II OSK 530/14

II OSK 530/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 612/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-09-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 71 ust. 2, art. 71a ust. 1
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 1, art. 33, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
M.P. 1988 nr 30 poz 267 art. 28
Zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 września 1988 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania oraz trybu wypłacania ekwiwalentu pieniężnego uczniom szkół zawodowych realizującym program praktycznej nauki zawodu.
Tezy
1.	zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają […] zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania;
2.	art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowiąc o „podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowalnym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń” nie zawiera żadnej gradacji rodzajów podejmowanej działalności. Innym słowy, nie ma znaczenia, czy nowa działalność pociąga za sobą konieczność zastosowania tylko pewnych, mniej znaczących odmiennych warunków (norm) z tego zakresu, czy też jest obwarowana rozbudowanymi wymaganiami jej prowadzenia. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. U. i K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 612/13 w sprawie ze skargi A. U. i K. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., VII SA/Wa 612/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. U. i K. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...].
Ostatnią z wymienionych decyzji odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.
Dnia [...] lutego 2012 r. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w W. Inspektor Powiatowy przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że w budynku prowadzona jest działalność związana z opieką nad dziećmi. Stwierdzono, iż w obiekcie przebywa około 20 dzieci zajmujących parter budynku. Na pierwszym piętrze znajduje się ogrzewane pomieszczenie zajmowane przez najemcę, którego wystrój świadczy o jego wykorzystywaniu podczas opieki nad dziećmi. Pomieszczenie na drugim piętrze jest puste i nieogrzewane. Ponadto, stwierdzono zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych usytuowanych na poziomie -1, użytkowanych na cele mieszkalne. Organ stwierdził zatem, że budynek został zaadaptowany na potrzeby przedszkola (k. 222 akt administracyjnych)
Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] – powołując się na art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej "P.b.") (obecnie tekst jedn. ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - uw. NSA) – Inspektor Powiatowy wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. oraz pomieszczeń gospodarczych w poziomie -1 użytkowanych na cele mieszkalne oraz nałożył na współwłaścicieli budynku A. U. i K. G. obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 P.b. (k. 243 akt administracyjnych).
W wyniku przeprowadzonych w dniu 17 kwietnia 2012 r. oględzin stwierdzono, że na terenie nieruchomości przywrócono poprzedni sposób użytkowania pomieszczeń gospodarczych na poziomie -1 w budynku (k. 257 akt administracyjnych). Natomiast w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu 11 maja 2012 r. stwierdzono, iż budynek nie nosi oznak użytkowania na cele przedszkola (k. 260 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., [...] Inspektor Powiatowy umorzył postępowanie prowadzone w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (k. 274 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] Inspektor Wojewódzki – na skutek odwołania K. B., właściciela nieruchomości przy ul. [...] – uchylił decyzję z dnia [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (k. 303 akt administracyjnych).
Dnia 2 października 2012 r. pracownicy Inspektoratu Powiatowego ponownie dokonali oględzin budynku przy ul. [...]. Stwierdzono, że w dniu kontroli parter budynku użytkowany jest na cele związane z opieką nad dziećmi. W pozostałych pomieszczeniach budynku w dniu kontroli nie przebywały dzieci, jednak stwierdzono umiejscowienie w nich elementów wyposażenia przedszkolnego (np. dziecięce szafki, stoliki, krzesełka, nowe umywalki dostosowane do wysokości dzieci). Organ stwierdził zatem, iż fakt nieprzebywania dzieci w trakcie oględzin na drugiej i trzeciej kondygnacji budynku nie może jednoznacznie świadczyć, iż wymienione kondygnacje nie są użytkowane na cele przedszkolne.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 P.b. nakazał A.U. i K. G. (współwłaścicielom budynku) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 71a ust. 1 P.b. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b. Następnie – po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy i opisaniu podjętych czynności – Inspektor wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080 ze zm.) dopuszcza się prowadzenie zajęć w ramach punktu lub zespołu w lokalu znajdującym się w budynku lub jego części, innych niż określone w ust. 1, jeżeli lokal znajduje się na parterze budynku wykonanego z elementów co najmniej nierozprzestrzeniających ognia. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, iż działalność polegająca na prowadzeniu opieki nad dziećmi nie jest prowadzona jedynie na jednej kondygnacji budynku. Organ powiatowy podkreślił, że do dnia wydania decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w W. nie przedłożyli dokumentacji wymaganej postanowieniem organu z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] (k. 331 akt administracyjnych).
