawidłowo organy ustaliły, że posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w rozpoznawanym przypadku sprowadzało się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59f ust. 2 i art. 49 ust. 2 P.b., Sąd stwierdził, że na podstawie art. 49 P.b., do opłaty legalizacyjnej jedynie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ponieważ hipoteza art. 49 ust. 2 P.b. wymaga ustalenia wysokości opłaty, nie może zostać zrealizowana bez pomocniczego zastosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy, przy czym jest to odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar, o których mowa w ust. 1 art. 59f P.b. Odesłanie to jest konieczne ze względu na sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W art. 59f ust. 1 P.b. mowa jest o iloczynie stawki opłaty (s), współczynniku kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynniku wielkości tego obiektu (w). W ust. 2 tego przepisu została określona wysokość stawki na 500 zł, a zatem uwzględniając wskazaną wyżej regułę określającą zakres odesłania w celu realizacji hipotezy normy, z której następuje odesłanie i ten przepis musi mieć zastosowanie. Zastosowanie będzie miał również załącznik do ustawy, w którym określono kategorię obiektów (ust. 3), a także ust. 4 dotyczący sytuacji zróżnicowania różnych kategorii w jednym obiekcie. W przypadku przyjęcia poglądu przeciwnego, odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 ustawy byłoby pozbawione sensu, skoro przepis ten sam nie określa wartości stawki opłaty (s) i współczynników (k) i (w).
Zdaniem Sądu, w sprawie tej nie naruszono ww. przepisów prawa materialnego. Tym samym bezpodstawny jest także zarzut niezastosowania art. 2, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 11, art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przy wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane - pojęcia trwale związany z gruntem (art. 3 pkt 1 i pkt 3 P.b.), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6), przepisów art. 49 ust. 2 P.b. Przedmiotowe zarzuty stanowią polemikę z przyjętą przez organy, a zaaprobowaną przez Sąd, wykładnią przepisów prawa będących podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreślił, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 P.b. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej w terminie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 141 § 4, art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49b ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - przez brak ustaleń faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej uregulowanej w przepisach art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49b ust. 1 P.b., brak analizy, czy wykonana została budowa w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b. albo budowa w rozumieniu art. 49b ust. 1 P.b. w zw. z art. art. 3 pkt 6 P.b., brak kontroli ustaleń faktycznych dokonanych w zaskarżonym postanowieniu, w szczególności czy materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony przez organ administracyjny, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej uregulowanej w przepisach art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49b ust. 1 w zw. z art. art. 3 pkt 6 P.b.;
2) art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 i 7 P.b. - przez brak wyjaśnienia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie: art. 48 ust. 1 P.b. (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych) oraz art. 49b ust. 1 P.b. (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych), przy uwzględnieniu art. 3 pkt 6 i pkt 7 P.b.; przez brak wyjaśnienia wykładni powyższych przepisów prawa materialnego, powodujący wątpliwość, czy Sąd uwzględnił przesłanki stosowania wynikające z tych przepisów, uniemożliwiając ustalenie, czy Sąd zastosował powyższe normy prawa materialnego oraz jaka jest ich prawidłowa wykładnia; przez nie wykazanie kontroli zarzutów i argumentów skargi, dotyczących zarówno przepisów prawa, jak również stanu faktycznego, Sąd m.in. nie ocenił i nie uwzględnił zarzutów błędnej wykładni Prawa budowlanego w zaskarżonym postanowieniu, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;
3) art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1, art. 59f ust. 2 P.b. oraz w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - przez zaniechanie wyjaśnienia zarzutów skargi dotyczących wykładni przepisów art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1, art. 59f ust. 2 P.b.; przez niewyjaśnienie zarzutu skargi dotyczącego błędnej wykładni art. 59f ust. 2 P.b. przez jego zastosowanie oraz zarzutu skargi dotyczącego błędnej wykładni art. 49 ust. 2 P.b. przez ustalenie wzoru do naliczenia opłaty legalizacyjnej z zastosowaniem stawki "500 zł (s)" wskazanej w art. 59f ust. 2 P.b. pomimo, że według art. 49 ust. 2 P.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, więc art. 49 ust. 2 P.b. nie przewiduje stosowania art. 59f ust. 2 P.b. (ww. stawki zastosowanej w postanowieniu organu I instancji utrzymanym w mocy zaskarżonym postanowieniem), co spowodowało naruszenie art. 6 k.p.a., dotyczącego obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, a wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalają na kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku;
4) art. 90 § 1 i § 2, art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 w zw. z art. 106 § 1 i art. 106 § 2 zd. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1, art. 59f ust. 2 P.b. w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. przez rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że skarżący złożył wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, nieuwzględnienie prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej, gwarantowanych Konstytucją RP, pozbawienie skarżącego uprawnień procesowych: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zd. 1 i 2 p.p.s.a.), pomimo że przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1 P.b. w sprawie legalizacji tzw. samowoli budowlanej, która powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie z zachowaniem gwarancji konstytucyjnych i uprawnień procesowych należnych skarżącemu: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zd. 1 i 2 p.p.s.a.), przez brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania, brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację funkcji wymiaru sprawiedliwości zgodnie ze standardami konstytucyjnymi, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- błędne zastosowanie art. 59f ust. 2 P.b. pomimo, że według art. 49 ust. 2 P.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, więc art. 49 ust. 2 P.b. nie przewiduje stosowania art. 59f ust. 2 P.b.;
- błędną wykładnię art. 49 ust. 2 P.b. przez wskazanie wzoru do naliczenia opłaty legalizacyjnej z zastosowaniem stawki "500 zł (s)" określonej w art. 59f ust. 2 P.b. pomimo, że według art. 49 ust. 2 P.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, więc art. 49 ust, 2 P.b. nie przewiduje stosowania art. 59f ust. 2 P.b. - ww. stawki wskazanej w zaskarżonym wyroku;