Odwołanie od decyzji Inspektora Powiatowego wniósł Adaji Maciej U. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o umorzeniu postępowania.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., 1[...]3 Inspektor Wojewódzki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a.") (obecnie tekst jedn. ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – uw. NSA)
Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 14 sierpnia 2012 r. i w dniu 2 września 2012 r. jednoznacznie wynika, iż w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Warszawie prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na sprawowaniu opieki nad dziećmi, w formie punktu przedszkolnego. Ustalenia takie potwierdza materiał zdjęciowy dołączony do protokołów kontroli. Ponadto w aktach sprawy znajduje się protokół z przyjęcia ustnie złożonych wyjaśnień w dniu 2 sierpnia 2012 r. przez współwłaściciela nieruchomości A. U., z których wynika, że obecnie budynek przy ul. [...] wynajmowany jest A. W. oraz, że w budynku prowadzona jest działalność związana z opieką nad dziećmi (na parterze budynku). Organ zaznaczył, że powyższe oświadczenie współwłaściciela nieruchomości w sposób jednoznaczny wskazuje, iż w budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się umowa najmu budynku mieszkalnego zawarta dniu 17 marca 2009 r. miedzy A. W. reprezentującą firmę [...] – najemcą, a A. U. oraz K. G. - wynajmującymi.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w pismach znajdujących się w aktach administracyjnych, iż w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, gdyż opieka nad dziećmi prowadzona jest wyłącznie na parterze budynku, a najemca przedstawił dokumenty potwierdzające spełnienie wymagań higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego (a tym samym nie zachodzi konieczność zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania), organ wskazał, iż uregulowania zawarte w obowiązującym poprzednio rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania uchylonego rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 maja 2009 r. w nie stanowią jedynych ograniczeń, jakie obowiązujące przepisy prawa przewidują dla osób zainteresowanych w tym względzie.
Organ stwierdził, że podjęcie działalności, polegającej na świadczeniu opieki nad dziećmi, czy to w ramach punktu, zespołu przedszkolnego lub przedszkola, wymaga dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, jeśli spełniona zostanie przesłanka zawarta w art. 71 ust. 2 P.b. Uruchomienie przedszkola w obiekcie mieszkalnym wymusza potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy w związku z powołaniem nowych miejsc pracy oraz w zakresie sanitarnohigienicznym przez dostosowanie instalacji i dostaw mediów, wywołuje tym samym inne niż dotychczas obciążenia na konstrukcję budynku. Organ wskazał, że wszelkie uzgodnienia i opinie, które są niezbędne ze względu na rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania uchylonego rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 27 maja 2009 r. w sprawie są dokumentami, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i nie zastępują konieczności dokonania zmiany sposobu użytkowania.
Organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonych w dniu 14 sierpnia 2012 r. i w dniu 2 października 2012 r. oględzin jednoznacznie wynika, iż w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Warszawie prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na sprawowaniu opieki nad dziećmi w formie punktu przedszkolnego, pomimo wstrzymania użytkowania budynku stosownym postanowieniem. Powyższe ustalenia w sposób jednoznaczny wykazują, iż właściciele budynku mieszkalnego nie zaprzestali użytkowania budynku na cele przedszkolne, pomimo takiego obowiązku nałożonego postanowieniem organu. Organ zaznaczył, że w związku niewykonaniem w terminie obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów oraz użytkowaniem obiektu budowlanego pomimo jego wstrzymania zobligowany był do nałożenia w drodze decyzji, obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. U. oraz K. G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o uchylenia postanowienia Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] z uwagi na fakt, że w dniu 23 lutego 2012 r. przywrócony został poprzedni stan użytkowania budynku na poziomie -1, co wskazane było pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. oraz potwierdzone oględzinami przedmiotowej nieruchomości w dniach 14 kwietnia 2012 r., 14 sierpnia 2012 r., 2 października 2012 r. i 10 lutego 2013 r.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:
– art. 71 P.b. przez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż w budynku przy ulicy [...] w Warszawie doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, podczas gdy ustalony stan faktyczny nie dawał podstaw do stwierdzenia, iż w budynku lub jego części podjęta została działalność zmieniająca, w szczególności warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;
– art. 28 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za stronę postępowania o zmianę sposobu użytkowania budynku właścicieli nieruchomości sąsiednich, podczas gdy nie legitymowali się oni interesem prawnym w sprawie;
– art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
– art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie podstawy prawnej decyzji, w szczególności stwierdzenie, iż w budynku przy ulicy [...] w W. doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku bez wskazania podstawy prawnej takiego przyjęcia;
– art. 7 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny,
– art. 105 § 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez nieumorzenie postępowania prowadzonego w zakresie wskazanym w postanowieniu [...] z dnia [...] marca 2012 r., co stanowiło podstawę wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania z dnia [...] listopada 2012 r., podczas gdy złożone do akt sprawy oświadczenie właściciela z dnia 2 kwietnia 2012 r. oraz oględziny z dnia 14 sierpnia 2012 r. oraz 2 października 2012 r. potwierdziły, iż budynek przy ulicy [...] w W. nie jest użytkowany na poziomie - 1 oraz na 1 i 2 piętrze.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Oddalając skargę wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., VII SA/Wa 612/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że podstawą kontrolowanej decyzji jest art. 71a ust. 4 P.b. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z kolei w myśl art. 71 ust. 2 P.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z ust. 4 art. 71 P.b. zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dopełnić przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.
Sąd wskazał dalej, że według ustaleń organu nadzoru budowlanego budynek mieszkalny przy ul. [...] w Warszawie został samowolnie zaadaptowany z funkcji mieszkalnej na punkt przedszkolny. Tego rodzaju zmiana w sposobie użytkowania obiektu budowlanego, jest zmianą, która – zdaniem Sądu – wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem Sądu pierwszej instancji użyte w powołanym artykule sformułowanie, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się "w szczególności" wskazuje, że przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania, a więc ze zmianą sposobu użytkowania będziemy mieli do czynienia także w innych, nie wymienionych w tym przepisie sytuacjach.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że jest w sprawie bezspornym, że obiekt budowlany zrealizowany został jako budynek mieszkalny jednorodzinny natomiast użytkowany jest na cele związane z opieką nad dziećmi, to jest punkt przedszkolny. Przeprowadzone przez organ oględziny budynku w dniu 2 października 2012 r. bezsprzecznie potwierdzają, iż w budynku prowadzona jest działalność związana z opieką nad dziećmi. W dniu kontroli stwierdzono bowiem, że parter użytkowany jest na cele związane z opieką nad dziećmi. W pozostałych pomieszczeniach budynku, stwierdzono umiejscowienie elementów wyposażenia przedszkolnego, to jest dziecięcych szafek, stolików, krzesełek czy nowych umywalek dostosowanych do wysokości dzieci, co świadczy, iż są one użytkowane na cele przedszkolne. Fakt nie przebywania w budynku dzieci w dniu kontroli na drugiej i trzeciej kondygnacji budynku nie oznacza, iż kondygnacje te nie są użytkowane na cele przedszkolne. Zarówno ich wyposażenie, wystrój wnętrza, jak i wykonane prace polegające między innymi na montażu nowych umywalek dostosowanych do wysokości dzieci świadczą o wykorzystywaniu pomieszczeń na cele przedszkolne.
Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że dokonana w budynku zmiana sposobu użytkowania wyczerpała znamiona art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Sąd uznał, że bez wątpienia doprowadziła ona do zmian bezpieczeństwa pożarowego oraz bezpieczeństwa pracy w związku z powołaniem nowych miejsc pracy oraz w zakresie higieniczno-sanitarnym przez dostosowanie instalacji i dostaw mediów, wywołując tym samym inne niż dotychczas obciążenia na konstrukcję budynku.
Sąd zaznaczył też, że podjęcie działalności polegającej na prowadzeniu zajęć w ramach punktu lub zespołu przedszkolnego w obiekcie budowlanym, o dotychczasowym przeznaczeniu mieszkalnym, wymusza potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy w kontekście przepisów Kodeksu pracy w odniesieniu do stworzenia odpowiednich warunków w związku z powołaniem nowych miejsc pracy, w zakresie warunków sanitarnohigienicznych - wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów. Nowa funkcja obiektu wywołuje inne niż dotychczas obciążenia na konstrukcję budynku.
W uzasadnieniu wyroku wskazano wreszcie, że bez znaczenia dla sprawy jest natomiast, czy działalność związana ze sprawowaniem opieki nad dziećmi prowadzona jest tylko na parterze budynku, czy też również na drugiej i trzeciej kondygnacji budynku. Nawet gdyby działalność związana ze sprawowaniem opieki nad dziećmi prowadzona była tylko na parterze budynku, to i tak wymagane było uzyskanie zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i konieczność dostosowania budynku do rodzaju prowadzonej działalności, tj. punktu przedszkolnego. O ile bowiem w przypadku zlokalizowania punktu lub zespołu przedszkolnego w obiektach użyteczności publicznej nie zachodzi zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to brak jest uzasadnienia dla objęcia kategorii mieszkań znajdujących się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynków mieszkalnych wyłączeniem z obowiązku dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania.
Sąd podzielił stanowisko organów, że podjęcie w budynku mieszkalnym działalności związanej z opieką nad dziećmi polegającej na prowadzeniu punktu lub zespołu przedszkolnego stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., bowiem w sposób oczywisty wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, układu obciążeń. Użytkowanie obiektu z przeznaczeniem na przedszkole może naruszać też prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 P.b. Może też kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2006 r., II OSK 1064/05, Lex nr 320885).
Sąd dodał, że samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powoduje, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać postanowienie nakładające na osobę, która dokonała takiej zmiany obowiązek zaprzestania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymaganych przy legalnej zmianie sposobu użytkowania (art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego). Po upływie wyznaczonego terminu lub też na wniosek zobowiązanego, organ musi dokonać sprawdzenia wykonania nałożonych obowiązków. Jeżeli zostały one wykonane, wówczas jest ustalona opłata legalizacyjna, analogiczna jak w przypadku nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Niewykonanie w terminie obowiązków, w tym również niepodporządkowanie się nakazowi wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a także dokonanie zmiany sposobu użytkowania, pomimo wniesienia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu do zgłoszenia, oznacza obowiązek organu nadzoru budowlanego wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).