- błędną wykładnię art. 3 pkt 3 P.b. w odniesieniu do pojęcia trwale związany z gruntem, m.in. przez ustalenie, że przesłanką stosowania tego przepisu jest wielkość urządzenia oraz błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. przez błędną wykładnię pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, oraz nie uwzględnienie tego, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 1 P.b., ponieważ podstawą prawną orzekania w sprawie samowoli budowlanej są przepisy: art. 48 ust. 1 P.b. albo art. 49b ust. 1 P.b.;
- niezastosowanie przesłanek z art. 48 ust. 1 P.b. (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych) oraz z art. 49b ust. 1 P.b. (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych);
- niezastosowanie art. 3 pkt 6 P.b., który definiuje "budowę", o której mowa w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 P.b. mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej;
- niezastosowanie art. 4 P.b. przy wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane -pojęcia trwale związany z gruntem (art. 3 pkt 3 P.b.), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b.), przepisów art. 49 ust. 2 P.b., według których do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 7, przy czym w art. 59f ust. 1 P.b. nie została ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej - a tym samym naruszenie zasady wolności budowlanej;
- niezastosowanie art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przy wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane - pojęcia trwale związany z gruntem (art. 3 pkt 3 P.b.), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b.), przepisów art. 49 ust. 2 P.b., według których do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym w art. 59f ust. 1 P.b. nie została ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej - a tym samym naruszenie zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności, niezastosowanie art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, a tym samym naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów oraz zasady proporcjonalności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a nie to, czy w sprawie tej miała miejsce samowola budowlana. Ta bowiem kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta na wcześniejszym etapie postępowania.
Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Rozpatrując zatem w pierwszej kolejności opisany w pkt 4 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 90 § 1 i § 2, art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 w zw. z art. 106 § 1 i art. 106 § 2 zd. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1, art. 59f ust. 2 P.b. w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. przez rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że skarżący złożył wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, stwierdzić trzeba, iż jest on bezzasadny. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2022 r., II OSK 2483/19, rozpoznającym skargę kasacyjną C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2177/18, w sprawie ze skargi tej Spółki na postanowienie MWINB z dnia 1 sierpnia 2018 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów, z uwagi na to, że przedmiotem skargi Spółki było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, z mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. rozpoznano ją w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów. Nie naruszono zatem wskazanych w tym zarzucie przepisów. Przedmiot skargi bowiem determinował z woli ustawodawcy rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym. Z art. 90 § 2 p.p.s.a. wynika, że sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Taka możliwość została pozostawiona jednak uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2014/21, LEX nr 3246984). Nie naruszono zatem prawa do sądu i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, w tym przepisów Konstytucji RP. Argumentacja ta ma w pełni zastosowanie również w niniejszej sprawie, gdyż i tutaj przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym.
W przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2022 r., II OSK 2483/19, przesądzono prawomocnie i – w myśl art. 153 p.p.s.a. – wiążąco zarówno dla organów, jak i sądów administracyjnych kwestię prawidłowości uznania przez organy nadzoru budowlanego, że realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zauważyć wypada, że podniesione w niniejszej sprawie zarzuty polemizujące z uznaniem, iż realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, są w istocie niemal identyczne w swej merytorycznej treści z podobnymi zarzutami rozpatrywanymi w odniesieniu do tego samego nośnika reklamowego w sprawie II OSK 2483/19. Jak już wyżej zaznaczono, przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a nie to, czy w sprawie tej miała miejsce samowola budowlana. Ta bowiem kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta na wcześniejszym etapie postępowania. Nie może więc być ponownie rozpatrywana na etapie ustalania opłaty legalizacyjnej.
Z tego względu nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49b ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b. w zw. z art. 151 p.p.s.a. (opisany w pkt 1 skargi kasacyjnej), art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 i 7 P.b. (zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej), a także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 3 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 28 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 P.b.; art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 P.b.; art. 3 pkt 6 w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 P.b.; art. 4 w zw. z art. 3 pkt 3 i w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b.; a także art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 3 i z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. oraz art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.
Rozważeniu podlegają natomiast zarzuty odnoszące się do kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej, tj. art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1, art. 59f ust. 2 P.b. oraz w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 59f ust. 2 P.b. i art. 49 ust. 2 P.b., a także art. 4 w zw. z art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 7 i art. 59f ust. 1 P.b. – w zakresie odnoszącym się do ustalenia opłaty legalizacyjnej – oraz – w takim samym zakresie – art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 P.b. oraz art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1, art. 59f ust. 2 P.b. była prawidłowa. Odesłanie zawarte w art. 49 ust. 2 P.b. odnosi się do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, a nie jedynie do tego ustępu. Konsekwencją powyższego jest uwzględnienie przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej wszystkich unormowań dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 P.b., a więc również ust. 2 art. 59f, precyzującego wysokość stawki opłaty (s), o jakiej mowa w art. 59f ust. 1 P.b. Twierdzenie, że art. 49 ust. 2 P.b. nie przewiduje stosowania art. 59f ust. 2 P.b. (skoro go wyraźnie nie wymienia) jest w tej sytuacji chybione.
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej również nie są zasadne.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.