Przenosząc powyższe na grunt sprawy Sąd wskazał, że Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., [...] działając na podstawie art. 71a ust. 1 P.b. wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie zaadaptowanego samowolnie na potrzeby punktu przedszkolnego oraz pomieszczeń gospodarczych w poziomie -1 użytkowanych na cele mieszkalne oraz nałożył na współwłaścicieli A. U. i K. G. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania postanowienia, to jest do dnia 3 czerwca 2012 r. Podczas wizji przeprowadzonej na przedmiotowej nieruchomości w dniu 14 sierpnia 2012 r. i w dniu 2 października 2012 r. przedstawiciele organu stwierdzili, iż w budynku prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na sprawowaniu opieki nad dziećmi, w formie punktu przedszkolnego pomimo wstrzymania użytkowania budynku i niezgodnie z jego przeznaczeniem. Ustalenia takie potwierdza także materiał zdjęciowy dołączony do protokołów z kontroli. Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z przyjęcia ustnie złożonych wyjaśnień przez współwłaściciela nieruchomości A. U. złożonych w dniu 2 sierpnia 2012 r. bezspornie wynika, że w budynku prowadzona jest działalność związana z opieką nad dziećmi (na parterze budynku). Niepodporządkowanie się więc nakazowi wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego, jak również niewykonanie w terminie obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów obligowało organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 71a ust. 4 P.b., do wydania decyzji, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nakaz wynikający z tego przepisu, ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu administracyjnemu. Nakaz jest bezwzględnym obowiązkiem, którego niewykonanie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa.
W konkluzji Sąd uznał, że organy prawidłowo zakwalifikowały ocenę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, mając na uwadze, bezpieczeństwo życia dzieci przebywających w przedszkolu i warunków pracy ich opiekunów oraz innych zatrudnionych tam osób.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Sąd wskazał, że nie dopatrzył się również takiego naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i 107 § 3 k.p.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem decyzji. Nie zgodził się z zarzutami skargi, że organ nie wyjaśnił stronie przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, jak również że nie odniósł się do faktów istotnych dla sprawy. Organ powołał się na liczne dowody, na których się oparł się wydając zaskarżoną decyzję, jak protokoły z oględzin przeprowadzonych w dniu 14 sierpnia 2012 r. i w dniu 2 października 2012 r., materiał zdjęciowy dołączony do protokołów kontroli, protokół z przyjęcia ustnie złożonych wyjaśnień w dniu 2 sierpnia 2012 r. przez współwłaściciela nieruchomości A. U., umowę najmu budynku zawartą dniu 17 marca 2009 r. miedzy A. W. reprezentującą firmę[...]– najemcą a A.U. oraz K. G. - wynajmującymi. Wreszcie jako bezpodstawny organ uznał zarzut skarżących dotyczący nie wskazania podstawy prawnej decyzji.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. U. i K. G.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie:
– art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, iż każde prowadzenie punktu przedszkolnego w części domu jednorodzinnego powinno być zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, czego konsekwencją było uznanie zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem pomimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego przyjęcia;
– art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") poprzez brak kontroli i nierozpoznanie części zarzutów skargi (zarzut 6 skargi), a także art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie, czym Sąd kierował się przyjmując, że nie istnieje rozbieżność merytoryczna, lub też jest ona nieistotna, pomiędzy decyzją Inspektora Powiatowego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. oraz decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.
– art. 33 P.p.s.a. poprzez uznanie za stronę postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku właścicieli nieruchomości sąsiednich, podczas gdy nie legitymowali się oni interesem prawnym w sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, ewentualnie uchylenie także decyzji organów obu instancji na podstawie art. 188 P.p.s.a.
Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślili, że podstawa rozstrzygnięcia organów nie jest klarowna. Sąd wydając wyrok uznał, że każde rozpoczęcie prowadzenia działalności związanej ze sprawowaniem opieki nad dziećmi wymaga uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania. Przemawia za tym także to, że zdaniem Sądu "fakt nieprzebywania w budynku dzieci w dniu kontroli na drugiej i trzeciej kondygnacji budynku nie oznacza, iż kondygnacje te nie są użytkowane na cele przedszkolne. Zarówno ich wyposażenie, wystrój wnętrza, jak i wykonane prace polegające m.in. na montażu nowych umywalek dostoswanych do wysokości dzieci świadczą o wykorzystywaniu pomieszczeń na cele przedszkolne".
Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej założył, że podstawą wyroku nie było przyjęcie, że działalność prowadzona jest w całym budynku, a nie tylko na parterze, lecz że Sąd nie wgłębiając się w stan faktyczny przyjął, że każda zmiana polegająca na rozpoczęciu prowadzenia działalności punktu przedszkolnego wymaga zmiany sposobu użytkowania budynku.
Skarżący zaznaczyli, że polemika z uzasadnieniem wyroku jest utrudniona, gdyż Sąd w sposób zamienny używa pojęć "sprawowanie opieki nad dziećmi", "punkt lub zespół przedszkolny" oraz "przedszkole". Tymczasem pojęcia te mają określone znaczenie i nie są tożsame. Ponadto nie wykazano szczegółowo, z jakiego powodu prowadzenie tego rodzaju działalności prowadzi do zmiany czynników wskazanych w art. 71 P.b. i posługiwano się ogólnikami. Sąd stwierdził, że podjęcie prowadzenia punktu przedszkolnego bez wątpienia prowadzi do zmian bezpieczeństwa pożarowego oraz bezpieczeństwa pracy w związku z powołaniem nowych miejsc pracy oraz w zakresie higieniczno-sanitarnym, przez dostosowanie instalacji i dostaw mediów, wywołując tym samym inne niż dotychczas obciążenia na konstrukcję budynku. W ocenie skarżącego powyższe stanowisko nie jest zasadne. Niezależnie od przyjętej interpretacji rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, w zakresie tego, czy zmiana sposobu użytkowania lokalu przy działalności punktu przedszkolnego jest w ogóle potrzebna, to nawet przy przyjęciu, że tak jest, to z całą pewnością nie następuje w każdym przypadku. Zatem wskazywanie, że zaistnienie podstaw do zmiany jest "oczywiste" i "bez wątpienia" jest niezasadne. Zdaniem skarżących każda tego rodzaju działalność powinna być badana indywidualnie i konieczne jest każdorazowe ustalanie, czy zmiana zaszła, a jeśli tak to w jakim zakresie i czy jest to zmiana na tyle istotna, że konieczne jest zgłoszenie.
Skarżący wskazali, że co do zasady organy administracji, a tym bardziej sądy, powinny ograniczać podejmowanie decyzji na podstawie stwierdzenia, że dana okoliczność jest oczywista, a obowiązane są przede wszystkim wnikliwie badać stan prawny i faktyczny. Nie każde podjęcie działalności gospodarczej powoduje konieczność dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku. Przeciwnie, co do zasady zmiana nie jest konieczna, chyba że działalność gospodarcza powoduje zmiany w czynnikach określonych w art. 71 P.b. Zmiana ta jak się wydaje, powinna być przy tym na tyle istotna, że powoduje konieczność dostosowania obiektu do nowych warunków związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego użytkowania.
Skarżący wskazali dalej, że Punkty przedszkolne zostały zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. 2010 r. Nr 161, poz. 1080). Co do zasady punkty przedszkolne są mniejszą formą placówki oświatowej niż przedszkola zwłaszcza te publiczne. W przedszkolu grup może być wiele, natomiast punkty przedszkolne mogą zawierać tylko jedną grupę dzieci. Zajęcia w punktach mogą być prowadzone w grupach od 3 do 25 dzieci. Zgodnie z § 7 rozporządzenia minimalny dzienny wymiar godzin zajęć świadczonych w punkcie lub zespole wynosi 3 godziny, a minimalny tygodniowy wymiar tych zajęć wynosi: 12 godzin w grupie liczącej od 3 do 15 dzieci, 16 godzin w grupie 16-19 dzieci oraz 20 godzin w grupie 20 - 25 dzieci.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że opieka nad dziećmi nie jest w ogóle żadną z form działalności edukacyjnej. Jest to określona klasyfikacja działalności gospodarczej i osoba pragnąca podjąć działalność w zakresie opieki nad dziećmi jest obowiązana rozpocząć prowadzenie działalności i jako wykonywaną działalność podać kod PKD obejmujący opiekę nad dziećmi. Opieka nad dziećmi jest zatem instytucją zupełnie innej gałęzi prawa, gdyż prowadzenie punktu przedszkolnego nie wymaga prowadzenia działalności gospodarczej.
Tak więc za punkt przedszkolny może być uznawana zarówno placówka, w której przebywa 25 dzieci codziennie od wczesnego rana do późnych godzin popołudniowych, jak też taka, do której chodzi jedynie troje dzieci przez trzy godziny dziennie, cztery razy w tygodniu.
Wskazując na powyższe skarżący poddali pod wątpliwość stwierdzenie Sądu, że oczywiste jest iż w każdym przypadku, gdy rozpoczyna się działalność polegającą na utworzeniu punktu przedszkolnego, zachodzi zmiana przesłanek określonych w art. 71 P.b.
Skarżący zasygnalizowali też, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie wszędzie odnosi się do punktu przedszkolnego w ścisłym sensie, a czasem odnosi się do podjęcia opieki nad dziećmi. Tymczasem "opieka nad dziećmi" i "punkt przedszkolny" są to zasadniczo różne pojęcia.
Niezależnie w jako argument skargi kasacyjnej podniesiono okoliczność, że obowiązujące przepisy nie wskazują, że w sytuacji zaistniałej w sprawie konieczne jest dostosowanie budynku. To budynek musi natomiast spełniać określone wymagania. Przepisy nie nakazują zatem wykonania prac, a jedynie wskazują warunki, które muszą zostać spełnione.
Skarżący odnieśli się także do wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. Zgodnie z rozporządzeniem warunkiem utworzenia punktu przedszkolnego jest uzyskanie przez organ prowadzący pozytywnych opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu lub zespołu, bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci, uwzględniających warunki, o których mowa w § 3 i 4, oraz wyposażenie lokalu w sprzęt i pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego.
Warunki, będące podstawą stwierdzenia, że lokal spełnia przesłanki do utworzenia punktu przedszkolnego zostały określone w § 3 i 4 rozporządzenia. Są to dość łatwe do spełnienia warunki, jak np. posiadanie co najmniej dwóch wyjść na zewnątrz, wyposażenie w trudno zapalne wykładziny podłogowe, czy też funkcjonowanie określonej ilości umywalek. Stąd też znaczna ilość domów jednorodzinnych spełnia te wymagania bez konieczności przeprowadzenia zaawansowanych prac. W rzeczywistości jedyna zmiana, jaka była konieczna w budynku w przedmiotowej sprawie, dotyczyła ilości umywalek - w łazience zostały bowiem zamontowane dodatkowe urządzenia. Była to więc zmiana dość niewielka i trudno oczekiwać, aby montaż dodatkowych urządzeń toaletowych pociągał za sobą konieczność zmiany sposobu użytkowania budynku.
Skarżący nie zaprzecza jednocześnie, że faktycznie w budynku zostały przeprowadzone znacznie dalej idące roboty budowlane, jednakże miały one charakter przede wszystkim wizerunkowy i funkcjonalny i nie były konieczne dla uruchomienia w budynku punktu przedszkolnego.
Skarżący podkreślił, że jego stanowisko nie zmierza do wykazania, że nie zaszła zmiana określona w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., lecz jedynie, że organy administracji uznały, że zmiana zaszła, bez dokonania niezbędnych ustaleń stanu faktycznego, co zostało następnie potwierdzone przez Sąd Wojewódzki. Zdaniem A. U. i K. G. zaskarżony wyrok w ogóle nie określa, czy zmiana zaistniała i w jakim zakresie. Jego podstawą jest jedynie do wyobrażenie Sądu o tym jak wygląda punkt przedszkolny.
W dalszych rozważaniach skarżący szczegółowo odnieśli się i przeanalizowali wszystkie warunki wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. starając się wykazać, że podjęta działalność punktu przedszkolnego nie spowodowała zmiany żadnego z nich.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że Sąd pierwszej instancji pominął jeden z istotnych zarzutów kierowanych wobec postępowania administracyjnego, a mianowicie zarzut naruszenia art. 105 § 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez nieumorzenie postępowania prowadzonego w zakresie wskazanym w postanowieniu [...] z dnia [...] marca 2012 r., co stanowiło podstawę wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania z dnia [...] listopada 2012 r., podczas gdy złożone do akt sprawy oświadczenie właściciela z dnia 2 kwietnia 2012 r. oraz oględziny z dnia 14 sierpnia oraz 2 października 2012 r. potwierdziły, iż budynek przy ulicy [...] w W. nie jest użytkowany na poziomie - 1 oraz na 1 i 2 piętrze.
Istotą zarzutu był fakt, że organ administracji drugiej instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w innym zakresie niż została pierwotnie wydana - co wynika wprost z treści uzasadnienia. Postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. wskazuje, iż nieprawidłowość użytkowania budynku prowadząca do wstrzymania jego użytkowania polegała na użytkowaniu go na cele przedszkolne na poziomie pierwszego piętra, gdyż było ono ogrzewane a jego wystrój świadczy o jego wykorzystywaniu podczas opieki nad dziećmi oraz użytkowanie pomieszczeń gospodarczych na poziomie - 1, na cele mieszkalne. Zatem nieprawidłowość użytkowania budynku została stwierdzona jedynie na poziomie pierwszego piętra oraz poziomu - 1, nie zaś parteru.
Powyższa okoliczność została całkowicie pominięta przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z treści decyzji błędnie wynika, iż wstrzymanie użytkowania budynku oraz następnie nakazanie przywrócenia jego poprzedniego sposobu użytkowania dotyczy całości budynku nie zaś poziomu pierwszego piętra co bez wątpienia wynika zarówno z treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] marca 2012 roku oraz uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., [...]
Motywując zarzut naruszenia art. 33 P.p.s.a. skarżący zakwestionowali, jakoby w postępowaniu mogli brać udział K. B. i B. B.. Złożyli oni odpowiedź na skargę, a ponadto ich pełnomocnik brał udział w rozprawie. Zdaniem A. U. i K. G. wymienieni uczestnicy postępowania nie mieli w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego. Przyznali oni, że choć mogła co do zasady zajść sytuacja, gdy postępowanie o zmianę sposobu użytkowania będzie oddziaływało na sferę interesu prawnego sąsiadów, to jednak w kontrolowanej sprawie do tego nie doszło. Uczestnicy postępowania określając swój interes prawny wskazali na przepis art. 144 K.c. i związane z tym przepisem uprawnienia wynikające z immisji. Przytoczyli także jako podstawę tego stanowiska postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., II OSK 1197/07, z którego wynika, że warunkiem uznania za stronę postępowania jest uprzednie ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego właściciel lokalu może żądać zaniechania lub ograniczenia czynności związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jako sprzecznych z jego prawnie chronionym interesem.
A. U. i K. G. zaznaczyli, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Ich zdaniem nie wystarcza więc podanie, że interes prawny wynika z art. 144 K.c., który chroni posiadanie wolne od immisji, czy też 64 Konstytucji, który chroni prawo własności.
Pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. uczestnicy postępowania K. B. i B. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu pisma podważyli zarzuty A. U. i K. G..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, iż każde prowadzenie punktu przedszkolnego w części domu jednorodzinnego powinno być zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (czego konsekwencją było uznanie zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem).
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w gruncie rzeczy do następującego zagadnienia, które można przedstawić w formie uogólnionego pytania: czy zaprowadzenie w domu jednorodzinnym punktu przedszkolnego jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.?
Dodać można, że okoliczności sprawy, na tle których zagadnienie to wynikło, są w sprawie bezsporne. Skarżący nie kwestionują, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie rozpoczęto prowadzenie działalności obejmującej punkt przedszkolny.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności [...] podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń".
Poprzedzając dalsze rozważania wyjaśnić należy, że art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. wymaga wykładni, gdyż sens tego niefortunnie sformułowanego przepisu może być całkowicie różnie pojmowany.
"Podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" można z jednej strony rozumieć jako podjęcie (zaniechanie) takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia zagrożeń pożarowych, powodziowych, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, czy mającej wpływ na obciążenia konstrukcyjne budynku.
Powyższemu ujęciu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. można przeciwstawić odmienny sposób wykładni, wedle której zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Wykładnię tą można oczywiście odpowiednio zastosować także do zmiany sposobu użytkowania przez "zaniechanie" określonego sposobu użytkowania.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za podstawę niniejszego orzeczenia drugi z wymienionych wyżej sposobów wykładni. Zdaniem składu orzekającego za trafnością tej interpretacji przemawia sposób sformułowania przepisu, a także jego istota.
Przyjęta przez ustawodawcę formuła "podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego..." itp.) (w przeciwieństwie do formuły, np. "podjęcie działalności zwiększającej ryzyko pożarowe") wskazuje na zamierzone odwołanie się ustawodawcy do pewnych norm ("warunków"), które mogą mieć zastosowanie do nowo podjętej działalności. Należy też pamiętać, że celem reglamentacji prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami (por. art. 4 P.b.). Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa – z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne.
Z kolei wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. wymieniona wyżej jako pierwsza jest trudna do uzasadnienia i należy ją odrzucić. Przyjęcie, że "zmiana sposobu użytkowania" to podjęcie (zaniechanie) takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia oddziaływań w sferach wymienionych w tym przepisie, prowadziłoby do uznania, że mamy do czynienia z kategorią ocenną i subiektywną i nie odnoszącą się do żadnych norm prawnych.
Uzupełniając powyższe warto także przywołać pewne wnioski płynące z wykładni systemowej przepisów prawa budowlanego i przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. wynika, że zmieniony sposób użytkowania budynku musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja o lokalizacji celu publicznego, decyzja o warunkach zabudowy) w przypadku braku takiego planu. Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199) stanowi między innymi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymienione przepisy wskazują, że instytucja prawna "zmiany sposobu użytkowania" ma nie tylko aspekt, który można określić jako wewnętrzny – odnoszący się do zachowania przez inwestora norm z zakresu bezpieczeństwa i norm technicznych, ale ma także aspekt zewnętrzny odnoszący się do zgodności użytkowania z przepisami regulującymi gospodarkę przestrzenną. Ten ostatni aspekt przemawia za objęciem reglamentacją wszelkich zmian w zakresie działalności w obiektach budowlanych odnoszących się do zmiany funkcji tych obiektów powodujących stosowanie względem niego odmiennych norm (np. przeznaczenie domu jednorodzinnego na funkcje usługowe).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że przez punkt przedszkolny należy rozumieć miejsca, w których przez cały rok szkolny (z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący) są prowadzone zajęcia z zakresu wychowania przedszkolnego. Wynika to z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080 ze zm.). Przepisy wymienionego rozporządzenia określają też warunki bezpieczeństwa i higieniczne miejsca prowadzenia działalności. Zgodnie z § 3 rozporządzenia:
"§ 3. 1. Lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu lub zespołu, znajduje się w budynku lub jego części spełniających wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II lub wskazane w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, opracowanej w trybie określonym w tych przepisach.
2. Dopuszcza się prowadzenie zajęć w ramach punktu lub zespołu w lokalu znajdującym się w budynku lub jego części, innych niż określone w ust. 1, jeżeli lokal:
1) będzie przeznaczony dla nie więcej niż 25 dzieci;
2) znajduje się na parterze budynku wykonanego z elementów co najmniej nierozprzestrzeniających ognia;
3) posiada co najmniej dwa wyjścia na zewnątrz, przy czym jednym z nich są drzwi wyjściowe z lokalu, a drugim inne drzwi lub okno umożliwiające w sposób bezpieczny bezpośrednie wyjście na przestrzeń otwartą;
4) został wyposażony w:
a) co najmniej trudno zapalne wykładziny podłogowe i inne stałe elementy wyposażenia i wystroju wnętrz,
b) gaśnicę proszkową ABC o zawartości co najmniej 4 kg środka gaśniczego".
Z kolei § 4 omawianego rozporządzenia stanowi między innymi, że:
§ 4. Lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu lub zespołu, spełnia następujące warunki:
1) powierzchnia pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt od 3 do 5 dzieci wynosi co najmniej 16 m2; w przypadku liczby dzieci większej niż 5, powierzchnia ulega odpowiedniemu zwiększeniu na każde kolejne dziecko, z tym że:
a) powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2 m2, jeżeli czas pobytu dziecka nie przekracza 5 godzin dziennie,
b) powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2,5 m2, jeżeli czas pobytu dziecka przekracza 5 godzin dziennie lub jest zapewniane leżakowanie;
2) wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt dzieci wynosi co najmniej 2,5 m;
3) jest zapewnione utrzymanie czystości i porządku w lokalu, pomieszczenia są utrzymywane w odpowiednim stanie, są przeprowadzane ich okresowe remonty i konserwacje;
4) podłoga oraz ściany pomieszczeń higieniczno-sanitarnych są wykonane tak, aby było możliwe łatwe utrzymanie czystości w tych pomieszczeniach; ściany pomieszczeń do wysokości co najmniej 2 m pokryte są materiałami zmywalnymi, nienasiąkliwymi i odpornymi na działanie wilgoci oraz materiałami nietoksycznymi i odpornymi na działanie środków dezynfekcyjnych;
5) w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt dzieci, na grzejnikach centralnego ogrzewania są umieszczone osłony ochraniające przed bezpośrednim kontaktem z elementem grzejnym [...]".
Linia sporu pomiędzy organami a skarżącymi sprowadza się w niniejszej sprawie do określenia, czy określone przepisami prawa warunki prowadzenia punktu przedszkolnego, w tym między innymi warunki wymienione w wyżej cytowanym rozporządzeniu, uzasadniają przyjęcie, że rozpoczęcie działalności takiego punktu prowadzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miały wątpliwości, że podjęcie działalności punktu przedszkolnego wpływa na zmianę warunków, takich jak warunki pracy i warunki higieniczno-sanitarne. Wreszcie, wpływa także na układ obciążeń w budynku.
Z kolei linia argumentacji A. U. i K. G. prowadzić ma do wniosku, że działalność punktu przedszkolnego nie ma charakteru na tyle kwalifikowanego, aby można było mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Skarżący nie kwestionują, że pewne wymagania muszą być spełnione, jednak ich zdaniem dotyczą one przede wszystkim charakterystyki budynku i innych kwestii organizacyjnych na potrzeby oceny placówki z perspektywy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skargi kasacyjnej zaprezentowana przez A. U. i K. G. nie jest trafna. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowiąc o "podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowalnym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" nie zawiera żadnej gradacji rodzajów podejmowanej działalności. Innym słowy, nie ma znaczenia, czy nowa działalność pociąga za sobą konieczność zastosowania tylko pewnych, mniej znaczących odmiennych warunków (norm) z tego zakresu, czy też jest obwarowana rozbudowanymi wymaganiami jej prowadzenia. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.
Można się zgodzić ze skarżącymi, że podjęcie działalności punktu przedszkolnego w budynku mieszkalnym nie prowadzi do daleko idących zmian w zakresie użytkowania tego budynku. Nie musi to też być działalność uciążliwa dla otoczenia. To wszystko nie zmienia faktu, że prowadzenie działalności punktu przedszkolnego wymaga spełnienia – i jest to bezsporne – dodatkowych warunków, chociażby takich jak warunki bezpieczeństwa pożarowego czy warunki higieniczno-sanitarne, które szczegółowo określone zostały w wymienionym wcześniej rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r., którym to warunkom budynek mieszkalny wcześniej nie podlegał. Dlatego podjęcie takiej działalności w budynku mieszkalnym powinno być zgłoszone właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez brak kontroli i nierozpoznanie części zarzutów skargi (zarzut 6 skargi), a także art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie, czym Sąd kierował się przyjmując, że nie istnieje rozbieżność merytoryczna, lub też jest ona nieistotna, pomiędzy decyzją Inspektora Powiatowego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. oraz decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wskazać należy, że zarzut ten nie może odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że nie rozpatrzono zarzutu dotyczącego podniesionych w skardze przepisów art. 105 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Kwestia ta nie miała jednak większego znaczenia dla sprawy, gdyż zakres sprawy wyznaczony został treścią decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] listopada 2012 r., [...]. Decyzja ta dotyczyła podjęcia w budynku przy ul. [...] działalności obejmującej wychowanie przedszkolne, natomiast nie rozstrzygała o użytkowaniu pomieszczeń na poziomie -1.
Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 33 P.p.s.a. poprzez uznanie za stronę postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku właścicieli nieruchomości sąsiednich, podczas gdy nie legitymowali się oni interesem prawnym w sprawie.
Stronami postępowania w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 71 P.b. są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. dotyczy to postępowanie. Podobne określenie kręgu zainteresowanych występuje w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Właściciele sąsiedniej nieruchomości w szczególności, gdy budynek jest usytuowany w bezpośredniej z nimi granicy mają z zasady przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.
W niniejszej sprawie K. B. i B. B. są właścicielami obiektu znajdującego się w sąsiedztwie budynku będącego własnością A. U. i K. G.. Z kolei sprawa dotyczy z kolei podjęcia w tym budynku pod adresem ul. [...] działalności powodującej zmiany z zakresu wymienionego w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., w tym między innymi bezpieczeństwa pożarowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już chociażby z tego względu należy uznać, że K. B. i B. B. mieli w sprawie administracyjnej interes prawny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.